论行政诉讼制度的完善

论行政诉讼制度的完善——对扩大行政诉讼范围的探讨一、引言自1989年《行政诉论法》正式颁布之后，我国又对其进行了两次修改，在司法监督和维护公民权益等方面发挥了重要的作用。我国的行政诉讼制度是在上世纪80年代产生的，1989年《行政诉讼法》正式颁布，之后两次修改案也是在2014年、2017年修改的。随着时代的进步，行政诉讼制度也面临着需要完善，而采取什么方法则成为了当下面临的问题。若想完善行政诉讼制度，必先要让最具有争议的部分得到解决，而行政诉讼范围则就是最关键的所在，这是公民、法人等行政相对人在合法权益受到违法行政行为侵害时，请求司法机关进行救济的权利范围[1]。而在《行政诉讼法》新的修改案中对行政诉讼范围一直处于规定太过狭窄的问题，对行政诉讼范围做了修改。在修改后的行政诉讼范围中，我们可以发现对行政诉讼范围的调整呈扩大的趋势，这也代表着随着时间的推移，扩大行政诉讼范围成为了不可避免的问题。如何能够在司法权和行政权之间平衡，对公民等行政相对人合法利益的维护以及不影响行政行为的效率和权能的情况下，合理的扩大行政诉讼范围也就成为了当前的首要问题。本文将通过对当前我国行政诉讼制度中行政诉讼范围的现状，结合当前学术界相关的研究，进行探讨，以完善我国行政诉讼制度。二、我国行政诉讼范围概述（一）我国行政诉讼范围的含义与特征行政诉讼范围又被称为可诉行为范围，是指法院受理审判行政案件时的范围，也就是法院可以受理什么案件，不可以受理什么案件进行规定，哪些行政行为可以接受司法审查，哪些又不能。而在我国学术界对于行政诉讼范围认为就是指人民法院有权受理哪些行政行为及无权受理哪些行政行为，是法院审理行政争议案件的权限范围，同时也是行政机关在进行行政活动时接受司法机关监督的范围[2]。行政诉讼范围是公民、法人等行政相对人向人民法院提起诉讼的权利范围，也是司法机关监督行政机关依法行政的关键所在。由于行政诉讼范围具有极其重要的作用，因此在《行政诉讼法》中专门对行政诉讼范围进行规定，保障司法权与行政权的平衡。在法制建设过程中，我国行政诉讼制度发展起步较晚，与其他发达国家的行政诉讼制度相比有一定的区别，相对于欧美法系和大陆法系，我国的行政诉讼范围特征有以下几个特征[3]：1）我国行政诉讼范围采取了不予审查的假定原则，也就是法律没有规定法院可以审查的行政活动时，行政相对人向法院提起诉讼时，法院不可受理；2）我国行政诉讼范围未将内部行政行为纳入范围中；3）我国行政诉讼范围过窄，行政相对人的合法利益难以保障。这些特征代表着我国的行政诉讼范围处于一个在不断改进的过程，有着很大的修改空间。而从立法的角度来看，这代表着我国的行政诉讼范围处于扩大的趋势，并且有些内容不适合现如今的发展模式。我国社会发展十分迅速，而随之而来的人文建设、法制建设处于进度缓慢的地步，两者之间的相辅相成，才能对当前产生积极的影响。（二）我国行政诉讼范围的基本模式我国行政诉讼范围的基本模式是结合式，即列举式与概括式的结合，以兼收并蓄的方式确立了范围。而且我国的结合式是＂肯定概括＋肯定列举＋否定列举＂的，从某种程度上是最符合我国发展历史的[4]。从1989年立法时考虑的历史目标来看，这种模式是适合的，至于到如今两次修改案的内容来看，至今仍然沿用了这种模式。但我国采用的这种模式是大打折扣的，从第2条的肯定式概括规定，第12条的肯定式列举以及第13条的否定式列举三条明文规定相结合的模式并不完善。第2条对行政诉讼范围进行的概括性规定，而第12条又作出了肯定列举规定，不免造成条文之间的逻辑冲突，而且做肯定列举是不可能涵盖属于行政诉讼范围的所有事项，总会有所疏漏，最终导致的后果就是行政相对人受到行政主体的行政行为侵害时无法得到司法救济。杨万浓学者认为我国的结合式没有正确处理法律规定条文之间的关系从而导致行政诉讼范围不断地缩小，而且认为第2条的肯定式概括与第13条的否定式列举才具有意义，第12条的肯定式列举不需要做出规定[5]。但我国在新的第12条将原有的8项具体事项增加到12项，从另一个角度来说，列举式处于扩张的形势。这种混合的模式从创立初就有着缺陷，无法把其中一种放在主要地位，无法的对某些案件进行有效分类，会对行政诉讼制度的完善起到一定的负面影响。基本模式的建立和选择代表着对行政诉讼制度的发展方向有着决定性的因素，而如何更好的改变其中存在的隐患也是对扩大行政诉讼范围的一种思考。我国法制建设处于十字路口的中心，行政诉讼制度也会随之发生改变，而其依据的模式也应思考良多。三、我国行政诉讼范围的现状分析（一）新行政诉讼法修改的内容我国《行政诉讼法》的新修正案中，对行政诉讼范围的改变也是在其原有的基础上，继续扩大，更具体充分的把一些原有的内容扩充填补。新的行政诉讼修正案通过增加肯定式列举内容、增加撤销判决、对行政行为概念的解释，将抽象行为列入行政诉讼范围等方式扩大了行政诉讼范围，但还存在着将受案范围的确定方式的低级错误的问题[6]。在基本概念中，用“行政行为”替代“具体行政行为”，这便使行政主体在实施行政活动时，不得不考虑自身所做的是否符合现在法律所规定的。在法律规定中，主要体现在三个方面:（1）对列举式的相关内容事项进行了增加，从行政诉讼制度成立以来，司法机关对行政案件积累了方方面面的经验，对目前行政诉讼范围所缺失的内容有着深深的体会。所以对一些争议较大，影响广的行政案件进行了明确，比如将行政协议这一重要内容纳入了行政诉讼范围中。（2）在第12条中，将原有的“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”，代表着公民等行政相对人受到的保护更广了，其相对拥有的权益更多了。（3）对部分抽象行政行为的“附带审查”。当行政相对人因为合法利益对抽象行政行为提起诉讼时，可以要求法院对规章以下的规范性文件进行审查，也就可以将某些抽象行政行为纳入了行政诉讼范围中。新行政诉讼法修正案对我国行政诉讼范围是起到积极影响，扩大了范围，总体上弥补了原先的不足和一些空缺，但在修改的过程中仍有所缺憾。从内容来讲，对行政诉讼范围的相关法条进行了修改就是让其更符合我国国情，使行政相对人的合法利益扩大，仍不够满足我国现法制所需的条件，还有一定的修改空间。从模式上来看，仍然沿用了旧有的模式，没有做出改变，一定程度的上阻碍了法制建设，但也保护了我国的法律有了一定自主性，在探索的道路上能做出更多的发展。新修改案在日新月异的今天，已经有了些许的不足，要改善的内容仍然有很多。（二）我国行政诉讼范围的不足从新的《行政解释》来看，现行的《行政诉讼法》仍有少许的不足。想要研究行政诉讼受案范围，就要落实两个问题，一个是受案范围的完善，另一个是救济通道的畅通。第一个问题的解决途径在于对行政诉讼范围的调整，而第二个问题则是为了更加顺利的完成司法救济。此外，确定一些授权组织的被告资格，也是加强了对受案范围的完善，避免了扯皮推诿，减少了诉讼难度，实际上等于变相的扩大了行政诉讼范围。朱茂磊学者认为我国的行政诉讼受案范围仍旧过窄，不利于保护当事人的合法利益、确立行政诉讼受案范围的基本思路存在错误、部分行政行为游离于司法监督之外，不利于行政诉讼目的的实现等[7]。2014年9月，南雄市希普思五金机械有限公司上诉南雄市交通运输局和地方公路管理站。在一审中，法院认为南雄市交通局在希普思公司享有使用权的道路修建的行政行为违法，但驳回其他诉讼请求。希普思公司不服，进行上诉，而二审认为交通局未依法取得道路使用权，行政行为违法，但不撤销行政行为，而是判决在三个月内采取补救措施。在本案中，我们可以看出，法定条件不成熟，对行政行为构不成有利的约束，而在法院处理相应案件时也无法对其有效的判决。做到有法可依是我国行政诉讼案件必要的条件之一。我国行政诉讼范围经过多次补充和修改，对部分内容都进行了补充，但仍有很多不足之处，具体表现为:1.我国的行政诉讼范围仍采取着不予审查的方式。法院对行政行为进行审查时必须要有法律的明文规定，没有就不能受理，从某种程度上讲，这种问题将会对相关的司法救济产生阻碍。由于我国特殊的政治生态，行政权一直是核心，也就容易导致司法权不容易进行有必要的监督审查，而对行政主体来说，对其约束也是必要的程序，否则无法保障公民的利益。2.对抽象行为法院并不单独受理。在我国行政诉讼当中，法院只能对具体行政行为进行受理，而相对的抽象行政行为却不作为单独被起诉。当行政行为在实施时，有一部分具体行政行为对行政相对人会造成非法侵权，但我们更应该看到抽象行政行为存在的更多，更容易对公民造成损失，而公民却无法进行司法救济。3.内部行政行为未被纳入诉讼范围。在我国，公务员在面对所属机关组织做出对自己不利的内部行为时，救济的途径十分少，很难得到有效的法律帮助。四、扩大我国行政诉讼范围的意义和影响（一）扩大我国行政诉讼范围的意义随着时代的进步，我们的物质生活不断的完善，随之而来的环保问题也不断突出，河北省作为钢铁产量大省，雾霾一直是环保的大问题。石家庄市新华区的李贵欣拿着一份行政诉状到法院申请立案，诉讼的被告是石家庄市环境保护局，其要求环保局履行保护环境治理雾霾的责任，还要求对环境污染做出赔偿。倘若我国行政诉讼制度并没有相关的规定，那么有如何能够有效的保护我国共鸣的利益，所以扩大行政诉讼范围就是在保护着我国公民的利益[8]。行政诉讼是处理我国行政纠纷案件有效的途径之一，是让司法权对行政权进行监督的有效途径，是对公民、法人等维护自身权益最有效的方法，其特点在于并非所有的行政行为都能其他渠道解决，只有在行政行为处于法律所规定的情况之内才可以进行管辖，而非对所有行政案件进行约束。那么，这也就代表着当公民法人等行政相对人收到行政主体的行政活动不法侵犯时，却不能通过司法途径来进行维护自身权益，导致司法救济迟迟没有作用。所以，扩大行政诉讼范围是不可避免的抉择，也是具有重大意义的改变。1.其对公民权利与政府权利可造成一定的平衡。行政诉讼是司法监督和约束行政权力，维护公民利益的重要保障，也是公民做出对以实现公共利益的行政组织权力的尊重。2.其在一定程度上规定了行政权与司法权的界限扩大行政诉讼范围是对司法权在法律允许的情况下尽可能的对行政权能产生约束监督作用，在最大的广度上对权利进行监督。而且我国的行政诉讼范围过于狭窄，许多行政行为无法得到有效的监督，这时便体现出了行政诉讼范围的重要。3.其在一定范围弥补了法制思想的不足。在遇到行政纠纷案件时，大部分公民都会由于自身的认知对如何维护自身利益产生一定的疑问。而随着社会的进步，公民的权利意识在不断地觉醒，但过程是曲折的，由于我国特殊的历史进程，对公民的普法便十分至关重要的。而扩大行政诉讼范围则是提前对公民维护自身权益做出一个标准，做到有法可依，有法可寻。而且如今对行政诉讼范围的规定已明显不能满足公民的需求，进行扩大是必然选择。4.其是建立法制体系的突破口。法制体系的形成不仅要做到有法可依，更应该注意到违法会造成怎样的后果。行政诉讼是法治政府的关键所在，也是维护社会大众利益的必备良药。扩大行政诉讼范围，从某种程度上代表着一个国家发展到了一定的层次，有了较为良好的基础，需要在此对发展出来的行政体系进行适当的监督和约束，随着法制思想不断地进步，相对的法律体系也需要不断的完善，让社会发展有一定的方向。（二）扩大我国行政诉讼范围的影响在我们的生活中，维权逐渐成为了一种稀疏平常的行为，特别是法制思想深入人心后，运用法律武器维护自己的合法利益也逐渐多了起来。女工张某为长沙市某实业公司的员工，2017年3月29日晚，张某在公司值夜班，在其准备到卫生间时遇到罪犯李某，李某对其使用暴力实施强奸，但在张某的竭力反抗下李某放弃并逃离。张某因为此事被医院诊断为应激相关障碍，公司也向长沙市人事部门提交张某所受伤害的工伤认定申请，但人事部门认为张某所遭受的伤害不属于工伤[9]。随后张某以人事部门为被告提起行政诉讼，法院判决长沙市人社局撤销相关文件并重新做出认定。而后张某在人社局重新的认定下拿到了相应的工伤保险待遇。由此我们可以看出，没有相应的行政诉讼范围对当事人进行保护，当事人也无法拿起法律的武器保护自己。行政诉讼范围是行政诉讼制度的重要组成部分，也是行政诉讼制度运行的保障。对于司法机关来说，扩大行政诉讼范围就代表着其受理案件的范围扩大，对行政行为的监督范围更广监察力度更强；对公民等行政相对人来说，扩大行政诉讼范围则是对他们能够最大化的维护自己的利益，让他们提起诉讼是有法可依；对行政主体来说，则代表着进行行政行为时要考虑是否合法合理，不能因为获得便利而侵犯到别人的合法利益。笔者认为会产生以下影响:1.让行政争议和纠纷得到有效解决。从《行政诉讼法》颁布之后，我国的行政诉讼制度有了详细的成文法，也就有了依法凭据。在这几十年的过程中，司法机关积累了许多行政诉讼的案件，对行政诉讼范围所需发现的方向有了独特的见解，而随着时代的进步，人们日益增长的法律需求也在增多。所以，扩大行政诉讼范围会让人们更好的应对行政活动所造成的侵权行为，在司法救济时有更好的选择和办法。而且扩大范围代表着相应的法律法规也有了相关的规定，对处理行政争议和纠纷产生了积极的效应。2.公民的人权得到了更好的保护。人权在二战结束之后，得到了迅速的发展，还得到了大多数国家的认可，认为人权是人生来就拥有的基本权利。在我国，人权也是一直研究的主题，2004年，尊重和保障人权被写入了根本法中。行政诉讼制度的成立，也意味着人们建立了一条从公民与政府之间沟通的特殊机制。而扩大行政诉讼范围意味着对公民维护自身的权益也在扩大，能够让公民获得更有力的保护和支持。3.扩大对行政权的监督和控制。从分权理论成为治理国家的一部分基础理论后，行政权与司法权就分别独立出来了，这也就意味着两者之间的相互制约得到了有效的发展。司法权监督约束行政权也成为一种有效的管理制度，让公权力收到了一定的控制，也让人民意识到其存在的必要性，对完善我国法律制度和行政体系有些巨大的作用，而扩大行政诉讼范围，也会让两者之间的关系变得更好明朗、有效。4.为立法程序提供了进一步发展。从立法到行政再到司法，三者相互独立存在而又相互制约，行政司法体系的完善对立法体系也有些积极的效应。而扩大行政诉讼范围，让我国的立法程序中可以正确、合理的制定相关的法规法条，约束行政权力的滥用。5.我国依法治国和法制思想的推进。官本思想一直是我国公民拥有的思维，对于政府抱有一种不同的思考方式。但随着社会进步，相对应公民的思想在改革开放的浪潮中也得到了解放，学会了从法律的角度来维护自身的合法利益。而扩大行政诉讼范围，也会让公民更好的了解对法制思想，对依法治国有深深的感触。五、扩大我国行政诉讼范围的方法（一）行政诉讼受案范围遵循假定受理原则当司法机关对行政案件进行审查时，不得不选择性的进行受理，因为我国的司法机关只能对法律所规定的情况进行审查监督，而不能对所有行政行为进行监督审查，但司法是具有终局性的，也是公民权利最后的保证。在行政行为在实施的过程中，往往并不能对其进行统一的确认，而公民在受到侵权时，也无法辨认是否属于违法，也没法让公民及时维权。如果不能让公民得到有效的司法救济，只能针对特定的部分对法院进行起诉，而不能保护自身全部的合法利益时，那么当其面对强大的行政机关，很难取得有效的保护。而假定受理原则可以提高对行政行为的干涉，不会让公民在维护自身权益时面临危险。而且在我国，行政权一直处于主导地位，也就代表着行政主体占有主动地位，对事物拥有很大的先手权，而随着社会进步，种种弊端也会随之出现，而在特定的时期，必须要有一定的进步约束才行。（二）完善指导性案例制度指导性案例制度是在法律存在一定缺陷时，司法机关可以通过灵活运用积累的经验，以变通的方式加强对行政行为的司法审查，更好的维护行政相对人的利益。在法院审理行政诉讼案件时，往往会遇到无法审理的情况，而这时指导性案例便能够为法官提供便利，让处理案件有了一定的方向。指导性案例制度拥有着许多的优势,首先从权力的角度来看，指导性案例的方式是在司法权力下对法律提出相对应的建议，而非从立法者的角度来“造法”。而且与英美法系的判例制度不同，不属于法官造法的情况，而是作为一种参考，给立法者十足的尊重。其次指导性案例是得到司法实践的认可，具有一定的准确性，对相关的案件具有十分客观的辅助作用。指导性案例制度在一定程度上满足了社会需求，顺应了社会发展。在保障公民利益的同时也维护了行政机关的权力。而且其具有规范性，对各地区的不同情况也可以灵活的展开司法救济，可以让案件具有借鉴的可能，在法官进行审判时也可以提供足够的帮助。最后，这种制度是在鼓励司法者发挥自身的优势，将自身的主观能动性带入到司法实践中。每一个被筛选出来的案例都具有一定的参考价值和质量，而在过程中思维也会得到一定的升华。司法者的工作不仅仅在于司法行为的实施，更多的是要引导着法制体系走向更完善的道路上。（三）从不同角度完善行政诉讼范围对于行政诉讼范围来说，过窄也就意味着对行政案件的无作为，所以扩大行政诉讼范围成了必然的选择，而改进的方法也可以从不同角度来完成，我认为:1.从权利的角度扩大。法律的一切都来源权力之间的关系，而对于公民更是如此，从最基本的人身权、财产权到姓名权、荣誉权等等，人们都是在不断维护自身的利益。所以当我们对公民等行政相对人多数权利做出切实的法规时，也是在间接的保护着其拥有的权益。2.从可诉行政行为的角度扩大行政诉讼范围。根据《行政诉讼法》第十二条的规定，公民可以提起诉讼的行政行为只限于自身权益被侵犯的行政行为。实质上，有许多特殊的行政行为并不在法规上，公民没有权力提起诉讼，这也就造成了“告无可告”的局面。所以对可诉行为的调整是应该随着社会的需求而产生改变。3.从权利主体的角度扩大。行政相对人包括公民、法人等等，也就是必须要这些主体收到侵害时才可以提起诉讼，但当国家的利益或公共利益收到行政行为导致损失时，并没有办法进行保护。当面对这种情况时，应该建立行政方面的公益诉讼制度，通过法律的途将这类案件授予特定的组织。六、总结我国的行政诉讼制度从创立到现在，经历了几十年的变化，在不断的变革中获得新的生机。行政诉讼范围的扩大不仅仅只是对于法律制度的进化，更是社会进步的标志，是对于当前我国法制思想一种延伸。在2014年新修正案颁布之后，我国的行政诉讼制度也在不断的完善和改进，这不仅仅是对其缺失的填补，更是对依法治国的理念做出进一步的提升。比起西方发达国家的法制建设，我国并没有太大的优势，但仍然在脚踏实地的完成每一步。我们在不断学习其他发达国家优秀的行政诉