新时代高校财务治理机制与路径的思考

引言党的十八大以来，财政部出台了系列关于行政事业单位财务工作的重大改革和指导意见，2012年11月印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》财会[2012]21号、2014年8月修订《中华人民共和国预算法》、2015年12月印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、2018年8月颁布《政府会计制度》、2018年11月印发《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、2018年12月再次修订《中华人民共和国预算法》、2018年12月印发《管理会计应用指引第803号——行政事业单位》、2019年12月印发《行政事业单位成本核算基本指引》等。每项政策的颁布都会引发行政事业单位财务人员对财务工作的新思考。在新时代改革背景下，高校作为业务庞大复杂且较为特殊的行政事业单位，其财务工作面临着前所未有的新挑战。以往以收付业务为核心的基本财务管理已经无法满足新时代助力高校可持续发展的需要。财务的职能和站位必须随着高校发展战略和宏伟规划目标做出转变和提升。因此，高校财务治理的概念和理念应运而生，越来越被高校管理层所关注。财务治理在高校科学发展和完善治理体系的过程中有着重要的地位和作用，因此思考和探讨高校财务治理的内涵、机制和实施路径，对于解决高校财务治理现存问题和助推新时代高校现代化治理体系具有现实意义和实践指导作用。一、高校财务治理的内涵财务治理是公司发展过程中形成的一种管理理念。它是在公司制的条件下，在政府、投资者和经营者之间，对财务人员配置、财务收支管理、财务利益分配和财务行为监督等方面的权利义务划分，从而在财务管理中形成相互制约与平衡的关系，实现公司利益最大化。高校财务治理正是借鉴了公司财务治理的理念，是划分高校各利益相关者的职能与权限，在各种财务关系中形成制衡机制的适用于高校的财务管理体制。高校财务治理，与高校财务管理相比范围更加广阔、内涵更加丰富。从“财务管理”向“财务治理”转变，突出了运行机制的依法性、源头性、系统性和综合性。治理，旨在通过明确治理目标，树立依法管理理念，完善内部管理构架，健全内部管理制度，优化权利结构，最终形成高效的运行机制和治理体系，有效监督学校科学规范开展各项经济活动，从而推动学校教育事业长足发展。简而言之，高校财务治理，就是高校在明确其内外各方利益相关者职责与权利的基础上，在各方参与学校财务决策、财务执行和财务监督中形成相互制衡，从而实现高校利益最大化的过程。二、高校财务治理机制结合前述高校财务治理内涵，可以从财务决策、财务执行和财务监督三个层面来剖析高校财务治理的作用机制。高校财务治理机制如图1所示。图1高校财务治理机制图(一)财务决策层面党委会是高校财经事项的最高决策权力机构。首先，在决策的过程中，高校党委会应当正确领会上级部门对教育事业发展的指导精神，准确把握上级部门对高校发展方向的指引，应当体现和落实上级部门的各项政策和指导性实施意见。其次，为了保障经济事项的科学决策，高校应成立各类议事委员会，如：发展委员会、财经委员会、预算委员会、绩效委员会和内控委员会等，组建不同方向的专业智囊，用以保障财务决策的科学、权威、公正、合理，同时有效指引财务执行和财务监督的治理过程。(二)财务执行层面学校校长、财务部门和校内各业务部门是高校财务治理机制中的财务执行机构，通过事权和财权的划分，财务部门及业务部门将学校各项资源进行配置的活动具体执行。同时，在学校党委和校长的领导下，财务部门应具备规划财务战略、科学预算管理、保障日常运行和有效数据分析的综合业务能力，将财务与业务有机融合，落实高校内涵发展所需的既定财务目标，从人才培养、师资力量、教学质量和科研水平等方面进行预算投入和绩效总结，为财务决策层提供有效数据，作为决策机构科学决策和治理调整的有利依据。(三)财务监督层面在学校内部，要通过教代会、纪委监察部门、校内审计部门等形成多方位、多角度的监查联动机制，做好各监督机构的职责任务分工，协同有效的对财务决策和财务执行的过程及结果进行监督，充分发挥利益相关者的力量，切实保障利益相关者对财务活动知情及监督的权利。此外，也可以聘请第三方中介机构行使校外监督职能，更加客观的对学校财经事项的合理合法性及治理效能进行审计和评估，防范财务风险和资产损失，保障学校利益。三、高校财务治理的问题（一）财务治理理念扎根不深受思维惯性和历史沉淀的影响，现在大部分高校对“财务治理”的理解仍然停留在“财务管理”的层面。收入方面要多争取财政拨款、保证学宿费收缴率、拓宽创收部门收入，多渠道筹措资金；支出方面保障人员和基本运行的刚性支出、保障学校的工作重点；总体开源节流，严控资金的支付风险，保障平稳运行。但这种传统的“财务管理”思维无法满足和支撑新时代高校复杂财务环境下合理资源配置、注重使用效益的需求，也与国家“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略不匹配。（二）财务治理结构不完善决策层面，大部分学校财务工作由总会计师或分管财务校长负责，重大经济事项由党委会或者校长办公会研究决定。首先，这种决策机制缺少提供专业权威建议又代表多方利益的议事机构，会影响最终决策上的科学合理性。执行层面，许多高校并没有认识到校长在财务治理过程中承担的是执行层面负责人的角色，即在高校党委领导下的执行者。许多高校党委书记和校长权利职责不明确，出现越权和越位现象，治理混乱。监督层面，学校“教代会”名义上行使监督职能，但其参与度大多只停留在听的层面，而且好多预算外财经事项在决策过程中并未经过“教代会”程序；学校纪委、审计部门财务专业性人才匮乏，独立性不足，在财务监督工作中难以起到有力的监督约束作用。（三）财务治理制度建设不健全业务制度建设是财务治理的源头管理，大多高校之所以财务治理效果不理想，根源之一在于缺乏系统、完整的制度体系。许多业务设置的人员和岗位职责模糊、实施措施和执行程序混乱，处于职责真空状态的情况常见，无法通过健全的制度来保障财务治理的执行。根源之二，国家的改革日新月异，高校原有制度的修订和完善没有做到与时俱进，无法满足决策层面治理战略的具体实施。（四）全面预算绩效管理不成熟全面预算绩效管理在高校刚刚起步，尚不成熟。首先，全面预算绩效管理的理念与高校财务治理理念一样，还未深入树立并有效贯彻。其次，相关法制和组织体系建设均不健全。第三，绩效考核指标体系的构建、全过程绩效评价机制和评价后的奖惩机制都有待探讨和完善。（五）财务治理相关人才匮乏许多高校财务人员对自身工作的认识还停留在基础日常报销业务的核算上，习惯了多年的单一业务，缺乏面对新改革和学习业务新知识的勇气和动力。但随着政府会计制度改革、信息化进程加速以及高校业务的日益复杂，重复性的人工基础业务将逐步被智能化信息技术所替代，同时财务治理所需要的具备管理会计知识体系和分析决策能力的高水平会计人才极为匮乏。（六）治理信息化水平有待提高虽然政府会计制度改革以来，各高校都加强财务信息化建设，尤其因为新冠肺炎疫情的暴发，越来越多的高校推进“智慧报销”，实现网上报批、自助投递的无接触式报销模式。但是从学校整体来看，财务系统与其他部门业务系统之间多数未实现互联互通，仍普遍存在“信息孤岛”的现象。许多业务部门的审批事项还需要师生线下办理，无法真正实现“数据多走路、师生少跑腿”的全线上业务办理模式。另外，各个系统之间的孤立无法实现数据共享，更无法为财务治理提供高效精准的决策有用数据。四、新时代高校财务治理的实施路径(一)转变观念树立财务治理理念高校应积极转变管理理念，充分认识从“财务管理”向“财务治理”转型的重要性和必要性。应牢固树立新时代财务治理的大局观、战略观、绩效观和风险观。第一，在新时代改革创新的背景下，高校财务工作不再是单一的收付活动，面对财务业务日益复杂化，为全面提升学校治理效能，学校必须树立明确国家教育改革方向、坚决落实重大举措、严守国家财经纪律、强化经济责任意识的大局观。第二，要树立财务战略方向符合学校发展战略理念，协调维持和发展的关系，权衡短期和长远利益，充分发挥战略格局来保障学校的可持续发展。第三，资金使用效益是新时代高校财务治理的核心目标，因此应将绩效贯穿于财务治理全过程，不断优化和提升治理能力。第四，随着高校经济业务的复杂多元化发展，高校财务治理风险加大，因此应树立风险意识，强化内控建设。(二)完善高校财务治理组织架构完善财务治理组织架构，明晰各层级和组织的职能与作用。首先，在顶层职能上要明确赋予学校党委会和校长办公会在财务治理过程中的职责和权限，避免出现治理过程中的职责遗漏或重复现象。其次，结合学校实际设立不同需求的议事机构，充分发挥各类专家的专业论证作用，推进决策的民主化、科学化和法制化。第三，系统、科学梳理财务部门和业务部门职责权限，落实并不断完善内部控制建设，规范业务流程。第四，强化监督职能和力度，从公平公正、合法合规、政策支持等多层次构建联动监督机构。(三)注重保持制度建设与时俱进制度作为工作中要遵循的办事规则和行为规范，也是优化高校财务治理的必要前提。首先，要注重加强各类财经制度规范化建设和风险防控管理，包括制度制定、制度执行和监督落实，并且要及时对制度进行“废改立”，健全业务程序规则，消除制度监督盲区。另外，制度建设需要与时俱进。随着国家层面和上级部门各项政策的出台与改革，高校各职能部门相关制度必须随之更新，确保业务办理符合现行规定。财务部门要运用治理理念和监督职能，助推相关制度的不断健全和完善，加强制度之间的纵向衔接与横向协同。(四)推动落实全面预算绩效管理落实“过紧日子”要求，不仅是政治责任，更是高校财务治理效能的集中体现，高校要推动落实全面预算绩效管理，将钱花在刀刃上，切实提高资金使用效益。第一，高校主要领导要重视全面预算绩效管理，全校范围内树立“过紧日子”和全面预算绩效理念，落实学校各预算项目的责任主体，推动全校各业务部门在预算编制、预算执行和资产配置的过程中全方位厉行节约。第二，学校党委会、财经委、预算委员会、绩效委员会等议事机构一定要站在学校层面科学审议核定预算，充分挖掘节支潜力，深入优化支出结构，全力做好对各项支出的预算论证和严格把关。第三，以绩效为导向，建立全方位、全过程、全覆盖的绩效评价管理体系，加强项目后评价，强化并做好绩效评价结果的应用。第四，形成绩效评价与预算分配的作用反馈机制，严格控制低效率项目，终止无效项目资金投入，不断提高学校资金的使用效益。(五)重视财务队伍能力素质培养高校财务治理要求高素质财务队伍的支撑，要重视对财务人员综合能力及素质的培养。第一，要优化队伍结构，从专业技术职称和年龄上要进行梯队建设。第二，在踏实基础核算和财务监督业务的基础上，逐渐培养会计核算人员具备管理会计的思维和素养，提升财务分析能力，努力实现业财融合，更专业的完成财务服务。第三，加强财务队伍信息化技术培训与学习，增强团队适应信息时代的能力，满足学校财务治理信息化需求。(六)协同提升智慧财务管理水平新形势下财务信息化水平的高低已经成为评价一所高校财务治理能力的重要指标，高校应树立部门间协同提升信息化水平推进学校高质量发展的理念。首先，加快转变财务管理模式，系统梳理业务事项办理流程，构建网上报账、网上审批、自助投递、凭证自动生成、银校互联支付等全流程线上智慧财务办理平台，提高信息质量和办公效率。其次，全校信息化建设一盘棋思想，要将财务系统与业务部门信息系统（如：教务系统、学工系统、科研系统、人事系统、资产管理系统等）进行有效衔接，既可以推进业财融合、提高工作效率，又可以实现数据通用共享、快速采集