中国电信业的制度变迁与制度均衡样本

中华人民共和国电信业制度变迁与制度均衡中华人民共和国电信业改革过程实质上就是制度变迁过程。为了调节中华人民共和国电信业制度供求不均衡状况，改革开放以来，特别是20世纪90年代中期后来，中华人民共和国电信业进行了一系列重大改革，发展业绩可圈可点。那幺，通过制度供求动态调节，当前与否达到了基本均衡呢？

中华人民共和国电信业制度均衡现状

判断制度安排与否达到了均衡点，一方面涉及到均衡点判断原则。虽然没有严格意义上制度均衡原则，但中华人民共和国电信业市场化改革取向和全球电信业变革趋势，使咱们有理由将有效电信市场竞争格局作为实现制度均衡参照系。所谓有效竞争，就是将产业规模经济性和适度竞争有机结合市场构造，它可以提高资源配备效率，刺激产业技术创新，减少生产和交易成本，充分满足社会需求，实现电信产业帕雷托改进。

依照这一原则来评判，中华人民共和国电信业当前制度绩效并不抱负。

从市场构造看：由于国内仍实行相对严格市场准入政策，限制国内民间资本和外资进入电信服务领域，在一定限度上抑制了供应能力迅速增长及技术、业务和市场创新步伐，妨碍了经营效率提高；市场集中度过高，使各运营商难以在同一层次上展开公平有效竞争；实行分业经营、严格限制各运营商经营范畴、不准交叉进入，导致公司无法充分运用各种生产要素开展全方位竞争，减少了规模经济性和范畴经济性。

从市场行为看：由于国有产权始终居于主导地位，市场竞争主体缺少应有勉励与约束，加之管制不到位，导致运营商之间盲目打价格战，热衷于搞不合法方略行为；主导运营商反竞争行为和新进入运营商不规范经营导致了市场竞争失序；政府对电信业务定价干预过多，市场化价格机制远未形成；电信消费者尚处在明显弱势地位，其知情权、参加权、平等交易权经常被忽视，由于电信服务质量改进缓慢，消费者无法及时、充分地分享技术进步和市场竞争带来福利提高。

从市场绩效看：从信息产业部电信研究院刊登《中华人民共和国电信行业国际竞争力报告》可以看出，中华人民共和国电信业制度竞争力较弱，在所选用31个国家中居第27位，不但与发达国家差距很大，甚至与某些发展中华人民共和国家相比也存在明显差距。而按全员劳动生产率及增长率、每主线电信业务收入、每员工电话主线数等6项指标综合评价中华人民共和国电信公司竞争力，在31个国家中居末位。

由此可见，中华人民共和国电信业市场构造、市场行为和市场绩效都没有达到应有均衡水平。

制度非均衡状况成因

在制度需求一定条件下，制度非均衡状况是由制度供应方面因素导致，涉及供应局限性与供应“过剩”两个方面。

（一）制度供应局限性

供应时滞。对新制度服务需求产生往往先于该制度实际供应形成，即对潜在利润结识与新制度安排产生之间存在一定期滞。随着中华人民共和国电信业内外部环境不断变化，制度供求矛盾显现和展开需要一种过程，人们对这一问题结识在这一过程中逐渐深化，对制度创新需求日益迫切，制度设计和操作需要逐渐完善，其间必然要经历4种制度变迁时滞，即结识和组织时滞、制度创造时滞、菜单选取时滞和启动时滞。这种由供应时滞所导致制度供应局限性是制度变迁过程中普遍现象。

政府决策者双重约束。政府最基本目的有两个，一是统治者目的，二是社会目的。在中华人民共和国电信业改革过程中，政府时常面临双重约束条件下两难选取。一方面，电信业制度需求变化、公众对电信业改革日益高涨呼声，规定政府大力推动电信业改革，尽快变化既有制度安排；另一方面，政府出于政治、经济等方面综合考虑，又不得不谨慎从事。从政治上讲，长期以来，电信业作为国家通信系统和基本产业，与国家主权和国家安全密切相联。同步，近年来电信技术迅速发展和产业组织复杂演变，特别是世界电信业在此过程中浮现潮起潮落，都增长了政府履行产业制度变迁不拟定性。从经济上讲，政府同样面临两难选取。恰当放松管制，有助于减轻政府对基本产业投资和财政补贴，还可以进一步刺激需求，增长财政收入。但如果完全放开电信市场，除了上述政治约束外，在国家宏观经济环境和法制环境特别是产权制度、市场竞争机制远不健全状况下，势必导致运营商之间价格战升级，重复建设加剧，影响资源配备效率，虽然不考虑规模经济性损失，最后也会减少政府财政收入。这种政治和经济约束是影响政府决策函数决定性变量。

体制性供应局限性。人类社会有两种制度供应形式，一是政府垄断制度供应，二是自由创新体制。经济史研究表白，政府垄断制度供应方向往往与社会净收益方向不一致，虽然两者目的兼容，政府供应效率也经常低于自由创新体制。回顾中华人民共和国电信业改革历程，每次制度变革都是由政府主导，政府在决定中华人民共和国电信业制度供应方向、形式、进程方面始终居主导地位，使得社会或非政府主体对制度需求与政府主体制度供应存在差别，从而导致体制性制度供应局限性。

（二）制度供应“过剩”

制度供应“过剩”指相对于社会对制度需求而言，有些制度是多余，或者某些过时、无效制度仍在发挥作用，从而导致制度供求处在非均衡状态。这种状况在供应主导型制度变迁中特别突出。中华人民共和国电信业制度变迁属于典型政府供应主导型制度变迁，咱们可以从对“过剩”制度需求与供应两个方面进行分析。

电信运营商有对“过剩”制度需求

施蒂格勒以为，当前美国经济中管制现象不能用“市场失灵”理论来解释，却可以用利益集团对政府管制需求来解释。国内在筹划经济体制下对电信业管制政策是出于政治和经济考虑，并借鉴原苏联和东欧通信管理体制安排。通过近年运作和发展，沿着既定途径形成了收益递增和自我强化机制，存在着明显途径依赖性。其深层次因素在于主管部门对产业或部门利益自我保护。长期以来，主管部门身兼行业管制与公司运营双重职能。在垄断经营条件下，一方面，主管部门没有外部竞争压力，自上而下自成体系；另一方面，在电信需求剧增、供求矛盾突出状况下，按国家管制价格提供电信服务一度成为一种稀缺资源，掌握这种资源部门或人员便有了某种地位和特权，从而为“设租”和“寻租”提供了制度空间。此外，垄断经营所获得高额利润使电信业生产条件、工作条件及员工薪酬福利水平远高于其他产业。这些都形成了电信运营商既得利益。利益集团对即将发生、显然会危及其既得利益制度变革会“理性”地设立各种障碍，至少不也许容易放弃。

主管部门有提供“过剩”制度意愿和能力

制度变迁所产生社会净收益与产业主管部门净收益并非一致。在政府主导制度供应状况下，主管部门制度安排不一定能实现社会收益最大化。由于主管部门是理性“经济人”，她们在履行政府职能同步，可以以履行政府职能为借口，保护和扩大自身既得利益。只要被管制对象（运营商）对“过剩”产业制度安排有需求，对管制者而言，维护原有制度安排，既可以大大减少制度转换成本，又可以维系“政治设租”和“寻租”局面。这对制度供求双方是心照不宣事情。这里无意指责国家主管部门因部门利益作祟而不作为，由于从本质上讲，任何政体或体制下制度安排都不也许是中性，它实质上是各种利益集团运用各自地位、权力或影响力彼此较劲、重复博弈成果，这是政治史学和经济史学重复验证普遍结论。总之，产业主管部门同样存在对“过剩”制度供应途径依赖性，它决定了主管部门对电信业制度变迁意愿和能力。

中华人民共和国电信业制度变迁途径选取

新制度经济学以为，制度环境决定经济运营成本和资源配备效率。当前，中华人民共和国电信业存在许多问题都可以在制度安排方面找到因素。研究表白，有效市场竞争和产权制度安排是中华人民共和国电信业制度变迁基本走向，电信业一定限度自然垄断属性和外部性又决定了产业管制必要性。因而，竞争机制、产权制度和政府管制是决定将来中华人民共和国电信业制度变迁、实现新制度均衡基本途径。

（一）市场竞争环境

完善既有电信市场构造核心是依照该产业不同环节经济特性差别性及竞争性质变化，区别自然垄断业务和非垄断业务。基本原则是对有一定自然垄断性（纯粹电信自然垄断业务当前并不存在）业务实行较为严格市场管制，容许有限公司经营，保证规模收益。固然，对自然垄断性业务也不一定采用独家垄断经营，由于这涉及到垄断业务规模收益和垄断所产生社会福利损失之间取舍问题，同样需要引入竞争机制；对竞争性业务则放开经营，充分发挥市场机制作用。

根据这一观点，在固定电话领域，应勉励各家运营商互相进入开展同质或异质竞争；同步，通过放松进入管制，容许有线电视公司、卫星通信公司、移动通信公司甚至电力公司采用不同方式进入本地电话市场。移动通信市场潜力巨大，规模经济性不太显着，且当前市场集中度过高，不利于公平竞争，考虑到3G技术日臻成熟，引入新运营商恰逢其时。近期，应考虑赋予中华人民共和国电信和中华人民共和国网通移动通信经营权，或通过电信体制重组，尽快形成移动通信市场若干寡头竞争格局。通过融合基本网，拟定适当资费原则，提高ISP服务层次，哺育增值电信业务主体，在该领域形成有效竞争。为适应“三网融合”趋势，应适时容许电信和广播电视互相进入对方市场，在激发老式业务竞争活力同步，拓展融合后新业务市场。

（二）产权制度改革

要构建有效竞争市场格局，市场机制和产权改革缺一不可。在这方面，发达国家和某些发展中华人民共和国家近年来电信改革经验教训给了咱们深刻启示。事实上，当前中华人民共和国电信业存在诸多问题（如不规范竞争、打价格战、重复建设及市场绩效欠佳、缺少国际竞争力等），其深层次因素都与产权安排方面缺陷密切有关。没有富有生产性和约束性产权制度，就不也许最后形成有效竞争市场格局。

为此，一方面应当积极推动既有电信运营公司改制上市，合理安排产权构造，实现产权多元化，建立规范有效法人治理构造。对上市经营垄断性业务公司，可保持国家绝对控股或相对控股；对经营非垄断性业务公司，可全面放开股权，国有股权要减持或逐渐退出。另一方面，积极勉励国内民间资本以参股、独资、合资等形式进入电信产业，繁华电信市场。第三，发展中外合资电信公司，经批准后容许其经营基本电信业务和增值电信业务，切实履行加入WTO后开放国内电信市场承诺。通过产权制度改造，不但可以拓宽融资渠道，筹措足额资金，更重要是可以增进形成富有勉励性和约束力公司经营机制。

（三）产业管制重建

“政府失灵”以及由此带来竞争机制引入，使放松管制成为世界电信制度改革基本趋势，重建政府对电信业管制安排势在必行。

依法建立独立、透明管制体制。适应国内电信产业环境变化，并按照WTO有关规则规定，应加快制定既符合国内国情，又符合国际惯例《电信法》，为中华人民共和国电信业改革与发展提供法律框架，依法规范管制部门与产业主管部门、管制部门与运营商、运营商与运营商、运营商与顾客之间关系，同步保证产业管制独立性。可借鉴英、美等国家产业管制安排，使管制决策者、执行者和被管制者成为互相独立、互相制约主体；彻底切断管制者与运营商之间经济和人事联系；提高政府管制透明度，实现管制信息公开、过程公开和成果公开；建立健全社会监督体系，提高管制效率与科学性。

调节管制内容与方式。所谓放松管制，就是政府管理非政府主体经济行为（价格和市场准入）合法权退却。笔者以为，政府对中华人民共和国电信业应当放松管制，但这种放松不是取消管制，而重要体当前调节管制内容与方式上，把该管管住、管好，不该管放开、搞活。

一方面，调节管制内容。此后，政府产业管制内容应当实现两个转变，一是从以经济性管制为主向经济性管制与社会性管制并重转变；二是经济性管制自身重点转移。在社会性管制中，应将电信普遍服务问题提上重要日程，运用经济手段和必要行政手段，保证为公众提供全方位、非歧视、可承受电信服务。解决这一问题核心是建立普遍服务新机制，将过去国家对电信公司隐形补贴和电信公司内部区域之间、业务之间交叉补贴公开化、制度化。在经济性管制中，此后管制重点应当从市场准入管制、价格管制调节到适度放松市场进入管制和网间互联互通管制上来。在电信业产权改革、竞争环境逐渐到位状况下，除了网间互联和自然垄断性业务价格之外，其他业务价格均应通过市场调节。网间互联既涉及竞争性业务运营商之间互联，也涉及竞争性业务运营商与垄断性业务运营商之间互联。解决互联互通问题，除了依托法制手段和行政手段