论平安城市建设

论平安城市建设摘要：平安建设的理念已经成为维护社会安定团结与和谐社会建设的更高层次的努力方向。平安建设反映了社会公众最基本也是最重要的需求。平安建设与社会治安防控体系建设、与社会治安综合治理既有联系也有区别。平安建设的重点包括：在社会公众中确立和普及平安建设的文化和理念；各级党委和政府加强对平安建设的领导；抓薄弱环节；对城市的重点单位、重要基础设施和目标加强保护；重视应对各种危机；加强社会管理，重视社会风险的评估。在创建平安活动的实践中，应在治理理论的指导下，充分发挥政府、社会与市场相互补充的优势，形成良性互动，最大限度地组织运用社会资本，以便形成有效的社会公共安全保障体系网络。

近几年来，各地都在积极开展平安创建活动，提出了建设平安中国、平安城市、平安社区、平安校园、平安单位、平安乡镇、平安办公室等各种目标。北京围绕2008年奥运会曾提出平安奥运的口号。一些社会组织还开展了平安城市的评选活动。平安建设从舆论宣传到理论探讨，从实际工作部门的具体措施到社会的积极参与，正在逐步深入人心，集小平安为大平安的理念已经成为维护社会安定团结与和谐社会建设的更高层次的努力方向。

一、平安建设的内涵

平安的本意是没有危险、没有事故；平安建设的本质要求是安全。社会公众的安全感越高，说明平安建设越有成效。因此，平安建设反映了社会公众最基本也是最重要的需求。经济社会越是发展，这种需求会越加旺盛，这也是为什么马克思把安全描述为市民社会的最高社会概念的原因。既然平安建设的本质要求是安全，就需了解安全的概念。理论上所说的安全是一种状态，包括两方面的含义：一方面指客观上没有现实危险因素的威胁；另一方面指主观上没有恐惧，具有较高的安全感。安全本身既是一种客观存在的免除威胁的状态，也是一种主观认知的范畴，处于同一客观状态下的不同社会群体或具有不同社会文化背景的人对安全会有不同的认知。从安全的基本含义可知，凡是在主观与客观方面存在威胁安全的因素及其消除的方法、途径与措施，都是平安建设的内容。换句话说，客观方面存在的威胁因素和主观方面感受到的威胁因素，不仅仅是违法犯罪方面的因素，意外发生的事故灾难、自然灾害、公共卫生事件、骚乱与社会冲突、失序行为等都是影响公众安全感的重要方面，都应当给予足够的重视；减少与消除其危害也是平安建设的重要方面。认为平安建设的主要任务是消除违法犯罪的威胁的认识是不准确、不全面的。

平安建设与社会治安防控体系建设有联系也有区别。社会治安防控体系建设虽然也强调在党委政府的领导之下进行，但一般进行防控的力量是指公安机关能够掌握控制的公共与社会资源，防控的内容是对违法犯罪行为与失序行为的预防和控制，强调动态性、时效性，防控的范围、空间领域与公安机关的职责紧密联系；而平安建设的范围更广泛，要求参与的主体更多，目标也更高，更能够反映社会管理的本质特征。防控体系建设仅是平安建设的组成部分，而不是全部。社会治安防控体系的建设可以促进平安建设，但不可代替平安建设。

平安建设与社会治安综合治理也有区别。社会治安综合治理虽然也强调社会参与和多种手段（打击、防范、管理、教育、改造与建设）并用，但治理的对象主要是影响社会治安的因素，或主要是违法犯罪因素。这些影响社会治安的因素是威胁社会公众安全的因素，但威胁安全的因素绝不仅仅限于影响社会治安的因素。社会治安综合治理的参与主体更多的是指具有行政与司法职能的国家有关部门、企业事业单位和社会组织，而平安建设的参与主体还包括行政与司法部门之外的社会组织、市场化的力量，甚至城市中单位与社区的自治力量。

二、提出平安建设的国内背景

从国内的背景分析，当前我国正处于社会转型期，各种社会矛盾增多，贫富差距加大，违法犯罪数量上升，传统安全与非传统安全威胁因素相互交织，虚拟社会与现实社会相互交织，国内因素与国外因素相互交织，人民内部矛盾与敌我矛盾相互交织，社会保障机制尽不完善，刑事犯罪数量上升，暴力犯罪突出，社会冲突不断发生。这种复杂、多样的社会形态决定了影响安全与稳定的因素表现出叠加效应和连带效应；在另一方面，我国经济社会发展很快，人民群众的物质生活水平普遍提高，物质财富积累，导致对安全有更高的标准和更多的要求，而且由于社会阶层结构的变化，安全需求也出现了多元化的趋势。党和政府提出平安建设的目标，正是把握社会发展大局、回应社会新的需求的具体体现。一个国家或地区的政府，如果不能充分认识风险社会的形态及其发展演变的规律，就不可能把握公共安全的发展趋势，也不可能进行有效的预警与预防，进而提高社会控制能力和反应能力，有效地维护社会的长治久安。从此意义上说，“风险可以被界定为系统地处理现代化自身引致的危险和不安全感的方式。”

三、城市平安建设与公安工作

第五，重视应对各种危机。在风险社会，无论是导致社会失序的社会风险，还是其他风险，由于不确定性的特征非常明显，因此风险转化为危机的可能性大量存在。城市一般都有人口密集的特征，如果缺乏应对诸如自然灾害、火灾、爆炸、中毒、社会骚乱、恐怖袭击、公共卫生事件等危机事件的能力，就可能导致危机的蔓延与扩大，造成更大范围的财产与生命损失，从而使政府面临舆论的谴责和法律的诉讼。因此，在现代社会应对公共危机的能力建设比其他方面的建设更为重要和紧迫。在应对公共危机的能力建设中，一是要有应对各类危机事件的切实可行的应急预案；二是要做好应对危机的物质与器材装备的准备；三是加强专职与兼职应急队伍（包括志愿者）的组织和训练；四是加强基层的应急管理，包括社区、单位、街道、学校、公共场所的应急管理，使基层在第一时间内能够在第一现场做出第一反应，使社会公众在面临危机时能够保持冷静的心理状态，理智地应对发生的危机，积极主动地配合政府的应急管理工作，最大限度地减少危机造成的危害与损失。

第六，加强社会管理，重视社会风险的评估。社会风险指由个人或团体反叛社会行为所引起的社会失序和社会混乱的可能性。平安建设长效机制的形成或一个城市的安全状态，实际上并不仅仅取决于党委和政府在公共安全领域的投入，更重要的在于社会公众特别是社会弱势群体的生存状态以及他们对社会的认同和对政府的信任程度，在于良好的社会风气与社会的和谐程度。我国一些地方发生的大规模社会冲突事件，如石首事件、瓮安事件、新疆乌鲁木齐“7.5”打砸抢烧事件、通钢事件等，暴露出来的主要问题之一是社会管理不完善，对社会风险缺乏正确的评估，而这正是平安建设诸因素中的深层次问题。我国受长期以来计划经济体制的影响，历来重视单位的管理而忽视社会管理，社会管理基础相对薄弱，对一些社会问题重视不够，解决不够。如城市中生活相对贫困的群体、在社会发展过程中被边缘化的群体、大学毕业后不能就业的群体（如城市中被称为“蚁族”群体）、既没有受到教育也无就业岗位的青少年群体、在城市从事灰色职业的群体等，这些社会群体地位低下，对自己的未来缺乏信心，自我控制能力弱，又长期得不到社会应有的管理和关爱，改革开放政策对他们受益不多但又急于改变自身的状态，对各种风险的承受能力低但又比其他社会阶层承受的风险多。这是城市乃至国家的平安建设长期存在的隐忧。如果对这些人群的社会管理措施滞后，甚至出现问题之后也不引起重视，则在一定的社会气候条件下，这些群体极易受到黑恶势力或别有用心的人指使、挑唆、操纵和利用，从事反社会的活动，成为社会风险的主要来源。因为在现代社会“人们不是因为实际上处于社会的底层而产生阶级阶层冲突意识，而是自己认为自己仍然处于社会的底层，其才滋生出了教强的阶级阶层冲突意识。对自己应该取得的社会地位与生活水平的预期，是滋生“冲突意识”的主要原因”。因此，关注、了解、掌握社会边缘群体的生存状态，加强对这些群体的社会管理，重视社会风险的评估，无疑对平安建设具有重要的价值。

五、安全被理论的启示

城市由不同类型的空间组成，其中有些是公共领域，如社区、街道、公园、商场，有的是私人领域，如家庭私人住宅等，而有的属于准公共领域，或需要具备一定的身份与条件者才可进入的准公共领域，如机关、团体、企业事业单位。这些发挥不同功能的空间领域在构成城市的同时，也决定了他们各自安全管理的模式，形成了由不同力量参与的管理体制与运行机制。把这些不同的管理力量组织起来，就可以拼凑成类似被子一样的网络，覆盖到城市的每一个角落，从而使城市的安全不仅有了充分的保障，而且不留任何空隙。在构成安全被的网络中，参与者既有代表国家与政府的警察力量，也有单位与社区的专有安全保卫人员，既有市场化的保安公司，也有各种志愿者和警察的辅助力量。各种不同的主体构成了严密的网络，使城市的每一个空间场所都时刻处于控制之中，最大限度地压缩了违法犯罪的空间，任何时间发生的任何事件和案件，都有人及时地做出反应。英国学者埃莉斯•韦克菲尔德