辽宁财政省直管县试点相关问题研究

沈阳工学院辽宁财政省直管县试点相关问题研究2013~2014学年第1学期课程名：公共经济学班级专业：经济管理会计八班姓名：刘禹杉学号:1203028239绥中县和昌图县，2010年12月10日，成为辽宁省省管县制度第一试点县，财政和经济制度脱离葫芦岛市直接由省里代管，在行政和土地属于葫芦岛市的基础不变的前提下，享受"市级特权城市"制度。2011年09月，昌图县获批成为辽宁第二个“省管县”，可以享受市级经济社会管理的权限。省直管县主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。“强县扩权”是指对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。省直管县的财政体制即用集权的办法，通过行政控制的手段，确保县级财政优先用于县乡工资发放，并用行政控制手段，约束县乡债务失控的问题。随着我国县域经济的发展和行政治理环境的变化，行政层级过多导致的高成本与低效率问题日益显现，在一些地方，现行的市管县体制已经不适合县域经济发展的需要，省直管县成为今后发展的方向。为了推进省直管县，我国在推行财政省直管县方面进行了积极探索，然后由财政逐步扩大到经济社会等其他管理领域。然而随着社会经济的发展和市场经济体制的逐步完善，现行的“市管县”管理体制已经不能适应新形势下辽宁省的经济社会发展。“省直管县”管理体制改革越来越成为行政管理体制中备受关注的热点。2010年绥中县成为辽宁省首个“享受市级管理权限”的县区，获得与地级市等同的经济社会管理权限，辽宁省“省直管县”改革已成为一种可能。一、辽宁财政省直管县试点的改革问题研究（一）、辽宁省推行直管县改革的现状2005年，辽宁省下发了《关于实行省补助资金直拨到县(市)财政管理办法的通知》，明确对省以上安排的一般性转移支付补助、调整工资转移支付补助、农村税费改革转移支付补助、取消农业特产税免征农业税转移支付补助、部分财政结算补助和专项补助等，实行省对县补助直接测算到县，直接拨付到县的财政管理方式改革。这种管理方式，在不对现行财政管理体制进行调整的前提下，提高了财政资金拨付速度和使用效益，使省对县的财政扶持措施更加透明和直接，被财政部界定为“补助管理型”省直管县财政管理体制改革模式。2006年，下发了《关于加快县域经济发展的若干意见》，在市管县体制不变的前提下，选择新民、普兰店、长海、海城、抚顺、本溪、东港、凌海、大石桥、阜蒙、辽阳、铁岭、凌源、大洼、绥中等15个发展县域经济重点县进行扩大县级经济管理权限改革试点，赋予试点县部分经济管理权限，为县域经济发展放权松梆。2010年，省委、省政府又确定绥中县实行全方位的省直管县。但是，随着辽宁县域经济的快速崛起，县级各项财政经济指标占省市比重的指导职责、报表汇总职责、发展县(市)域经济职责;省直管县后，县(市)在谋求自身发展中将有更大的自主权，将有更加良好的外部环境，应充分利用省财政政策和资金上的支持，激发县乡经济发展的内在动力。2.建立省对县的监管机制。实行省对县财政预算审查制度，从源头上加强对县级财政的指导、管理和监督，全面掌握县级财政基本情况，指导县财政管理与改革工作，促进县级财政科学、合理安排预算;建立科学合理的省对县考核指标体系，客观评价县级财政运行情况和努力程度;建立合理的省对县激励性财政机制，采取超收返还、以奖促增、以奖代补等多种激励方式，激发各地缓解县乡财政困难的内在动力，从而避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。3.进一步完善转移支付制度。要在合理界定各级政府间事权、建立财权和事权相对应的分税制财政体制的基础上，完善现行转移支付制度。一是建立促进地区公平的转移支付制度，强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。二是压缩专项拨款规模，精简当前繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款项目严格的项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。三是以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，推进省以下转移支付制度建设。四是进一步完善转移支付制度的激励约束机制，确保资金使用效益的最大化。五是推进转移支付制度法制化建设，使规范化的转移支付制度建设有法可依。4.构建科学的地方税体系。一是从规范省以下分税制的角度出发，应由中央来设计一个全国性、规范化的省以下分税制财政体制方案，各省在这一框架下根据本地的情况，因地制宜地去贯彻落实。二是在合理划分地方各级政府职能的基础上，遵循财权与事权相对等的原则，根据各税种的特点，采用按税种划分收入的规范办法，确定省以下各级政府间税收收入的划分，使各级政府都能够有稳定的收入来源。三是在收入划分的过程中要十分注重地方税体系的建设。根据国际经验，结合我国的具体国情，应将营业税作为省级财政的主体税种，并适时开征财产税，以此作为县级财政的主体税种。二、辽宁现行市管县下的财政状况（一）、各地区经济发展不平衡导致税源分布不均衡。改革开放初期，辽宁经济一度走在全国的前列。随着体制的转轨，在全国的排名逐渐走下坡路，目前已经和先进省份之间拉开了不小的差距，而辽宁县域经济同先进地区的差距更大。从总体看，辽宁县域经济规模依然偏小，比重偏低，财政自给率低。2009年，辽宁省44个县（市）财政一般预算收人平均仅为一般预算支出的46%，另54%要靠上级补助维持正常运转，财力基础相对薄弱，对省市级预算依赖性强。（二）、县级财力自给率低，财政困难从县乡财政与省市级财政关系看，省、市级政府在中央财政集中一部分财力的基础上，对共享收入和地方固定收入进行了分成，又对县乡财力进行了集中，县乡基层财政收入比重一般为20%左右，可供支配的财力过少。省级以上财政用于农村义务教育、农村医疗卫生、农村公共基础设施及科技投入和社会保障等方面的支出很少，基本由县乡财政负担。在对农村基础教育经费的分担比例上，省、县、乡分别为11%、9%、78%，而美国在中央、州、地方政府对基础教育经费的分担比例为6.2︰48.3︰45.5，法国中央政府分担68.4%，奥地利中央政府占67%，是教育经费的主要提供者。因此，辽宁省的这种体制下容易形成财权上移，事权下移的情况。（三）、各地区财力差异大辽宁县域经济发展极不平衡主要表现在以下几个方面：一是辽宁各县经济规模差异较大。经济总量最大县是最小县的21倍。中部地区县经济规模是西部县的2.73倍，是东部地区县的2.25倍。二是辽宁各县的经济效率还存在很大的差距。人均GDP最高的县是人均GDP最低县的8倍。中部地区人均GDP是西部地区的2.37倍，是东部地区的1.56倍。从有关资料可以看出，辽宁各县的经济效益差异显著。中部地区县人均实现财政收入是西部县的2.1倍，是东部县的1.5倍。（四）、省以下财政转移支付问题较多从全国的情况来看，专项转移支付资金存在管理的先天不足，辽宁省和全国一样，这一问题也没有得到根本上的解决。一是项目安排缺乏透明度，或因为项目前期的论证不足，导致项目低效或无效浪费的现象随处可见；二是资金分配具有随意性，目前并没有一套很科学的方法准确计算项目所需的资金额度，造成资金超额列支，使用随意；三是挪用、截留、挤占的现象时有发生。由于缺乏有效的监督管理机制，各级政府或政府各部门对专项转移支付的理解和认识存在着很大分歧，协调性很差，造成了资金上的浪费问题。三、辽宁实行省管县财政体制利弊分析（一）省管县财政体制的有利影响1、增强了省级统筹发展和宏观调控能力。省里可以有更大的资金调度权和把握全局发展、协调理顺各种关系，对于统筹城乡的协调发展尤其是县乡经济的发展将会有明显的推动作用。2、增加了县级的话语权。县与省对口部门之间的直接联系，无疑会增加县的话语权，使县乡所关切的问题及面临的困难能够及时准确地向省汇报反映，纳入省的议事日程。3、消除了“市压县”、“市刮县”的现象。省管县，去掉了地级市这一中间层，对于财力弱小的地级市所辖县（市）而言，可以消除“市压县”、“市刮县”的现象，增加县级的财力。（二）省管县财政体制的不利影响1、增加了省级财政的负担。在过去的财政体制下，省、市、县之间的收支划分、项目报批、补助申请、收入分配等都由市一级对省办理，省级财政只需面对十几个地级市。而运行省管县的财政体制后，同省级财政部门单独算账的主体一下子增加了四十几个，如果没有一个有效的运行机制，容易出现失控的局面。同时，县（市）的资金日常使用情况也要由省进行监督，同样会耗费省里很多精力。另外，由于一些县（市）距省城较远，往来增多，难免增加财政管理成本。2、“省管县”财政体制与“市管县”行政体制可能会发生冲突。主要表现在：一是财政体制与行政体制、财权与事权不对称的问题，市县关系难以协调，与现行法律规定也有冲突和矛盾。二是实行省管县（市）财政体制后，市对县（市）的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面，这些职能都是软约束，缺乏硬指标，工作开展难。三是市级承担的区域性公共管理事务与公共产品供给的成本难以得到补偿。如对涉及多个县（市）的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等，缺乏必要的引导和支持手段，事业经费支出难以统筹到位。3、不利于财力弱小的地级市的发展。对于自身财力较弱的地级市而言，由于原来可以利用市管县（市）的便利使资金分配更多的向城区建设倾斜，而省管县后市不能再从县（市）获得利益，无疑会增加这类市的财政困难。4、给县级财政工作带来了挑战。目前的省管县财政改革还没有真正涉及行政体制问题，在行政关系方面，市与县仍属上下级关系，市将继续履