国有企业法人治理结构研究

国有企业法人治理结构研究引言中国国有企业在促进国民经济发展中发挥了巨大作用，研究国有企业法人结构对推进国有企业发展十分有益。展望世界各国，新加坡和法国的国有企业经济发展尤为突出。各国进行国有企业管理时，新加坡淡马锡控股总是作为典型范例。研究和探讨新加坡淡马锡控股，对建设我国国有企业法人治理结构有重大意义。其次，法国作为西欧的发达国家之一，其国有成分相较于其他国家，是很高的。因此，法国政府十分重视法国国有企业的管理。法国政府通过多次变革，构建了有本国独特性的一套治理方式。下面将从国有企业的概念本身出发，说明国有企业法人治理结构的定义。比较研究淡马锡和法国国有企业法人治理结构，找出中国国有企业法人治理结构的弱势以及未来改革目标的论断。二、国有企业法人治理结构的概念和含义（一）国有企业的定义按照国家企业法人登记管理条例进行登记注册，并且企业资产属于国家所有的企业，是国有企业。这是我国政府在1998年给国有企业下得定义。时至今日，该定义已经不能明确我国国有企业的范围和边界。界定国有企业的的关键要素应该是政府的出资占企业资本比例大小以及政府对企业的控制程度。也就是，中央政府或者地方财政拨款，出资建设的，其资产属于全国人民所共有的。并且，是由国家政府代表全国人民行使所有权的企业为国有企业。（二）国有企业法人治理结构的概念现代社会的发展，离不开公司对商业经济的推动。公司的发展不能欠缺现代企业制度。通常，法人治理结构被视为现代社会企业发展制度中最重要的一部分。公司治理结构，从狭义上看，由董事会、监事会和股东会，三会组成。公司，之所能被赋予法律上的人格，即“法人”。法人享有法律所规定的权利义务，必须有由行使权利，履行义务的能力。而法人治理结构的存在意义，即使“代替”公司法人履行义务，行使法人权利。可见公司治理结构具有举足轻重的地位，是公司制度的核心部分。国有企业法人治理结构，是指按照公司章程设立的公司企业。并根据章程所规定是条款，设立三会：董事会、监事会、股东会和党组织，职工代表大会等公司治理结构。各个机构有效地履行其职责，相互平衡。我国政府公布了一系列法律、法规、规章，以辅助建设一个较为完善的国有企业法人治理结构。同时，世界各国已经经过多次变革，构建了具备本国特色的国有企业法人治理结构。新加坡、法国这两个国家比较具有代表性，下面将对上述两国进行比较研究。外国国有企业法人治理结构的比较（一）新加坡国有企业法人治理结构众所周知，新加坡国有企业的发展的相当成功且颇较有特色的。早在1989年，国立新加坡大学的经济学家就通过调查发现国有企业的效益明显远高于私有企业。新加坡通过建立国有控股公司淡马锡控股来管理国有资产，所以淡马锡控股是国家授权的一种管理模式。1974年，淡马锡控股经国家直接批准成立。国家为了方便管理国有企业，规定由淡马锡控股代表政府行使管理权。淡马锡控股可以管理新加坡政府在国内外的直接投资和企业经营。淡马锡控股通过管理企业股份或交易企业证券等运营模式，有效地对国有企业进行经营管理，扩大和稳定了新加坡的经济根底，建设新加坡的美好未来。现今，淡马锡控股在新加坡全国随处可见，小到生产触手可及的电子产品，大到运营关系民生的交通运输业。下面将从围绕淡马锡控股公司治理结构、激励机制和约束机制三个方面，来展开论述：1、淡马锡的公司治理结构淡马锡采用层层递进的管理模式。淡马锡的一级子公司，是由淡马锡控股直接享有股权的子公司。而子公司是淡马锡通过产权投资的，占有一定股权的公司。由此，形成子公司、一级子公司、母公司的层层管理模式。这种管理模式，被称之为多层次的宝塔型结构。该结构不仅可实现不同层次之间的逐层控制，还可以从整体上规划企业的发展方向。虽然新加坡财政部拥有淡马锡100％的股权，但是财政部极少干涉淡马锡的经营。淡马锡公司的经营方向、股份和利息的分配、投资决策和资金流向等重大事宜，全部由淡马锡董事会决定。淡马锡的直接子公司也由子公司董事会决定重大事项，享有充分的自主权，独立经营、自负盈亏。但是淡马锡的董事会并不是”甩手掌柜“，其仍要监管子公司的经营活动。这是作为政府产权代表的义务，也是保障企业能够盈利的监督方式。2、淡马锡的激励机制淡马锡控股的首要管理层是主要由新加坡政府的公务员组成董事会。他们身兼两职：公务员和董事会成员，但只能一份领取公务员薪水。并没有因为政府委任成为董事会成员而直接多领一份薪水，即所谓的“兼职不兼薪”。公司经营状况是奖惩的唯一标准。董事会成员如果想获取更好的职位，或者取得更高的工资。只有一个途径就是积极主动参与工作，取得良好的经营业绩。反之，该董事将会被撤职,再无被委任为董事的可能。更有甚者，如，所作行为与政府意愿相违背者，政府则有权随时将其撤职更换人员。淡马锡的约束机制淡马锡的约束机制可称为双重监督制度，即外部监督和内部监督。其中政府监控、公众监督和市场竞争的约束是外部监督的主要表现方式。而内部监督来自制度本身的预防机制。为了对公司及下属企业进行定期或不定期地全面财务审计，淡马锡专门成立了独立的审计委员会。公务员直接兼任董事，不仅能给企业带来充满干劲的管理人员，还能监控淡马锡控股。同时新加坡政府财政部为了达到及时全面的了解淡马锡控股的运营情况，还要求淡马锡定期报送财务报表。通过审阅报送的财务报表，就能及时了解公司的经营状况、发现财务问题。不仅如此，作为国有企业的所有者，政府可以随时行使权利，对公司进行抽查。社会公众享有法律保护的监督权。新加坡政府规定，即使是非上市的国有企业，也有向公众进行信息披露的义务。何况是上市的国有，更是必须要信息公开。新加坡注册局有全国企业的资料，公众可以便利地调阅任何一家企业的资料。最后，市场竞争的约束。虽然新加坡是一个国家资本主义经济国家，但国家并没有因此对国有企业采取的保护政策。国有企业仍然受市场规律的约束，进入激烈的市场竞争当中。如若企业经营不善，被市场所淘汰，国家也不会伸出援手，企业也只能接受清算倒闭的现实。淡马锡的突出优势综上，可以将淡马锡控股的突出特点总结为：（1）董事会制度科学完善；（2）采用宝塔型分层递进的控制方式；（3）配备全面的监督约束机制和一石二鸟的委任机制。法国的国有企业法人治理结构在法国国民经济中占有重要位置的是国有经济，其施展着不可替代的作用。之所以构成这种具有法国特色的经济体制是由于二战后社会主义思想和凯恩斯主义的双重影响，加之法国传统上是一个重商主义和民主性很强的国家。法国国有企业的管理方式法国政府在2004年，成立股权管理机构。2011年一月末又再次通过新法扩大了政府股权管理机构的目标。可见，政府作为国有企业的所有者，十分重视国有企业的管理。此外，政府还采取多管齐下的方式，通过议会、国家监督机构、部门代表、审计法院等渠道对国有企业进行监管。财政部是法国国有企业经营业务的主管部门，主要有以下几种管理方式管理国有企业：（1）目标完成管理。在任命管理人员之前与其签订责任书或者合同书，该合同书或责任书通常写明企业的发展目标、管理企业的方式、需要完成的就业保证计划，以及管理人员的责任和权限等。一般情况下，政府与管理人员签订的责任书期限与管理人员的任职时长相统一。每三至五年就要重新签订责任书，保障责任书的内容与时俱进，随着企业的发展状况而变动。国家有关部门每年将对责任书或合同书的执行情况进行定期评估，并且该项评估结果与管理人员的晋升、奖金相关联。通过这种预先计划的方式，提前将管理中可能发生的问题和发展目标说明，以达到对人员以及公司的全面管理，缓和各个层次的监督管理与国有企业经营自主权的矛盾。（2）建立委派董事的机制，派出董事参加董事会参与决策。2003年底，法国成立国家参与委员会。它是法国政府为全面监管国有资产而设立的。该机构会定期筛选优秀国有企业的管理人员，对国有企业进行人员委派以及安排员工培训进修；管理国有企业发行债券等金融业务事宜；负责起草重大的战略性经营策略，把握大致的经营方向；对国有企业的各项管理进行各项专业检查。其职责中，最重要的一项就是派出股权代表加入国有企业的董事会。该代表将在董事会中发挥相当于董事长的职能，如作为董事会的召集人。在法国，七十多家大型国有集团的监督管理都由国家参与委员会负责。（3）派驻国家检查员。法国国家财政部为了可以深入了解国有企业的日常管理情况，甚至细致到经理办公情况的同时又不影响国有企业的经营自主权。国家检查员制度应运而生，其报酬由派遣机构，即财政部负责，不能向企业索取一分钱的报酬，以正廉洁，保持中立。该检察员可以旁听经理办公会，以及查阅所有公司文件，但其没有否决权。财政部要求国家检查员每年最少要上交一次详细的检查报告以供财政部了解公司的经营情况并进行评估。通过派驻国家检查员的方式，还可以保持国家与企业之间信息的交流，及时进行信息交换。法国国有企业法人治理结构（1）董事会的职权受法律保护，董事会主要负责通过企业的投资方案、制定经营战略、企业的组织机构的调整等重大事项。（2）实行“三方代表制”。在2000人以上或人数较多的国有企业的董事会，原则上由为国家代表、通过国家认证的业界知名人士、企业员工代表三方组成董事会。其中，企业员工并没有因其身份的特殊性，而不能在董事会中发挥作用。企业的员工代表同样拥有与其他董事同等的表决权，以保障董事会作出决议的公平公正。三方权利义务相对等，互相制约，构造有效运行的董事会机制。（3）除此之外，法律还规定法国政府官员不能同时兼任国有企业董事会成员。政府官员一旦被委派进入国有企业董事会，则不能再继续担任政府职位。以此，减少政府干预董事会决策，保证董事的自主权，从而保障董事会的独立性。法国国有企业法人治理结构的突出特点（1）分类管理。法国政府根据企业的特征进行分类，根据不同的经营目标会制定相对的管理方式。如，对进行市场竞争的企业，市场性强，有众多同行竞争。政府对这类企业几乎不进行干预，因此，这类企业能拥有较大的经营自主权。所有，竞争性企业可以与市场上的其他企业直接公平竞争。反之，对于国家垄断的企业，政府的控制程度高，政府的干预力度较强。企业不能自行决定关乎企业存亡发展的方案，只能管理下层劳动者、公司财务等内部事宜。（2）国有企业的领导人由法国政府选任。法国政府通过任命国有企业领导人的方式，实现对国有企业的有效管理。法国国有企业的内部，由董事会领导总经理管理企业。政府也不是直接“空降”领导人，会根据国家对企业的控股程度而选择不同的任命方式。国家完全控股的企业，董事长和总经理由主管部长提名，经内阁讨论，通过后以政府法令的形式任命为领导人。在国家部分持股的企业，董事长的选任则由政府提名，企业内部的董事会选举投票产生。虽然是企业董事会投票选举，但是人员的选拔仍然在政府的监控下，由政府提名。这样方式选出来的领导人，仍然是政府所中意的。（3）采取目标完成管理模式，即运用计划合同。通过这种管理方式，给予国有企业一定程度的经营自主权的同时，也能管理企业的大致发展方向。（4）通过各种制度和措施，对国有企业的进行监督。如，派出国家检查员，随时监督国有企业动态。出台法律规定，要求企业定期报送财务报表等措施。国外的国有企业法人治理结构管理能够给我国建设国有企业法人治理结构的启示1、政府的定位政府作为国有企业的所有者，理应找到适合的定位。政府不能一味地向国有企业及其董事胡乱发出指令，将政府自身的职责强加到企业身上。政府应当避免直接管理国有企业，应与国有企业保持一定距离。同时，给予国有企业董事会一定的自主权，保障其独立性。政府职责在于保障国有企业董事会独立行使职权，主动参与企业事务管理。政府可以给董事会设立管理目标，而不直接参与到企业的权力机关。如，法国政府实施目标完成管理模式，运用计划合同。2、建立良好的国有企业法人治理结构是提高国企高效率的基础新加坡的国有企业效力远高于私营企业和跨国公司，如淡马锡。雷诺汽车之所以能收购日本的日产公司，也充分说明法国国有企业的竞争力也与远高于私营企业。无独有偶，上述两国都拥有完善的法人治理结构，都由自己特色的董事会。下图是我国国有企业利润率：(数据来源：中国国家统计局)20142015201620172018国有企业利润率（%）2.62.90952.60072.73.0972该图说明我国国有企业利润率程逐年上升的趋势，我国国有企业还是很有潜力的。3、建立健全董事会制度一个独立且称职的董事会，以及一个完整，透明的机制来甄选、提名和任命董事是淡马锡控股的成功之道。法国也有派出政府官员担任董事，令董事会能充分发挥职能。法国的董事会还实行“三方的代表制”，既由国家代表、通过国家认证的业界知名人士、企业员工三方组成董事会。董事会成员具有广泛代表性、高度的独立性，实行民主管理。独立的董事会可以促进国企改革，也可以预防国企陷入政治干预。4、完善激励制度淡马锡配备完善的用人激励机制，规定企业的经营状况是实行奖惩的唯一标准。这样一来公务员必定会兢兢业业，努力发挥自己的能力。法国目标管理模式，同样也能激励员工。在预先解决可预见问题的同时，与员工的奖惩相挂钩。可见，成功的法人治理结构都离不开激励制度。我国的国有企业法人治理结构中国国有企业法人治理结构1、政府在国有企业法人治理结构中发挥的作用（1）政府作为国家支配和社会管理的机关，是国家表达其意愿、命令和事项的机关。政府在国有企业的公司治理结构中具有双重地位。首先，政府是社会经济管理者，履行社会管理者的职能。其次，国有企业的所有权属于政府，履行投资者的职能。①社会管理者职能。通过制定或完善相关法律、法规、制度、规定等，为所有企业提供一个公平的竞争规则和竞争环境，是政府作为社会管理者的在公司治理的体现。玛格丽特·M·布莱尔指出：在公众公司治理中，公共政策的作用是提供一种法律和制度环境以促进治理结构的有效改善。我国稳定的基本经济制度，为国有企业发展提供了良好的社会市场经济条件，和稳定的市场经济秩序。同时《公司法》的颁布施行，为规范了国有企业的组织和行为，起到了保护公司、股东和债权人的合法权益。但《公司法》中的法律责任主要是罚款，惩罚力度小，难以起到威慑作用。法律责任部分与刑法中的经济犯罪相关联，对行为人增加刑事责任。同时加强民事责任惩罚力度。②投资者职能。政府在2008年正式发布文件，公告全国人民成立正部级政府部门--国资委。《中华人民共和国企业国有资产法》明确规定国资委是代表政府履行出资者的机构，具有法定性。因此，国资委具有双重性质：一是代表国家行使出资人职权，二是属于政府的组织机构。从其性质可以看出，国务院设立国资委，不但没有理清政府作为出资人和社会管理者的双重身份，还将其紧密结合，极易造成政企不分问题。2、党组织在公司治理中的地位和作用中国共产党自建党以来，高度关注中国的经济发展。新加坡著名智库、隆道研究院总裁许振义先生曾在2016年接受媒体是高度评价中国共产党为中国经济发展做出的贡献。2017年颁布实施的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中明确也指出：坚持党的领导是基本原则，国有企业党在公司治理结构明确的法律地位，领导和国有企业党组织的核心作用，政治核心。《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》（以下简称《通知》）（2002）明确指出：“坚持党对国有企业的政治工作领导，是一个国家重大原则进行问题，在任何时候我们都不能动摇。”坚持党的领导，这是建立现代企业制度是具有中国特色的一项基本要求。同时，《通知》还进一步指出：“国有企业党组织发挥政治核心作用的重要职责和基本途径是参与企业重大问题决策。”党组织参与国有企业发展重大社会问题的决策，将不可避免的干预到董事会和股东会的职权行使。中国国有企业法人治理结构存在的问题以及未来改革的方向1、中国国有企业法人治理结构存在的问题（1）国有企业法人结构结果尚未完善。国务院设立国资委，实现政治目的的同时难以兼顾经济目标且导致有“政企不分”的倾向。我国国有企业董事会的权利受到国资委限制，国有企业的经营自治权受限。政企分开是国有企业法人治理结构完善的前提，是国有企业公平参与市场竞争的关键所在。政企不分就不可能建立完善的法人治理结构，董事会不能正常履职。（2）国有企业的监事会未能真正发挥监督作用。监事会是法定的必设和常设机构，监督股东会、董事会。监事会与股东会、董事会，互相制衡。现阶段，我国国有企业的监事会制度还未完全建立。大多数监事会成员是政府委派的行政人员，不是专业的企业人员。而且，存在监督错位，监事会成员级别低于被监督人员。导致监事会不能达到设立目标。（3）没有充分调动管理层的工作积极性，激励制度未完全建立。国有企业的高级管理层是企业的决策的实行者，管理层的履职程度关系着企业的盈利与发展。国有企业的管理人员的工资收入没有同企业的经营水平相挂钩，激励制度不符合市场的要求。管理层普遍积极性低，主动性弱。而且，有部分管理人员是由政府直接委派，具有行政官职。因此，董事会和监事会不能有效的管理和制约管理人员。2、中国国有企业法人治理结构的未来改革方向（1）建立健全的公司治理结构。董事会是国有企业的决策机构，所做的战略、决策关系到国有的存亡。可以说，董事会是法人公司治理体系结构的核心。国资委应该加强董事会建设，保障董事会的独立性。监事会作为企业的监督机关，其职权也不容忽视。国资委应该重视建立强有力的监事会，让监事会能发挥监督职能。（2）理清政府与企业的关系，摆正国资委的位置。我国政府可以学习法国运用目标管理模式，预先签订合同