对行政法治的几点思考

对行政法治的几点思考

摘要：阐释了理解行政法治应处理好的两对关系，即行政权与公民权的关系，行政权与法的关系；分析了行政法治的构成要素；并在探索了行政法治与自由、民主、效率、公正、秩序等的关系后，指出实行行政法治不仅是现代行政的基本要求，也是一个重大的价值选择。

关键词：行政权；公民权；行政法治；构成要素；法律价值

行政法治是法治的核心和关键，其要义在于对行政权予以合理配置，对行政权的运作进行有效规范，对公民权利的行使提供充分保障，并促进行政权与公民权良性互动，实现公平、正义、自由、秩序等价值目标。本文对行政法治的几个基本问题进行了探讨。

一正确理解行政法治应处理好的两对关系

（一）行政权与公民权的关系

一切国家权力都直接或间接地来源于公民权利，权力是权利的一种特殊形式。近现代国家的民主政治正是按此理念进行实际运作的。行政权力作为国家权力的一个重要组成部分，来源于公民权利，是公民权利的一种特殊转化形式。而行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系.公民权利是行政权力的本源，行政权力是由公民的权利和人民的权力所派出的。“人民是权力的唯一合法源泉”和“原始权威”。公民权利是行政权力的界限，也是行政权力的目的。在现代各国，无论是资本主义国家，还是社会主义国家，人们都普遍认为，政府权力的合法性和渊源都是建立在公民的权利及其授权的基础上的，唯有以为社会服务为目的权力才有存在和行使的必要。公民赋予政府权力，旨在要求政府为公民服务，既维护好公共利益，又保护和增进公民的各种权益。公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段。正如J？S？穆勒所说，“政府整个来讲只是一种手段。这一点是不需要证明的”.在我国，人民选举自己的代表组成国家权力机关-人民代表大会，再由人民代表大会授予政府以权力，这就充分展示出权利产生权力的真实过程。既然政府的权力来源于人民的授权，因此，人民与政府之间就是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者之间的关系，这种关系决定了政府在行使权力的过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由，而且必须积极为公民创造获得利益的机会和条件，竭诚为公民服务，绝不能武断专横，以权谋私，将权力凌架于公民权利之上，以导致行政权力的异化。公民有权通过行使各种权利监督和制约政府行使权力的活动。且随着社会的发展，政府行使行政权的方式要逐步更新，秩序行政与命令行政的空间要逐步缩小，协商行政与合作行政的空间要逐步扩大，即由管制与命令行政向协商与合作行政转化，特别是在市场经济条件下，政府要改变过去凡事依靠发命令，动辄实施强制或处罚的管理方式，更多地向着依靠说服教育、示范指导、平等协商、互惠互利等过渡，应善于通过弹性化、软约束的手段，包括借助于利益诱导机制等，来达到行政之目的。政府与公民之间，也应讲平等、尊重、守信，尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。

（二）行政权与法的关系

既然行政权来源于公民权，那么公民以何种方式将行政权授予给政府呢？自然只能通过权力机关立法的途径来实现。因此，行政权来源于公民权就转化为行政权来源于法了。法是人民意志和利益的集中体现，法必须高于行政权，行政权的行使必须服从于法，这就是行政权与法的基本关系，也是行政法治的基本内涵。行政权离不开法，它必须要有法律来规范，以防止行政权的非理性膨胀。“根据法的合理性来制约行政的随意性”，是各国行政法治理论与实践的共同点.关于行政与法的关系，我国也有学者作过论述，认为在行政与法之间，是法控制或支配行政而不是行政优先于法。当然，法对行政的控制并不是要捆住“行政”的手脚，而是一种积极的保障（有效行使）与消极的防范（防止滥用行政权力）的统一.法与行政权并非对立，“那种认为发达的行政法体系必定对高效的行政管理起反作用的观点是错误的。”“行政法和行政权力应该成为朋友而不是敌人。法律能够和应当做的贡献应是创造而不是破坏。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民”.当然，因行政具有能动性，它总是较为活跃的，而立法具有周期性和稳定性，不可能在所有的行政领域都有明确具体的法律规定作为行政的依据，但这并不等于行政机关就可以无所作为或为所欲为。在有法律明确规定的情况下，要求行政机关要依据法律，符合法律，而不得违背法律；在无法律明确规定的情况下，要求行政机关在宪法和组织法所规定的权限范围内，按照法的原则和精神行事。即有规则，行政权的行使得服从规则；无规则，行政权的行使得遵循法的原则。实践证明，一些基本的法律原则，如人权保障原则、禁止反言原则、信赖保护原则、不违反比例原则、权力不得滥用原则等对行政权的行使具有重要的指导和约束作用，堪称是有效克服行政专断、行政滥权、行政失职、行政疲软等行政陈疾的一种“理性补剂”。

二行政法治的构成要素分析

（一）依“良法”行政是行政法治的前提

哲人亚里士多德指出，法治含有双重意义：已成立的法律获得普遍服从，的问题要经社会上的专家论证，使决策通过民主的途径建立在吸纳民智、反映民意的基础上，增强其科学性和合理性，以减少其在执行上的阻力。在执行活动中，要改变“行政管理就是行政机关单方面意思表示，在行政法律关系中行政机关与行政相对人地位不平等”这种陈旧观念，整个过程要尽可能地让公民参与进来，把行政决定建立在双方互信互辩、遵循法律与尊重公民相统一、效率与民主相协调的基础上，赢得公民对行政决定的理解与认同，降低决定执行的成本，增进行政活动的社会效益。

3）行政法治与效率

在人治状态下，效率产生于直接的行政控制和政治动员，在有些时候，会产生短期效果，但一旦政治动员的风潮过后，一旦行政控制有些松动，效率便失去了基本的推动力。因此在人治状态下，始终存在着效率递减的基本趋向。实行行政法治，促使行政机关依法办事，使公民能预见自己行为的后果，扼制行政机关及其工作人员的不为与乱为，保护自已的合法权益，增强政府与公民之间的信任关系，以为行政效率的提高提供内在的动力。同时，法治化使行政系统内各部门目标明确，权责分明，各司其职，各负其责，不相互推诿，时效制度又促使政府在法定期限内积极履行职责，行政效率也能由此而提高。

4）行政法治与公正

法治公开确认“法律面前人人平等”的原则，为公正奠定了社会政治基础；法治所要求和禁止的行为是人们合理地被期望去做或不去做的行为，法治不强迫人们去做不可能做的事情，也不禁止人们去做不得不做的事情，为公正奠定了自然理性基础；法治确立“类似情况类似处理”的原则，使人们可以用规范的手段调节自己的行为，也为裁判者合理裁判限定了范围；法治还包括若干自然正义观的原则，如不做自己案件的法官，平等对待，考虑相关因素，不单方接触，不偏听偏信，在作出对公民不利的决定时事先通知公民，并听取其陈述和申辩等等，这些为维护公正创造了条件。总之，通过法治化，保证行政机关及其工作人员公正行使职权，以防止权力异化。

5）行政法治与秩序

法是社会关系的调整器，法律规则在调整社会关系的同时也调整着社会秩序。“规则和秩序本身对任何摆脱单纯偶然性或任意性而取得社会的固定性和独立性的生产方式来说，是一个必不可少的要素”[17].法律规则是社会秩序必不可少的依据，它为社会秩序提供预想模式、调节机制和强制保证。法治是建立稳定社会秩序的基石，只有实行法治才能建立稳定的社会秩序。行政法治确保行政权的产生、更替稳定有序进行，保持行政管理活动的连续性和稳定性，减少了管理中的随意性与动荡性。在具体的管理活动中行政机关依法对少数违法行为人进行制裁与强制，使公共利益和多数公民的合法权益得以维护，其行为能得到多数公民的认同与协助；行政机关以服务为宗旨，积极为公民创造条件和机会，使公民获得更多的利益，赢得公民的大力支持和热情投入，这均能形成行政机关与公民之间融洽和谐的关系，良好行政管理秩序也会因此而形成。总之，实行行政法治，不仅是现代行政的基本要求，也是一个重大的价值选择。

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