城市管理学复习要点

城市管理学第一部分城市管理概论第二部分城乡规划管理（编制、审批、实施、监督）与法规（法律、行政法规、部门规章、相关法律）第一章城市管理第一节城市管理概论一、城市管理的定义：城市管理就是城市管理主体作用于城市管理客体的过程。是指各种公共权力机关为了促进城市发展、解决城市问题、有效地管理城市公共事务、实现城市公共利益而进行的各种形式的公共政策的制定、执行、监督、评估的过程，以及城市公民、利益群体等对公共政策的制定和执行所产生的各种影响活动。其内涵包括如下几点：（1）城市管理的核心主体是公共权力机关在多元的城市管理主体中，执掌城市公共权力的机关是各种管理主体的核心，它不仅包括城市政权机关，还包括执政党组织，其对城市公共问题的解决和城市公共政策的制定起着决定性的作用。（2）城市管理的主要手段和形式是各种公共政策公共政策是公共权力机关进行管理活动的主要手段和形式，是公共权力机关权力意志的体现，它表明了公共权力机关想干什么、为什么干、怎样干、不想干什么、为什么不想干。（3）城市管理的目的是为了解决城市问题，实现城市中的公共利益处理各种城市问题、维护城市公共秩序是城市建设和发展的需要，是城市管理的基本职能。（4）城市管理是一个动态的发展过程为解决城市管理中的公共问题，城市管理主体所进行政策制定、执行、监督和评估都是连续性的。随着城市问题的发展变化，城市管理的内容、手段也都在不断变化。同时，城市管理过程也是城市管理主体之间、城市管理主体与客体之间相互影响的一个互动过程。二、城市管理的任务指城市管理所要处理的关系和解决的问题。包括:（1）编制并实施城市社会经济发展战略和城市总体规划；（2）控制和调整城市发展方向、规模、经济结构和空间结构，力求实现物资、人口和生产的平衡；（3）综合运用各种管理手段，组织并协调城市内各部门之间的关系，组织并协调城市与外界的联系，以维持城市正常的社会秩序、经济程序和政治秩序；（4）完善和发展城市基础设施，加速城市现代化，为城市的生产和居民生活提供良好的投资环境和物质条件；（5）充分发挥城市在组织社会化大生产网络中的结节点的作用，努力提高城市经济效益；（6）处理城市与外界之间的政治、经济和文化关系。三、城市管理的原则1、以人为本的原则2、系统管理的原则（统一规划，统一投资、统一建设，统一管理）3、可持续发展原则4、因市制宜的原则5、保护生态平衡、合理利用资源的原则6、法制化原则7、合理控制城市规模的原则第二节城市管理的主要内容一、城乡规划管理是组织编制和审批城乡规划，并依法对城乡土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。它是指城乡规划的编制、审批和实施管理。即通过行政的、法制的、经济的和社会的管理手段，对城乡土地的使用和各项建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入城乡规划的轨道，促进经济、社会和环境在城市、乡镇空间上协调、有序、可持续的发展。二、城市环境保护管理的主要制度与政策1．“预防为主、防治结合”2．“三同时”制度3．“环境影响评价”制度4．“谁污染，谁治理”制度5．“超标排污收费”制度6．“限期治理污染源”制度7．“城市环境综合整治定量考核”制度8．“污染集中控制”措施9．“排污申报登记”和“排污许可证”制度三、现代城市经济管理的任务：1、制定和实施城市经济社会发展战略和计划；2、不断改革和完善城市经济管理体制；3、不断调整和优化城市经济结构；4、有效控制城市生产力发展规模；5、加强对企业经济活动的间接管理；6、规划、建设和管理好市政公用设施。四、市场失灵与政府调控1、市场失灵的涵义市场失灵，是指由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵。它有狭义和广义两层涵义。狭义的市场失灵主要表现在对外部负经济效果、垄断生产和经营、公共物品的生产、不对等信息情况下的商品交易以及社会分配不均等问题的调节上运作不灵。广义的市场失灵除此之外，还包括宏观经济总量失衡导致的经济波动。2、造成市场失灵的主要原因有四个：（1）垄断势力的存在。在垄断的市场上，供给并不由市场决定，垄断企业可以控制产量，进而影响价格，当垄断力量阻碍了竞争时，市场机制无法正常发挥作用，出现市场失灵；（2）外部性。外部性是指某种经济活动给予这项活动无关的第三方带来的影响。一般说来，外部性尤其是无法明确产权的负的外部性，引起市场失灵；（3）公共物品。公共物品的非排他性和非竞争性特征，使市场调节无法提供充分的公共物品，导致市场配置资源无效率，引起市场失灵；（4）非对称信息。完全市场的前提之一是完全公开和具备完全流动性的信息，当市场供求双方对于交易的信息掌握程度不对称时，交易行为就成为“非正常”，为维护正常的市场秩序，政府在这时有必要来保障弱势一方的权益。3、政府应对市场失灵的宏观调控（一）宏观调控的概念宏观调控是指政府运用各种经济手段、法律手段和必要的行政手段对国民经济发展进行调节和控制，以保持经济总量的基本平衡，促进国民经济持续、稳定和协调发展，实现政府的政策目标，推动社会全面进步的经济措施。所谓的宏观调控是与市场经济相对应的。（二）宏观调控的特征1、具有“公共物品”属性；2、以“间接性”为主；3、以“经济性”为主；（三）宏观调控的基本手段1、货币政策；2、财政政策财政政策是指政府通过对财政收入和支出总量的调节来影响总需求，使之与总供给相适应的经济政策。财政政策的目标是要实现充分就业、经济稳定增长、物价稳定，是社会和经济发展的综合目标。货币政策是指一国中央银行为实现一定宏观经济目标而对货币供应量和信贷量进行调节与控制所采取的指导方针及相应的经济政策。其特点是通过利息率的中介，间接对宏观经济发生作用。货币政策目标是货币政策所要达到的最终目标，一般是指经济发展的目标。如一定的经济增长率、通货膨胀率、失业率和国际收支平衡等。货币政策由中央银行代表中央政府通过银行体系实施。货币政策主要有：信贷政策，存贷款基准利率、存款准备金率、贴息率政策，汇率政策等。总之，与银行有关的政策属于货币政策。第三节城市管理体制和城市管理模式一、城市管理体制一般认为，城市管理体制是指城市的组织形式、管理制度和管理方法的总称，是整个国家管理体制的主要组成部分。具体地说，城市管理体制是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定以及管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。城市管理体制是确保城市管理过程得以顺利实施的物质载体和保证，也是支撑城市管理系统的骨架支柱。主要包括：城市管理的机构及其职能体制、领导体制、市区街道的层级管理体制等，其核心是各机构间的职、权、责的配置问题。二、中国城市管理体制的基本特征1、全国城市的管理体制大体一致为了集中统一管理的需要，我们国家各地城市的管理体制比较统一，每级城市的权力分配、机构设置和管理职能都极为相似。2、中共市委在城市管理体制中处于领导核心地位中国共产党在全国的领导地位，决定了中共市委对城市的所有国家机构拥有绝对领导权。其主要表现在：1）城市国家机构工作中的重大问题一般都由中共市委及其常务委员会讨论决定；2）中共市委依法确定城市国家机构之间的职权划分；3）中共市委向市人大及其常务委员会推荐城市的政府、法院和检察院的领导干部候选人；4）市长一般兼任市委副书记，处于市委的领导之下，从组织上保证市政府贯彻执行市委的决定；5）中共市委通过设在各部门的党组，领导城市国家机构的日常工作；6）中共市委的政法委员会领导城市的法院、检察院、公安局和司法局的工作；7）中共市委通过在城市国家机构工作的中共党员，保证城市国家机构工作人员与市委保持一致。3、市拥有对区、县的领导权我国的直辖市和地级市可以设区、辖县。市与区县的关系是完全的上下级关系，其领导关系表现为：市委通过区、县委领导区、县国家机构的工作；从城市国家机构上下级关系看，市人民代表大会指导区、县人民代表大会的工作，市政府领导区、县政府的工作，市法院监督区、县法院的工作，市检察院领导区、县检察院的工作。4、市人民代表大会及其常务委员会是城市的最高权力机关和决议机关我国城市的政府、法院和检察院的首长都由市人民代表大会及其常务委员会选举产生；城市的政府、法院和检察院对市人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作；市人民代表大会及其常务委员会具有监督市政府及市两院的一系列权力。5、社会团体在城市管理体制中的参政作用不断增强在城市管理体制中，工会、共青团、妇联等社会团体是中共市委联系市民的桥梁和纽带，是在市人民代表大会中各自所联系的群众的代言者，也是带领各自成员配合行政执法和司法执法的组织者。同时，我国的八个民主党派，既不是执政党，也不是在野党，而是参政党，接受共产党的领导，主要发挥参政议政和民主监督的作用，它们各代表一部分人民群众的利益。随着民主程度的进一步提高和市场经济的发展，人民的民主参与意识增强，各种社会团体在城市管理体制中的作用将会逐渐增大，社会团体将会通过多种形式进行利益表达，更多地参与宣传和执行城市国家机关所制定的公共政策。三、中国城市管理体制的改革第一，从单一体制到体制转轨过程中的双重经济职能。在传统体制下，城市政府仅仅是中央政府计划和政策的具体执行者，城市政府没有自身独立的经济利益目标。随着改革中各种“包干制”的推行，城市政府的权限得以扩大，追求区域利益最大化成为城市政府的管理目标之一。第二，在地方与中央的关系上从“听命”转向“博弈”。经济职能的双重化使城市政府一改以往的听命状态，特别是渐进式改革模式下的有限政策供给，使城市政府变“坐而待命”为“主动请命”。城市政府作为区域经济主体的代言人不断与中央政府进行“博弈”，城市政府的博弈能力成为一个城市经济发展能力的重要前提。第三，从对企业的被动管理到主动管理。城市政府要尽量增加自己的财政收入，企业的发展成为城市政府财力的保障，因此，政府就积极为企业保驾护航，必要时由政府出面代表企业参与市场竞争，甚至为企业贷款、开拓市场就成为过渡时期城市政府经济职能的主要内容。第四，从政治型政府到市场型政府。传统体制下政府的主要任务是在政治城市社会经济的发展由中央政府计划和企业执行，与居民福利相关的社会职能由单位和企业提供。随着改革的进行，企业将以往承担的社会福利负担如就业、养老、生活保障等推向社会，在社会保障体制不完善的情况下，这些事情只能由政府承担。因此，城市政府必须介入市场运行，担负起推动本地经济发展的任务，才能有足够的财政能力解决城市的某些问题。第五，从经济职能到社会服务职能的扩展。改革以来，城市政府面临着更为复杂的城市社会问题，如城市公共物品的短缺、各种社会保障问题、城市空间扩展问题，城市政府几乎需要承担包括社会保障在内的全部社会服务职能。四、城市管理模式与城市政府定位城市管理模式的变化都是与城市政府的定位和作用即职能转变紧密相连的。在城市的发展过程中，城市政府的定位经历了三个阶段，即官僚政府、企业化政府和服务型政府三个阶段，与此对应的城市管理的模式也经历了三个阶段，即城市管制模式、城市经营模式和城市治理模式。（一）官僚模式与城市管制模式：在这种管理模式下，城市政府单独承担了城市公共服务的供应，其管制的手段主要是通过政府的行政命令来得以实现。这种模式以行政权力集中化、行政组织等级化、行政职能专门化和行政行为程序化为特点，自然形成了高度中央集权的城市管理模式，社会管理和经济发展权力都集中在政府，地方政府管理权集中在中央政府，通过审批制度，城市发展目标和策略的决策权掌握在中央政府手中，城市政府只是机械地执行中央的计划和政策。（二）企业化政府与经营城市模式企业化政府是政府必须在市场导向的指导下，引进竞争机制，运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府职能。其基本特征体现在重视成本效益关系，强调顾客导向、强调市场机制、裁量权的扩大等方面。在企业化政府下，城市管理中出现了新的管理模式，即经营城市，主要集中在盘活土地存量，实现自然资本的增值；引进竞争机制，实现公用事业多元化经营，做好城市延伸资本的开发，树立城市良好形象。经营城市可以用市场化机制运作资本，把公共设施由公共产品变成“城市商品”，凡是可以由市场来解决的，都可以发挥市场机制的作用，充分调动城市中多元主体的积极性。所谓城市经营，就是以提高城市自身的价值和竞争力，促使城市进入可持续发展轨道，不断满足人民日益增长的物质文化生活需要为目的，而对城市中可以用来经营的各种资本进行集聚、重组和市场营运的经营管理活动。城市经营的主体1．政府是城市经营的主导2．企业是城市经营的参与主体3．全体市民是经营城市的决定力量城市经营的客体1．城市有形资产：具有独立物质实体形态，看得见摸得着的资产。（1）城市土地。城市土地是一种自然生成资产，也是城市最广泛、直接经营的资产；（2）城市基础设施和公用设施，如道路、桥梁、飞机场、火车及汽车站、地下管网等；（3）城市公共产品，如水、电、气、热、暖等（4）其他有形资产。如水体、矿产资源等。2．城市无形资产所谓无形资产，是指由特定主体控制的，不具有独立物质实体形态，而对生产经营长期发挥作用并能带来经济效益的经济资源。主要包括：（1）城市的性质。如北京是我国的首都，大批的中央机关和国家机关集中于此，这就是一个无形的吸引力。（2）城市政府形象。包括政府良好的服务、高效的办公运作以及政府的信誉等。（3）城市企业品牌。如：名牌企业、名牌产品。这实际上是一种企业无形资产带来的城市无形资产。如北京的联想带来的影响，实际上也是北京的无形资产。（4）城市市民素质。包括人才数量与质量，市民的整体思想、文化等各方面的素质。（5）城市招商引资方面的政策、法规完善程度及对投资者的吸引力。（6）城市的单位构成。如北京的高校、科研单位集中本身也是一个无形资产。（三）服务型政府与城市治理模式服务型政府包括以人为本的服务理念、依法行政的服务准则、顾客导向的服务模式、绩效评估的服务考核、过错追究的服务责任。与此对应的城市治理模式是城市政府与非营利组织以及公民相互合作来促进城市发展的过程。它一方面强调政府职能的稀释和政府组织的精干，要求城市政府转变其职能定位和管理方式；另一方面，它强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市治理是政府与市民社会、公共部门与私营机构的互动过程。地方政府是城市治理的主角之一。城市治理注重的是过程，即城市地方当局协同私人利益集团力求实现集体目标的过程，并由政治、经济和社会价值体系共同塑造。在城市管制模式下，城市政府定位为整个城市的管制者，由政府作为公共服务的承担者，从而导致了公共服务质量不足和质量低下等问题。在城市经营模式下，城市政府定位为企业家，它与私营组织一起都成为公共服务的提供者，在提高了效率的同时却也导致了不公正和不公平等问题。在城市治理模式下，政府的作用在于与私营组织及非营利组织一起，为城市所面临的各种问题寻求解决办法。其角色从控制者转变为议程安排者，使各方坐在一起，为促进公共问题的协商提供便利。城市治理的发展不仅增强了城市政府管理的有效性、责任性、透明性和回应性，而且提高了市民对城市发展的主动参与程度，形成了城市政府、非政府组织与市民共同关注、参与、促进城市发展的新机制。五、市场经济条件下城市政府的职能（一）现代城市政府职能的合理定位现存城市政府存在的诸多职能缺陷已经不能适应社会主义市场经济发展的要求，加之

我国是一个发展中大国，特殊的国情迫切要求城市政府必须对其管理城市的职能进行重新定位，从而实现职能有效和快速转变。1、政治职能社会主义市场经济体制需要一个强有力的城市政府对市场失范和社会越轨行为进行有效控制，对不同社会阶层和群体之间的利益矛盾进行协调，从而保持政治稳定和社会安定，这就是政府政治职能的重要作用。在社会主义市场经济条件下城市政府的政治职能主要有以下几个方面:（1）建立健全社会稳定机制，维护城市正常秩序主要对各种利益群体的利益冲突加以控制、协调和缓解，把他们的政治要求和政治参与等可能释放的政治能量纳入到既定的政治规则和政治程序的可控范围内，最大限度地使各种利益群体畅快地表达自己的利益和要求。（2）加强法制建设,保障城市安全，打击各种犯罪活动作为市场运转秩序的司法保护者，政府应从原来对企业的微观管理转向社会公共管理，建立各项地方性经济法规，对城市经济活动进行管理，使其公平交易、公平竞争。同时要监督商品和服务的质量与合同信用，严厉打击各种经济犯罪行为和刑事犯罪活动，保护人民生命和财产安全，创造良好的城市社区治安环境。（3）建立健全社会保障体系随着我国的入世，经济的全球化，结构性失业将明显增多，同时我国正逐步步入老龄化社会，加之各种突发性疫病的出现及贫富差距的日益扩大，使得“失业、养老、医疗、救济”等社保项目尤为重要。为了保证社会稳定，保障公民的基本生活，必须建立必要的社会保障制度。因此必须从我国具体国情出发，坚持公平和效率兼顾的原则，建立健全社会保障制度。2、经济职能城市政府的主要经济职能应定位在它要弥补市场缺陷，熨平市场经济的波动，为市场机制充分发挥作用创造条件。具体而言，主要体现在以下几方面:1）行使宏观调控，建立良好的投资环境，促进地方经济发展对于城市政府而言，宏观调控主要体现在运用税率和利率、进出口配额和价格补贴、审计和统计监督、产业政策和各种经济杠杆和政策手段，支持或限制某些商品的生产流通、某些行业的发展和资源的利用，以促进宏观经济运行的稳定和增长。2）科学界定产权，建立现代企业制度建立现代企业制度是国有企业改革的方向。要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使企业成为适应市场的法人实体和竞争主体。这是建立社会主义市场经济体制的中心环节，也是当前城市政府最重要的一项经济职能。3）培育发展市场体系第一，大力培育和发展各类市场。大力加强要素市场建设，深化金融、科技、劳动、住房体制改革，同时对技术市场、信息市场、产权交易市场应促进其健康发展。第二，进一步深化价格改革，重点理顺价格关系，建立合理的价格形成机制，为市场发育创造条件。第三，打破地区封锁，逐步建立全国统一市场，同时积极开拓国际市场。第四，搞好与市场体系相配套的一系列改革，为市场体系的充分发展与完善提供条件。4）公共产品的提供者和消费者因公共产品具有“非排它性”和“非竞争性”，因此，公共物品应主要由城市政府来提供。通常政府提供公共物品有两种基本方式：政府直接生产和间接生产。一般而言，纯公共物品和自然垄断性很高的准公共物品应该采取由政府直接生产的方式来提供，如保健事业、医院、图书馆、中小学教育等；对于一些基础设施行业，如道路、邮电等则可以采取城市间接进行生产的方式来提供，如采取政府授权经营、政府参股、政府与私人企业签订合同等方式，则会进一步提高资源的利用效率。同时政府也运用财政支出中的公共行政、公共安全、公共建设和公共福利等经费直接采购和耗用各种物品和劳务以实施政府各项职能。3、社会职能城市政府应该集中力量做好城市的规划、建设和管理，加强各种公用设施的建设，进行环境的综合整治，指导和促进企业的专业化协作、改组联合、技术改造和经营管理现代化，指导和促进物资和商品的合理流通，搞好文教、卫生、社会福利事业和各项服务事业，促进精神文明的建设和良好的社会风气，搞好社会治安。具体而言表现在：1）加强城市建设的目标规划和基础设施的建设及生态环境的综合整治第一，在城市布局上走以大城市为主导、大中小城市和小城镇全面发展的道路，形成大中小城市和小城镇较为完备的城市体系。第二，在城市建设目标规划上，要近期、中期、长期目标相结合，实施城市可持续发展战略。第三，在城市管理上，城市政府作为外部经济的维护者，必然具有承担基础设施和产业建设的职能。第四，保护城市地区的公共资源和自然资源及生态环境。2）加大对公共卫生的投入，积极推进医疗卫生改革第一，深化改革医疗管理体制和内部运行机制，打破医疗卫生系统长期以来“吃大锅饭”的格局，调动广大医务工作者的积极性，解决就医难、住院难等问题；第二，理顺医疗服务与药品的价格，整顿清理药品市场和卫生服务市场混乱现象；第三，增加卫生经费投入，为患者提供优良的医疗设备与就医环境和方便、热忱的医疗服务；第四，加快医疗保险保障制度改革，以医疗保险保障制度取代公费医疗保障制度和劳保医疗制度，提高医疗保障制度的覆盖面，实现全体公民的基本医疗保障。3）积极开展群众性体育活动，增强人们的身体素质面对当今社会各种疾病的突发性和不确定性，政府理应增加居民的体育锻炼场所和体育设施的建设；引导公民开展健康的健身娱乐活动，严厉打击各种封建迷信和邪教活动。4.运行职能运行职能是城市政府的管理职能在管理和技术层面的具体体现，就我国来说，城市政府的运行职能主要由计划、组织、控制三个方面组成。(1)计划职能计划职能是城市政府和其他管理机构的首要职能。它包括两方面的含义：一是制定目标及行动方案；二是在具体的法律法规范围内，制定系统的工作程序。(2)组织职能这是指城市政府根据行政计划的各项目标和要求，建立组织机构，配备相应人员，确立职权、职位、职责关系，将行政组织内部各要素组成有机整体，实现各种资源的最佳配合的职能。(3)控制职能控制职能是城市政府在调节行政行为，并使之与既定目标相符合过程中所发展的作用。它要解决的是如何把具体运作和最终目标联系起来的问题，它贯穿于整个城市管理过程，依据城市发展的总体目标对城市管理者和操作者的行为进行指导、修正。（二）现代城市政府职能的转变新形势下，城市政府的职能要实现五个方面的转变：①从经济主导型转向社会主导型；②从行政主导型转身法治主导型；③从直接控制型转向协调服务型；④从垂直化管理转向网络化管理；⑤从追求发展速度转向追求发展质量。可见，在今后的城市政府职能转变过程中，中国政府在大体职能框架确定的前提条件下，重点是从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务、改善公共管理、解决公共问题、制定公共政策来为社会主义市场经济发展提供服务。第二章城乡规划管理第一节城乡规划管理城乡规划管理是指城乡规划的组织编制、审批、实施和监督检查管理，是城乡政府通过行政的、法制的、经济的和社会的管理手段，对城乡土地的使用和各项建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入城乡规划的轨道，促进城乡经济、社会和环境在城乡空间上协调、有序、可持续发展，是城市政府的一种行政管理。一、城乡规划管理的基本特征与原则（一）基本特征：1、引导与控制性城乡规划是城市政府管理城市的依据，对城市土地利用和建设活动起到引导作用，同时对城市建设行为采取有效的控制措施，保障城市经济、社会和环境的协调和可持续发展。2、宏观和微观管理特性城乡规划管理的目的是制定合理、科学的城乡规划，并保障予以实施。城乡规划管理的对象，有时面向的是城乡范围内的行政区域，有时面对的是具体的规划项目或建设工程，贯穿了宏观的和微观的物件。处理宏观问题时，要把城市的发展放到整个经济和社会发展的大范围内分析，加强区域意识、系统意识。处理微观对象时，必须把规划项目或建设工程放在城乡的行政范围内考察，合理布局，综合配套，相互协调，避免就事论事地处理问题。3、专业性和综合性城乡规划管理是一项专业很强的行政管理，有其特定的职能和管理内容。在实际管理中包涵着许多实际的综合性问题，一项具体详尽的城乡规划，涉及到方方面面的内容，一项建设工程设计方案除了涉及城乡规划的要求外，因其区位和性质还会涉及环境保护、环境卫生、卫生防疫、绿化、国防、人防、消防、气象等管理的要求，这就要求规划管理部门作为一个综合部门来进行系统分析，综合平衡，协调各种关系利益和问题。4、阶段性和连续性城乡的发展具有阶段性和连续性，在城乡发展过程中体现城市布局结构和形态变化的城乡规划也同样具有连续性和阶段性。城乡政府将对在一定历史条件下审批的城乡规划项目或建设用地和建设工程也将随着时间的推移和数量的积累也将进行连续和阶段性管理。5、服务性与制约性城乡规划管理作为一项城乡政府行政职能，其管理目标是为城乡建设和城乡居民服务，促进城乡经济、社会和环境的协调和可持续发展，所以城乡规划管理的根本目标是为城市建设和公众利益服务。同时，城市发展总要受到土地、基础设施供应、环境容量等因素的制约，在城乡范围内各项建设的比例问题及建设问题也需要协调，这就要求城乡规划管理既要为之服务，又要受到制约，制约也是为了更好地服务。所以在城乡规划管理活动中要求政务公开，提倡公众参与，接受公众监督，维护人民群众的利益；在管理中，要正确处理服务与制约的关系，强调“服务当头，管在其中”。二、城乡规划管理应遵循的原则1、依法行政的原则依法行政是完善社会主义民主制度，保障人民参与管理权利的需要；是改善和加强党对政府工作的领导和履行城乡规划管理职能的需要。2、系统管理的原则系统管理要求强调城乡规划管理的整体效应、管理系统内部的协调性、管理系统对外界环境的适应性和建立城乡规划管理的信息反馈网络。3、集中统一管理的原则城乡人民政府为了指导城乡合理发展，正确处理局部利益与整体利益及近期建设与远景发展、城乡建设与保护耕地、现代化建设与历史文化遗产保护的关系，切实发挥城乡规划对城乡土地和空间资源的调控作用，促进城乡经济、社会和环境的协调发展，就必须由城乡人民政府实行城乡的统一规划和管理。4、政务公开的原则政务公开是各地城乡规划主管部门推进依法行政的一项改革措施，主要是将办事依据、办事程序、办事机构和人员、办事结果、办事纪律和投诉渠道等“五公开”，并以公告的形式公布。同时逐步完善岗位责任制、行政执法责任制、管理审批程序、聘请社会监督员、建立考核制度，使政务公开不断深入、完善。另外，公众参与也是政务公开的一个重要方面。三、城乡规划管理的内容城乡规划管理的主要内容就是规范城乡规划区内的各项建设活动，它贯穿于城乡规划建设的始终。具体包括四个方面：1、城乡规划组织编制城乡规划组织编制是城乡人民政府为实现一定时期经济、社会发展目标，为市民创造良好的工作和生活环境，依法组织编制城乡规划的行政管理行为。（1）城乡规划组织编制应体现政府和公众的要求。城乡规划的制定是政府的一项行政职能，其目的是为了适应城乡未来社会、经济和环境协调发展的要求，为了实现政府关于经济、社会的阶段性和长远目标，为了保障社会公众利益，促进城乡各项建设的协调和可持续发展，因此，城乡规划组织编制应体现政府和公众的要求。（2）城乡规划的编制是一个有机的组织过程。城乡规划作为城乡人民政府调控城乡建设和发展的重要手段，其内容必须体现公正、效率和民主的原则。在城乡规划组织编制和审批过程中不仅需要深入调查、综合分析，还需要广泛听取各方面意见，协调有关矛盾，深入修改方案，正确把握城乡规划编制的内容，使其符合科学、合理、合法的要求。这就要求管理工作从提出编制要求、预审方案、协调矛盾、专家论证、公众参与到上报审批，渗透于全过程中。（3）城乡规划编制是一个动态的连续过程。城乡规划一经批准必须保持相对稳定，任何单位和个人不得随意修改，方能发挥城乡规划对城乡发展和建设的指导作用。但是随着城乡经济、社会的发展，经过一定时期之后，原有城乡规划的某些内容已经不能适应城乡发展的要求，则需要根据新的情况对原有城乡规划按照法定程序进行调整和修改。因此，反映在城乡规划组织编制管理中呈相对稳定和动态连续状态的特点。2、依法审批城乡规划城乡规划审批是城乡人民政府为保证城乡规划的科学性、合理性而进行的审批管理工作，审批工作应体现法制化、民主化、科学化的管理理念。（1）推进城乡规划审批的法制化城乡规划审批是一项准立法行为，规划一经批准，就成为城乡规划与建设的依据。因此在审批过程中必须严格按照相关法律法规，结合地方实际情况，依法审批城乡规划。真正做到有法必依，有章可循，既要遵守实体法，同时还应遵守程序法，保证规划审批在法治的约束与指导下进行。（2）推进城乡规划审批的民主化城乡规划与建设的好坏与广大民众切身利益休戚相关，应让更多的民众了解城乡规划，在城乡规划中更多地融入社会公众对城乡规划的建议。因此，城乡规划审批需通过“公众参与”体现社会公众的意愿，在城乡规划审批管理实践中不断推进城乡规划审批工作的民主化进程。（3）推进城乡规划审批的科学化城乡规划审批实质是一项决策活动，在决策过程中既要在法治的框架下进行，还需要吸取民众的良好建议，更应保证决策过程本身的科学性。在审批过程中，规划行政管理部门应不断改进决策方法与管理机制，充分发挥社会专家这一智囊系统的专业优势，做到不盲目，不偏听，不唯领导意志是从，真正做到科学决策。3、城乡规划实施城乡规划实施管理的目的就是实施城乡规划，实施城乡规划就是为了实现城乡规划制定的未来发展目标，诸如城乡性质、规模、发展方向、布局结构、景观环境、道路系统、市政设施等一系列目标变为现实。在我国当前城乡规划管理程序中，城乡规划实施管理主要包括建设项目选址管理、建设项目用地规划管理、建设工程规划管理等内容。（1）建设项目选址规划管理为了保障建设项目的选址和布局与城乡规划密切结合，科学合理，并提高综合效益，需要对建设项目进行选址管理。建设项目选址管理是实施规划的第一步，其工作成效的好坏直接关系到项目的落实情况，以及城乡规划的落实情况。因此，各级城乡规划行政主管部门应高度重视，从选址要求、内容及程序等出发，做好建设项目选址意见书的核发工作。（建设单位或个人在建设前都要向城乡规划主管部门提出建设用地选址的书面申请，并附以国家或地方批准建设项目的计划文件和有关资料，由城乡规划部门在一定期限内作出选址批复并提出规划设计要求。）（2）建设项目用地规划管理为了提高土地利用率，加快城乡建设步伐，节约合理地利用城乡建设用地，确保城乡总体规划的实施，促进经济发展。规划行政主管部门应与土地管理部门紧密协调，做好建设项目用地规划管理工作，明确土地使用用途、性质、建设强度及环境规划等内容的控制工作，并按规定核发建设用地规划许可证。（建设单位或个人根据城市规划部门提出的规划设计要求，提交初步设计方案，由规划部门根据规划要求征求各方意见后，对方案中用地的位置和界限进行审定，建设单位或个人方可办理用地规划许可证手续和开始设计施工图。）（3）建设工程规划许可证建设工程规划管理是在建设用地规划管理的指导下，进一步对建设项目的落实，主要包括建筑工程、市政交通工程、工程管线规划以及村镇建设工程的规划管理。详细规定用地性质、建设标准等内容，并按规定核发建设工程规划许可证。总之，城乡规划实施管理的对象是城乡规划区内的各项建设用地和建设活动。按照城乡规划实施的要求，通过城乡规划的实施，使城乡的各项功能不断优化、协调，最终与经济和社会的发展相适应，为人们营造良好的城乡生活、工作环境。4、城乡规划实施的监督与检查城乡规划行政监督检查，是城乡规划行政主管部门依照有关法律、法规和规章，直接对行政相对人在建设使用土地和建设活动中行使权利和履行义务的情况，进行监督检查或作出影响其权利、义务的处理的具体行政行为。城乡规划实施的监督与检查是一项项目批后的规划管理，其行使的目的是保证建设项目能按照审批的方案进行建设，从而保证城乡规划的顺利实施。（城市规划部门有权对城市规划区内的建设用地、建设工程是否符合规划要求进行检查，发现违反的，须责令建设单位和个人切实加以纠正；另外，沿道路建造的建筑工程，建设单位和个人应向城市规划部门申请建立道路规划红线的界桩；经检查发现有违章建筑，要坚决拆除，严肃处理；城市规划部门可以参加城市规划区内重要工程的竣工验收；对于城市规划区内的建设工程，建设单位和个人应当在竣工验收后半年内，向城市规划部门报送竣工资料。）第二节城乡规划管理系统一、城乡规划管理系统如果把城乡规划管理作为一个系统来分析，城乡规划的组织编制与审批管理就是决策系统，实施管理则是执行系统，监督检查则是反馈系统，三者构成城乡规划管理封闭的大系统。为了保证这个大系统的顺利运行，还需要有城乡规划法律规范加以保障，即保障系统。1、决策系统城乡规划组织编制和审批管理可以被看作是规划管理决策工作，主要负责制定城乡规划。城乡规划编制和审批必须是连续的过程，组织编制管理是制定城乡规划的前期管理工作，审批管理是后期管理工作。为了保证城乡规划的编制质量，还需要对城乡规划设计单位进行资质管理工作。这三者是互相联系的。2、执行系统城乡规划实施管理可以被看作是规划执行工作。主要包括对城乡用地、建设工程和村镇建设工程进行建设项目选址、建设用地、建设工程规划管理，即“一书三证”（《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》和《建设项目选址意见书》）管理工作。实施系统是落实决策系统指令的具体工作环节，直接影响到城乡规划的具体落实。3、反馈系统就是城乡规划实施的监督检查管理反馈工作，主要负责建设工程规划批后管理和查处违法用地、违法建设等管理工作。它的工作任务不仅是就事论事的检查处理，还需要将检查中发现的问题向决策系统、执行系统反馈。反馈系统的存在是由于城乡建设本身是一项存在诸多可变因素的动态活动，行政管理机构必须及时掌握各类信息以保障建设活动的合法性。4、保障系统城乡规划管理系统运行保障条件很多，诸如组织、人员、体制、法制等。其中法制保障尤其重要，城乡规划法律法规、相关法律法规、行政规章的制定与实施是法制保障的基础。上述四个系统互相联系、互相影响，形成一种网络状态。二、城乡规划管理系统运行机制城乡规划管理既是一个动态的过程，又是一项综合性很强的工作。在管理过程中，如何能良性运转、协调操作、正确决策，将影响到管理效能的发挥和管理目标的实现，需要一定的运行机制来保障。运行机制反映了城乡系统内部以及城乡规划管理系统与外部系统的关系。1、协同机制为实现城乡长远发展目标，在实施过程中需要各个部门共同行动，各部门之间良好的协作对保证建设项目符合城乡规划要求起着关键作用。完善协同机制应重点解决好以下几个方面的协同管理：（1）城乡与地区之间的协同。资源能源配置、交通系统、水运和水利系统，涉及相关城乡与地区之间的协调。（2）城乡规划与国民经济和社会发展计划的协同。城乡规划要与国民经济和社会民展战略协调，后者是前者的编制依据之一。国民经济和社会发展计划应考虑城乡现状和发展条件以及规划对城乡发展要素的统筹安排。对城乡布局有重大影响的建设项目和重复建设项目计划部门应加强综合协调，从经济、社会发展需要和城乡规划要求等方面进行评估，协同做好项目规划选址论证。（3）规划与土地部门的协同。城乡土地利用是城乡规划和土地利用总体规划的核心。城乡规划法和土地管理法的施行，明确了二者的关系。城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。（4）规划与建设的协同。城乡建设是城乡规划的具体化，建设管理是实施城乡规划的保障。规划管理要增强为建设服务的意识，建设管理要提高城乡规划的观念，两者不可偏废。（5）规划与其他专业部门的协同。城乡规划的编制与实施管理涉及到诸如环境保护、消防、卫生防疫、园林绿化、道路、交通、河港、铁路、航空、人防、防汛、气象、军事、国家安全、文物保护、测量标志、农田水利等相关管理部门。征求相关管理部门的意见，相互协调，加强行政沟通十分重要。2、调控机制为保证城乡规划管理系统的运行协调、有序和高效，需要从三个方面加强控制：第一是系统内部的调控，即机关内部管理、制度建设、队伍建设等；第二是外部系统对管理系统的，即行政监督、人大监督、社会监督；第三是管理系统对管理对象的调控，即具体的规划管理活动。城乡规划管理控制是保证城乡规划管理达到预期管理目标的重要手段之一。（1）城乡规划管理调控的作用。主要有三个方面：第一，对规划编制和实施的指导作用。城乡规划的编制既需要规划设计人员的自觉行动，也需要规划管理部门的指导和调控。城乡规划的实施，大到总体规划，小到建设项目的规划审批，需要规划管理部门的监督、协调。第二，对规划的弥补作用。城乡规划编制成果是否符合法规要求，建设工程的安排是否符合规划要求，都不能在规划编制文件、图纸和工程设计施工图全部完成再审查，必须在规划中间成果阶段和设计方案阶段预先审查，发现问题，及时修正。第三，对规划实施的监督检查，保证其按规划管理要求执行。（2）城乡规划管理调控的类型。城乡规划管理控制类型可分为三类：第一，微观控制，即对某一个建设工程项目的调控，如建设工程规划许可证的审批。主要控制其建筑性质、空间尺寸、空间关系、有关规划指标，建筑色彩、造型的环境要求等。第二，中观控制，即对地区详细规划的审批和成片开发建设规划管理的调控。主要控制其用地性质、空间布局结构、规划技术指标、环境设计、街道景观等。第三，宏观控制，即对城市总体规划的实施情况，在比较大的地域范围，跟踪监控，并予以评价，提出建议或制定相应的方针政策，供城市政府决策，保证城市总体规划的实施。3、反馈机制城乡规划从编制、审批、实施管理到监督检查是一个单循环的系统，必须建立反馈机制，才能不断提高城乡规划管理水平。建立、健全反馈机制包括建立城乡规划监督检查---实施管理----规划审批----规划编制各个环节的反馈机制。加强对城乡规划实施情况的快速反应能力、综合分析能力和处理问题能力，提高规划管理决策综合能力。第三节城乡规划管理决策城乡规划管理决策是城乡政府和城乡规划行政主管部门为了实现城乡规划目标而对未来一定时期内城乡建设活动的方向、项目及方式的选择或调整过程。随着社会经济和科技的不断发展，传统决策已不能满足现代决策的需要。为了提高决策的效率，有必要进行决策的优化。主要从三个方面进行。一要优化决策结构，主要由信息系统、智囊系统和决策系统组成。二要提高决策技术，通过硬技术和软技术两条途径进行。三要保证决策的科学化、民主化与法制化。一、城乡规划管理决策的原则1、合法性原则。其含义有二：一是必须遵循法定程序进行城乡规划管理决策；二是规划管理必须依法决策，决策结果必须符合〈城乡规划法〉、相关法等有关法律规范和行政规章制度。2、现实性原则。规划管理决策是为了指导实践，因此决策结果必须具有操作性。任何一个决策，必须因地制宜，如果脱离实际，就不可能切实可行。3、连续性原则。城乡建设是一项长期的工作，规划管理决策应保持一定的连续性，决策不能朝令夕改，更不能出尔反尔。4、民主性原则。其含义有二：一是规划管理决策最终目标应当体现公众的利益，二是规划管理决策过程中重视公众参与，从规划编制到实施应当尽可能广泛听取公众意见。5、效率性原则。规划管理决策必须在保证决策程序和质量的基础上讲求效率，以适应城乡城市快速发展的要求。不能议而不决，决而不行。行政诉讼和行政复议的区别在哪里？公民、法人或其他组织对行政机关的具体行政行为不服，可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼。联系：行政诉讼和行政复议对公民、法人和其他组织而言是两个并行的法律救济制度，都有对其合法权益保护的救济功能。但两者有着区别。区别；行政复议是行政机关内部的监督制度，是在行政诉讼之前进行的，是一种行政救济。而行政诉讼是司法救济，由人民法院作出诉讼裁决，是最终的解决办法。两者比较而言，第一，在效力上看，行政诉讼优于行政复议。行政复议机关根据行政复议申请人的申请对具体行政行为进行审查，行使的只是行政复议权，而不能替代司法机关对行政争议行使高效力的司法裁决；第二，依赖行政复议机关处理行政争议，存在其自身难以完全克服的不足。因为行政复议机关和被申请人都是行政机关，容易陷入先入为主的境地，从而影响对事实的正确判断和对法律法规的正确理解。在某种情况下，行政机关由于与被申请人存在密切关系，或者因行政争议本身存在牵连关系，出于包庇牵就被申请人的错误思想出发，可能出现有错不纠的现象。因此，规定行政复议决定原则上要接受人民法院的司法审查，这体现了法律对保护复议申请人诉讼权的价值取向，也体现国家重视权力之间的制约机制，将行政权充分置于司法监督之下，有利于促使行政复议机关依法公正处理行政复议案件，也有利于监督被申请人依法行政职权。二、城乡规划依法行政（一）城乡规划依法行政的含义城乡规划依法行政就是城乡规划管理部门及其管理者行使行政管理权力，管理城乡规划事务，必须有法律授权并根据法律规范进行。具体来说就是城乡规划行政主管部门依法对城乡规划的编制、审批、实施和监督检查行使行政权，综合指导和安排城乡各项建设用地和建设工程活动，并对全过程实施监督检查的行为。城乡规划依法行政要求规划管理人员必须有效制约和合理运用行政权力严格按照法律的规定，在法定的职权范围内，充分行使规划管理国家和社会事务的行政职能。作用：城乡规划管理依法行政赋予了城乡规划一定的法律效力，保证了城乡规划的顺利实施，创造并理顺了城乡规划管理体制的内、外部关系条件，城乡规划管理建立的城乡规划法规体系是城乡规划管理的基本手段和保障。包涵三个方面：1、行使行政权力的主体必须合法城乡规划依法行政要求行使规划编制权、审批权、违法处理权的机关必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件。2、行政权力的取得和行使必须合法依法行政要求行政权力的取得必须有法律依据，同时，规划管理权的行使必须符合法律法规的规定，必须在法定的权限范围人活动。3、行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一。依法行政要求行政主体享有行政权力的同时，必须承担相应的义务和责任，如果放弃就是失职，必须追究法律责任。（二）城乡规划依法行政的原则和要求依法行政必须做到合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。依法行政必须做到合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人利益的方式。依法行政必须做到程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。依法行政必须做到高效便民。行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。依法行政必须做到诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。依法行政必须做到权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。第三章城乡规划组织编制与审批管理一、城乡规划的组织编制管理城乡规划组织编制管理是指依据有关的法律、法规和方针政策，明确城乡规划组织编制的主体，规定规划编制的内容要求，设定城乡规划编制的上报程序，从而保证城乡规划依法编制。二、城乡规划组织编制的基本要求1、城乡规划编制应当由具有规划设计资格的单位承担。（城乡规划编制单位应具备一定的条件，并经国务院城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作。1、有法人资格；2、有规定数量的经国务院城乡规划主管部门注册的规划师；3、有规定数量的相关专业技术人员；4、有相应的技术装备；5、有健全的技术、质量、财务管理制度。）没有城市规划设计资格的单位，不得承担城市规划设计任务。2、编制城市规划应当采取适当方式听取群众意见。包括有关部门、单位和市民的意见，可举办座谈会、方案征询会、专题座谈会等，以使公众广泛参与规划设计方案的编制。3、编制城市规划应当具备相应的城市测量与勘测资料以及其他必要的基础资料。包括经济社会发展计划，自然环境，城市发展历史、现状情况的调查资料。4、编制城市规划要进行多方案比较和技术经济论证，在多方案比较和技术经济论证的基础上择优确定最终方案。5、编制城市规划要遵循《城乡规划法》、《城市规划编制办法》等法律、法规确定的各项规划原则，符合国家和地方的有关标准和技术规范，并采用先进的规划设计方法和技术手段。6、应根据《城市规划编制办法》的要求，保证城市规划编制成果（文本、图纸）质量，形式、图例、比例尺、专业术语等都应规范化。三、城乡规划审批的要点1、城镇体系规划审批重点内容1）区域与城市发展的建设条件。主要是审核这些发展和建设条件是否经过综合评价，并符合实际情况。2）区域人口、城镇用地规模。人口规模预测是否科学；用地规模是否符合人口的发展和城镇化发展的需要。3）城镇化目标。提出的城镇化目标是否明确；是否符合和各地的实际情况，是否统筹考虑城镇与乡村的协调发展。4）城镇体系。城镇体系的功能结构和城镇分工是否合理，避免功能的不必要重复。5）空间布局。城镇空间布局是否科学合理；是否有利于提高区域环境质量、生活质量和景观艺术水平；是否有利于历史文化遗产、区域传统风貌、地方特色和自然景观的保护。6）区域基础设施、社会设施。对于设施容量的预测是否科学；布局是否合理，是否有利于设施的高效利用，是否有利于城镇的发展；是否考虑到重点城镇发展的需要。7）近期重点发展城镇的规划建议。重点发展城镇的定位是否恰当；对发展的区位条件的分析论证是否合理。8）实施规划的政策和措施。规划实施的政策措施和技术规定是否明确；是否具有可操作性。9）其他内容。是否达到了建设部制定的《城镇体系规划编制审批办法》规定的基本要求以及审批机关的其他要求等。2、城市总体规划审批要点1、城市性质。城市性质是城市在全国和区域城市网络中的分工和职能。城市性质应当体现城市的个性。要审核城市性质是否明确；是否经过充分论证；是否符合国家或区域对该城市职能的要求；是否与全国和省域城镇体系规划相一致。2）城市发展目标。城市发展目标是否明确；是否从当地实际情况出发，实事求是；是否有利于促进经济的繁荣和社会的全面进步；是否有利于可持续发展；是否符合国民经济和社会发展规划并与国家产业政策相协调。3）城市规模。人口规模的确定是否充分考虑了当地经济发展水平，以及土地、水资源等环境条件的制约因素；是否经过科学测算并经专题论证。用地规模的确定是否坚持了节约和合理利用土地及空间资源的原则；是否符合国家关于城市规模的方针；是否符合国家规定的建设用地标准；是否在一定行政区域内做到耕地总量的动态平衡。4）空间布局和功能分区。城市空间布局是否科学合理，功能分区是否明确；是否有利于提高环境质量、生活质量和景观艺术水平；是否有利于保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。5）交通规划。城市交通规划的发展目标是否明确；体系和布局是否合理；是否符合现代化管理的需要；城市对外交通系统的布局是否与市域交通系统及城市长远发展相协调。6）基础设施建设和环境保护。城市基础设施的发展目标是否明确并相互协调；是否合理配置并正确处理好远期与近期建设的关系。城市环境保护规划目标是否明确；是否符合国家的环境保护法律、法规、标准及保护政策；是否有利于城市及周围地区环境的综合保护。7）协调发展。总体规划编制是否做到统筹兼顾、综合部署；是否与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划以及国防建设等相协调。8）规划的实施。总体规划实施的政策措施和技术规定是否明确；是否具有可操作性。9）其他内容。是否达到了建设部制定的《城市规划编制办法》规定的基本要求；是否符合审批机关事先提出的指导意见等。3、详细规划审批要点1）规划用地性质。规划用地性质是否符合城市总体规划（含分区规划）的要求；是否符合国家规定的用地分类标准。2）规划控制指标和控制要素。规划控制指标是否符合城市总体规划和城市有关规划技术规定。控制要素是否全面并具有可操作性。3）空间布局和环境保护。城市空间布局是否科学合理；是否有利于提高环境质量、生活质量和景观艺术水平；是否有利于保护城市传统风貌、地方特色和自然景观。4）道路交通。道路交通规划是否满足城市详细规划目标的实施；其系统和布局是否合理；是否符合现代化管理的需要；道路的规划控制线是否合理、可行。5）市政基础设施建设。地区市政基础设施是否合理配置并正确处理好远期发展与近期建设的关系，市政设施用地规模、位置是否恰当。6）规划的实施。规划的实施的措施是否明确；是否具有可操作性。7）其他内容。如区别于居住区、工业区、风景区和历史风貌地区详细规划的不同要求，还需要审核的其他有关内容，以及城市人民政府或城市规划行政主管部门指导意见中的其他要求等。三、城乡规划的修改城乡规划的修改，是指城乡人民政府根据城乡经济建设和社会发展所产生的新情况和新问题，按照实际需要，对已经批准的城乡规划所规定的空间布局和各项内容进行局部的或重大的变更。城乡规划的修改，同样需要按照法定的程序进行审批。1、城乡规划的修改条件1）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的。2）行政区划调整确需修改规划的。3）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的。4）经评估确需修改规划的。5）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。四、城乡规划文本的编制城乡规划文本是指由城乡规划机构编制的反映城乡规划的基本原则和具体内容，在规划实施过程中必须予以遵循的政策和规定，并由国家权力机关按照有关法律批准的，对城乡社会具有一定强制约束力的法规性文件。城乡规划文本具体表达了城乡规划引导和控制城乡发展和建设的内容，既要体现国家和城乡有关的建设及发展方针，阐明规划实施的措施与步骤，又应对城乡建设行为做出具体的规范，是城乡建设及其管理的重要依据。根据城乡规划文本的内容要求，文本形式基本上采用章则条文式，即将文本内容分成“总则”、“分则”和“附则”三部分。一般而言，在总则中要书写文件制定的目的、根据、实施对象、总体要求、管理机关等内容。根据规划具体内容的需要在分则中书写具体的实施条款，奖惩办法等内容。附则中主要书写解释权限、同其他法规性文件的关系、生效日期等内容。（一）城乡规划文本的特点1、内容的法规性1）内容体现国家的意志并以国家的强制力保障其实施。2）与国家法律法规的一致性。其内容要有法律依据，不得与法律、法规相抵触。其编制还必须按照法定程序进行。3）实施中的可操作性。要从实际出发，对规划的内容实施的客观条件进行全面考虑。2、条法的体例性任何法规、规章性文件都有严格的条法体例性。层次的安排要从立法的目的、依据、使用范围、管理机关、规划管理内容、奖惩办法等方面有顺序地排列，而且要使用数字标项，使文本条理清楚，规划的实施条款、程序等应分门别类或按步骤逐次罗列。3、语言的严密性法规和规章类的文件都是在一定范围内对人们的行为进行规范的准则，在语言表达上一定要周密严谨，要求庄重、朴实、准确、简练，少叙述、少议论，多用结论性的语言。（二）城乡规划文本的表达1、准确1）用词准确。要选用能贴切反映客观实际、不产生歧义的词。2）句子的表述准确。对客观事物是肯定还是否定应作符合实际的断定。3）结论及其前提准确。在文本中的结论都应当有明确的前提界定。2、严谨1）对词语作恰当的限制。2）注意正确定义。定义的内涵和外延应根据文本内容作严格界定。3）慎用模糊语。弹性语言和词语用时一定要慎重，能不用的地方尽量不用。3、庄重1）运用现代书面语，不用口语。2）恰当地选用至今仍有生命力的文言词语，以显庄重。3）文本中一般不用俗语、谚语、歇后语、方言等，更不制造悬念，作渲染夸张，以保证其语文的庄重特点。4、精炼

用较少的文字，表达较丰富的内容，便读者在最短的时间内能把握文本的精神实质。

1）注意选用专用词语和有生命力的方言词语。2）注意运用短句、省略句。3）注意运用条款式，直述内容。4）删繁就简，力避重复。5、平实1）多讲实事，少说空话。2）直接表述，不需蕴含。要直言其事，不拐弯抹角，不让读者去揣摩，开门见山，一目了然。词语多用直接意义，句式多采用直陈式。3）少用形容词、修饰语，原原本本地反映事物本来面貌，于平淡中见神采。4）不滥用修辞方式。文本中不完全排除修辞方式的运用，但不用夸张、双关、反语等手法。6、规范1）运用规范的现代书面语体。2）用语规范，经常运用有特定含义的专用词语。3）文字规范，不允许写错别字、不规范的简体字，要按国家统一公布的汉字简化字表书写。4）正确运用标点符号。第四章城乡规划实施管理城乡规划实施管理是城乡规划行政主管部门依据《城乡规划法》、经法定程序批准的城乡规划、《行政许可法》和相关法律、法规，通过行政的、法制的、经济的、社会的管理手段，对城乡土地的使用和各项建设活动进行控制、引导、调节和监督，使之纳入城乡规划的轨道。其管理的基本制度是“一书三证”。选址意见书是城乡规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证；建设用地规划许可证是经城乡规划行政主管部门依法确认其建设项目位置和用地范围的法律凭证；建设工程规划许可证是城乡规划行政主管部门依法核发的有关建设工程的法律凭证。乡村建设规划许可证是县人民政府城乡规划行政主管部门依法对在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的法律凭证。“一书三证”的作用：一是确认城乡中有关建设活动的合法地位，确保有关建设单位和个人的合法权益；二是作为建设活动进行过程中接受监督检查的法定依据；三是作为城乡建设档案的重要内容。第一节建设项目选址管理建设项目选址规划管理是城乡规划行政主管部门根据城乡规划和有关法律、法规对建设项目地址进行确认或选择，保证各项建设按照城乡规划安排，并核发建设项目选址意见书的行政管理工作。包括两个阶段的规划管理：建设项目建议书阶段和设计任务书阶段。建设项目选址规划管理的内容1、选择建设用地地址2、核定城乡规划控制指标（1）核定土地使用性质（2）核定容积率（3）核定建筑密度第二节建设用地规划管理一、建设用地规划管理建设用地规划管理就是城乡规划行政主管部门根据城乡规划法律规范及依法制定的城乡规划，确定建设用地定点、位置和范围，审核建设工程总平面，提供土地使用规划设计要求，并核发建设用地规划许可证的行政管理工作。具体来说：就是城乡规划行政主管部门根据法定程序制定的城乡规划和国家、地方的法律法规通过法律的、行政的手段，按照一定的管理程序，对城市规划区范围内建设项目用地进行审查，确定其建设地址，核定其用地范围及土地利用规划要求，核发建设用地规划许可证的行政行为，是建设项目选址规划管理的继续。二、建设用地规划管理与土地管理其区别在于管理的内涵。建设用地规划管理是对建设项目使用土地，按照城乡规划进行选址后，根据建设项目用地要求确定用地范围，协调有关矛盾，综合提出土地使用的规划要求；保证城乡各项建设用地按照城乡规划实施。土地管理是负责土地的征用、划拨和出让，受理土地使用权的申报登记；进行土地清查、勘查、发放土地使用权证；制订土地使用费标准，向土地使用者收取土地使用费；调解土地使用纠纷；处理非法占用、出租和转让土地等。其联系在于管理的过程。建设用地规划管理在前，土地管理在后，这是一个不可逆转的顺序。从建设项目的立项论证到选址定点，都是以城乡规划为依据的用地规划管理工作，它是征用土地的前提和先决条件。因此，建设单位必须先向城乡规划行政主管部门申请选址定点，然后才能持建设用地规划许可证向土地管理部门办理征地手续。三、建设用地规划管理的内容1、控制土地的使用性质按照批准的详细规划，遵循土地使用性质相容性的原则控制土地的使用性质。尚未批准详细规划的，按照总体规划或分区规划执行核准土地的使用性质；确实需要改变规划用地性质的，应先做出调整规划，并按照规定程序报经批准后执行。2、核定土地开发强度利用控制容积率和建筑密度指标来核定土地开发强度。（1）核定建筑容积率时要考虑：一是经济效益因素，一方面保证开发建设符合城市总体规划，另一方面要保护开发商的积极性，保证其有合理的效益。二是区位因素，土地区位不同，其价值差异巨大。一般市区高于郊区，中心区高于边缘区，临街的高于纵深处的。三是城市规划因素，城市规划方案所确定的人口和用地规模、总体布局结构以及建筑层次分区都应有一个恰当的容积率指标。四是环境容量因素，要考虑城市容量的近期与远期的发展情况，将需要与限制相结合，实行动态调整和总量控制。（2）核定建筑密度为保证建筑空间的环境质量、建设项目的绿化、满足地面机动车、非机动车的泊地和人流集散场地以及消防作业场地等配套设施的利用场地，必须核定建设工程的建筑密度。建筑密度的确定与建筑物的性质有关。对于居住建筑，其密度一般在25-30%之间，独立的别墅式建筑一般不应超过20%，商业和服务业建筑底层使用频率高，一般为40-60%。另外，一般而言，容积率高，建筑密度就应相对低一些，对于环境容量要求高的地区，建筑密度也应低一些，如医院、学校等建筑。3、确定建设用地范围和核定用地面积确定建设用地范围的主要方法是审核建设工程总平面设计图，主要是审查建设用地的性质、用地规模和布局方式是否符合规划要求，建筑与工程建设的布置是否合理，以此确定用地范围；核定用地面积主要是根据城市规划设计用地定额指标和建设项目用地的具体情况，审核用地面积。4、调整城乡用地布局用地调整主要有：在土地所有权和土地使用权不变的情况下改变土地的使用性质，在土地所有权不变的情况下改变土地使用权及使用性质，对不合理的现状布局进行局部调整以符合城乡规划，依此解决现状布局混乱、用地混杂、市政公用设施容量不足、城乡道路通行能力差的问题，从而改善城乡的环境质量，节约城乡建设用地。第三节建设工程规划管理建设工程规划管理是城乡规划行政主管部门根据城乡规划及其相关法律、法规和技术规范，对各类建设工程进行组织、控制、引导和协调，使其纳入城乡规划的轨道，并核发建设工程规划许可证的行政管理。建设工程归结起来可分为建筑工程、市政管线工程和市政交通工程三大类。一、建筑工程规划管理的内容1、建筑物使用性质的控制在建筑工程规划管理中，要对建筑物使用性质进行审核，保证建筑物使用性质与土地使用性质相容，保证城乡规划布局的合理。在微观层面上，建筑物使用性质是与建筑容积率、建筑密度相关联的审核内容。因此，在审核建筑容积率和建筑密度之前，首先应对建筑使用性质予以审定。2、建筑容积率的控制审核容积率应注意：一是要区别同一项目中的不同性质和不同类型的建筑。二是要区别单项建筑工程和地区开发建筑工程的不同情况。三是要区别应计入和不应计入容积率计算范围的建筑面积。（地下室面积、半地下室在室外地面以上不超过规定高度的不计，超过高度的按比例计；在规定高度以下的设备、水箱、楼梯间、电梯间、机械房等附属设施，为社会公众服务而提供的开放空间不计。）四是建筑基地面积、建筑面积的计算应当规范。（道路红线和河道蓝线内的土地面积不计入建筑基地面积，建筑面积计算应符合国家有关规定。）建筑容积奖励应注意：一是必须坚持公众利益第一的原则。提供公共活动空间的内容应按城乡规划的要求，体现公众的需求，而不是片面追求容积率的目的。二是必须坚持向公众开放的原则。开放空间必须常年向公众开放，并和基地其他空间相对独立，有明显的界限并应设置明显的标志。三是必须坚持可达性原则。开放空间必须沿城乡道路、广场留设，并有方便的出入通道，若和基地或道路有高差的，应控制在一定幅度范围内，并应设置便捷的垂直交通联系设施。四是必须坚持和建设工程同步实施的原则。开放空间应根据城乡规划的要求，在建筑设计方案审核阶段一并审定，和建设项目同步实施，同步竣工，并交有关部门管理。3、建筑密度的控制由于建筑密度影响城乡空间环境质量和建设基地使用的合理安排，必须予以认真审核。应在确保建设基地内绿地率、消防通道、停车、回车场地和建筑间距的前提下予以审定，特别是沿街商业、医院、学校建筑密度的控制，不应盲目追求过高的建筑密度。建筑密度的审核，在城乡规划或在建设用地规划管理中应按规划及管理要求审核。4、建筑高度的控制（1）视觉环境因素对建筑高度的制约。一般应考虑：一是沿城乡道路两侧建造的建筑高度控制，要保证形成适宜于人们观赏的街景，避免形成空间的压抑感。二是文物保护或历史建筑保护单位周围的建设控制地带内新建、改建建筑物，必须对建筑的高度进行控制。（2）机场、电讯等技术要求对建筑高度的制约。在飞机场、气象台、电台、电视台和其他无线电通讯设施周围新建、改建建筑物的，其高度应严格按照各专业管理部门的规定要求进行控制。（3）其他相关要求对建筑物高度的制约。如拟建建筑物日照影响范围内存在居住建筑的，建筑物高度应满足日照规定的要求。5、建筑间距的控制建筑物之间因消防、卫生防疫、日照、交通、空间关系以及工程管线布置和施工安全等要求，必须控制一定的间距，确保城乡的公共安全、公共卫生和公共交通。其制约因素有：（1）日照影响的因素。住宅、学校、幼儿园、托儿所、疗养院和医院病房均有日照要求，都应按规定要求核定建筑间距。（2）消防安全的因素。建设基地内的建筑间距应保证消防通道的畅通，高层建筑还应留出高层消防登高场地。（3）卫生防疫的因素。对于新建建筑或建设基地外建筑有传染病房或其他污染源的，应按卫生防护规定，确定审核范围内的建筑使用性质，并核定其与有卫生防护要求的建筑之间的建筑间距。（4）施工安全的要求。在审核建筑间距时，应充分考虑由于建筑桩基或地下室施工会对建设基地外相邻建筑的安全产生不利因素，保证有足够的施工安全距离，必要时应对桩基和地下室施工方案组织有关专家进行评估，方可确定建筑间距。（5）空间关系的因素。高层建筑之间或其与多、低层建筑之间，为了保证城乡环境质量、避免压抑感或视线干扰，还应根据其保护要求，核定拟建建筑与这类建筑之间的距离。（6）其他方面的要求。如通道的安排、工程管线的布置也都会影响到建筑间距。6、建筑退让的控制拟建建筑物后退道路红线、河道蓝线、铁路线、高压电线及建设基地界线的距离。（1）建筑退让地界距离。建筑物退让地界的距离，除了应保证与界外建筑的间距要求外，还应符合不小于建筑规定间距1/2的要求。（2）建筑退让道路规划红线距离。为保证建筑物人流和车辆的出入、集散不影响城乡交通，保证建筑基地内的地下管线敷设不致占用城乡道路地下,和建筑基础或地下室的施工不致影响城乡道路下的城乡管线的安全运营，沿路建筑物应按规定后退城乡规划道路红线。至于靠近道路交叉口的建筑，还应根据规划道路交叉口是否规划有立交或放大道路交叉口的要求退让红线距离。在退让的空间内一般可以布置公路隔离绿带。（3）建筑退让铁路线的距离。为保证铁路运行安全，根据铁路管理部门的有关规定，毗邻铁路线拟建建筑应按要求距离退让铁路线。（4）建筑退让高压电力线（架空线）距离。为保证高压电力线运营安全和建筑物的使用安全，在高压电力线附近的新建建筑物，应根据电力部门规定要求距离退让电力高压线，更不允许在高压线走廊内新建建筑物。（5）建筑退让河道蓝线距离。为保证河网、水利规划实施和城乡河道防洪墙安全以及防洪抢险运输要求，沿河道新建建筑物应按规定距离退让河道蓝线。城乡中河道的生活岸线，是市民休息的空间；要保证一定的绿化腹地，必须做好规划，沿河建筑按规划规定距离后退河道蓝线。7、建设基地绿地率的控制绿地率的绿地面积应包括建筑基地内的集中绿地和房前屋后、基地内道路两侧以及建筑间距内的绿化用地。绿地率除应符合规定要求外，在地区开发建设基地和面积较大的单项建筑工程基地还应设置集中绿地，但规定建筑间距内的绿地一般不作为集中绿地计算。8、基地出入口、停车和交通组织的控制要根据不干扰城乡交通的要求确定建设基地机动车、非机动车出入口方位，以及人流、机动车、非机动车的交通组织方式，并按规定设置停车泊位。出入口处应设置足够的临时停车场地。进出基地内地下停车场的车辆，不得利用城乡道路回车。9、建设基地竖向标高控制建设基地标高，必须与相邻基地标高、城乡道路标高相协调，符合详细规划要求。尚未编制详细规划地区、可参考该地区的城乡排水设施情况和附近道路、附近基地的现状标高确定，建设基地标高一般应高于相邻城乡道路中心线标高0-3米以上，应处理好相邻基地块之间的地面标高关系，不得妨碍相邻各方的排水。10、建筑环境的管理建筑工程环境规划管理，除对建筑物本身是否符合城乡规划及有关法规进行审核外，还必须考虑与周围环境的关系。城市设计是帮助规划管理对建筑环境进行审核的途径，特别是对于重要地区的建设，应按城市设计的要求，对建筑物高度、体量、造型、立面、色彩进行审核。在没有城市设计的地区，对于较大规模或较