论新形势下中国粮食自给战略

内容提要:在政府对粮食安全战略进行调整并将其提升为首要工作任务之后,中国应采取怎样的粮食自给战略?这是一个亟需回答的问题。本文在分析中国粮食自给率变化的基础上,总结了未来保障中国粮食安全所面临的严峻挑战,并提出了新形势下中国粮食自给战略:以口粮自给为重点,审慎放开饲料与工业用粮;以加强国内粮食综合生产能力为主,质量并重;统筹粮食贸易战略制定,高效利用国际市场资源;强化粮食产业的全球布局,保障粮源的有效供给;改革粮食安全储备体制,提高储备效率;拓展食物来源,减少粮食损耗和浪费。

关键词:粮食;自给率;自给战略;粮食安全;全球视野。

中国要以占世界9%的耕地养活占世界22%的人口,保障其粮食安全问题**,不仅仅关系到本国经济发展与社会稳定,也是确保世界粮食安全的关键,且日益成为世界各国广泛关注的焦点。特别是近年来,随着社会经济结构转型的加快,经济一体化、贸易全球化进程逐步深化,中国政府明确提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略,并将其作为首要工作任务,这给粮食自给能力带来新的要求与挑战。

面对耕地和水等资源日益稀缺、生态环境问题日趋严峻以及粮食需求刚性增长等严峻现实,迫使我们要重新审视中国的粮食自给政策。

粮食自给率***是国际上衡量一国粮食安全水平的常用指标。一国粮食自给率的高低主要取决于本国水、耕地资源等自然条件,劳动力、资本和技术等要素投入,以及经济发展水平、贸易政策等因素。在未来一段时期,面对人口增加、城市化进程加快、经济发展带来的新要求、新形势和新环境,中国粮食的自给率应该保持在什么样的水平?这就需要我们把握新的粮食安全形势,以现有的资源禀赋与要素条件为基础,按照立足国内“靠自己”和有效利用国际市场资源的原则,有针对性地提出新的灵活的粮食自给战略,以有效地保障粮食安全。

一、中国粮食自给率的变化.

粮食是一项特殊的战略物资,有着世界人口大国之称的中国,如果不能实现基本自给,当出现极端气候灾害或遭受粮食禁运制裁等自然与社会压力时后果不堪设想。目前,中国的粮食供需处于一个紧平衡状态,在粮食“十连增”的基础上,结构性短缺与区域性矛盾仍然日渐凸显,国外竞争压力显著增加。

(一)粮食自给率总体保持紧平衡.

依靠农业科技强力支撑、政府粮食政策有效激励以及自上而下抓粮食生产等众多因素的统筹推进,2013年中国粮食实现了新中国成立以来的首次“十连增”,全国粮食总产量60195万吨,比2012年增加1238万吨,增长2.1%。自2007年以来连续7年产量稳定在5亿吨以上。伴随着产量的连年增长,需求也在不断增加,粮食供需总体上始终维持着一个紧平衡的情况。按广义的粮食统计口径,2004年粮食自给率已下降至95%安全水平以下,2012年为88.38%,粮食供求风险进一步加大。谷物口径上看仍位于一个较高的自给水平,自1980年以来谷物自给率位于0.95~1.05的安全区间,而值得注意的是近年来谷物自给率下行趋势较为明显,2012年自给率为97.7%,较2007年降低了4.1%(见图1)。

(二)结构性短缺日益凸显.

从粮食分品种看,中国粮食结构性短缺的情况日渐凸显。目前小麦供求总量基本平衡,2012年自给率为97%,进口的主要是优质小麦以满足国内多样化消费需求。稻谷在居民口粮消费中占主导,比重达60%左右且仍在提高,而近年来南方水稻主产区的水稻种植面积不断下滑,稻谷供求长期偏紧,自给率连年下降,稻谷自给率已由完全自给降低到2012年的99%。作为主要的饲料用粮,玉米需求大幅度增长,2010年起由净出口变为净进口,2012年自给率仅为97.68%;大豆由于种植比较效益低,生产规模连年缩减,进口依存度越来越高,大豆自给率大幅下降,2012年仅为18.3%。粮食品种间以及粮食作物与油料等经济作物之间的争地矛盾将长期存在。由于耕地要向主要粮食品种倾斜,其他农产品的进口量飙升,贸易逆差明显增加(见图2)。

(三)区域间粮食供求矛盾突出.

分区域来看,不同地区间的粮食供求矛盾明显,主要产销区间的粮食自给能力差异显著。据测算,上海、北京的粮食自给能力最低,近90%的粮食要靠调入;天津、广东、浙江等省份粮食产需缺口较大,只能自给1/3,其余2/3需依靠其他省份供给;西部地区受限于地理条件,粮食生产能力薄弱,仍需外省粮食供应;山东、辽宁、四川、湖北、湖南等虽然是粮食主产区,但粮食需求也较大,主要立足于自给自足、品种调剂。而黑龙江、吉林、内蒙古、河南则是主要粮食输出大省,粮食产量远高于自身需求量。

进一步分析发现,商品粮的主要生产区域越来越向水资源更为短缺的北方地区集中,这种格局的变化使北方地区粮、水、土资源地域组合不相匹配的矛盾更加尖锐,北方地区水资源短缺问题将更加严重。特别是工业化背景下,地方普遍追求能创造GDP和税收的工业发展,农业比较效益低,区域间不平衡发展矛盾日益加剧。如何平衡资源配置以保持粮食主产区的粮食生产积极性值得我们深入研究。

二、提高中国粮食自给率所面临的挑战.

近年来中国粮食产量逐年增长、综合生产能力稳步提高的同时,粮食需求也随着居民生活水平的提高由“吃饱”向“吃好”转变,粮食需求日益扩大;与此同时,粮食生产基础依旧脆弱,水地资源约束明显,提高粮食自给水平、保障未来的粮食安全将面临十分严峻的挑战。

(一)粮食产量增长的制约因素多.

未来粮食生产受水地等资源约束、农村劳动力老龄化、要素投入边际效用递减等多因素制约,粮食进一步增产面临诸多挑战。

耕地资源方面,一是面积仍在减少。随着退耕还林还草工程的持续开展,工业化、城市化速度加快、建设用地不断增加等因素的影响,耕地面积仍在减少,据国土资源部统计,全国耕地面积从1996年的19.51亿亩减少到2008年的18.26亿亩,逼近18亿亩红线。二是耕地质量逐渐恶化。受气候变化与水资源枯竭影响,北方地区土壤盐碱化和沙漠化加剧;土壤污染情况不容乐观,2011年受污染的耕地面积约1.5亿亩,占总耕地面积的8%,集中在长三角、珠三角、京津冀、辽中南和西南、中南等地区。

水资源短缺也严重制约粮食产量的增长。中国水资源总量位居世界第四,而人均水资源拥有量仅是世界平均水平的1/4,且年际差异较大。2011年中国水资源总量只有2.3万亿立方米,人均1730立方米。

农村劳动力结构矛盾愈发突出。农村人口锐减,老龄化程度严重,容易导致粮食生产粗放式经营、复种指数降低以及土地撂荒现象。未来农村劳动力的短缺与老龄化将成为制约粮食产量增长的重要因素。

要素投入的边际效用递减也将对粮食产量造成影响。近年粮食产量的连续增长与化肥、农药等投入品的大量使用密不可分。2011年化肥使用量5704.2万吨,较2001年增加30%,农药平均施用量13.4公斤/公顷,比发达国家高2.5~5倍。未来依靠要素投入增长的潜力有限。

(二)国内粮食刚性消费需求增长强劲.

一方面,巨大人口基数下的新增人口持续增加,促进粮食消费的刚性需求;另一方面,随着居民生活水平提高,对精加工粮食产品和动物性食品的消费需求增加,刺激饲料用粮和加工用粮需求的不断增长。虽然人均口粮消费日渐减少,由1995/96年度的人均171.89公斤下降到2012年的147.33公斤;而人均饲料用粮显著上行,其中人均饲料粮由1995/96年度的人均75.64公斤上升到2012年的117.72公斤,其他粮食消费(种用、加工用粮及粮食损耗)由年人均37.16公斤上升到72.77公斤(见图3)。

粮食进口增加的原因除了需求增长外,主要还在于进口粮食的价格优势明显。国际市场价格冲击使得中国粮食进口激增的同时,也抑制了国内粮食价格,打击农民的种粮积极性,进而影响粮食产量。例如在国际市场冲击下,中国大豆种植面积连续下滑产能萎缩,自给水平急剧下降。

三、新时期中国粮食安全的自给战略.

从世界范围内看,一国的粮食能否自给是关系国家自立与否的关键。《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》中规定中国粮食自给率需稳定在95%以上,其中稻谷、小麦保持自给,玉米保持基本自给;2013年中央经济工作会议和中央农村工作会议都进一步提出必须坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全新战略。然而,面对未来中国粮食安全面临的严峻形势,有必要在准确把握粮食安全新形势、新问题的基础上,修正现有粮食的自给目标,开源节流,全面统筹规划新时期中国粮食自给战略。

(一)以口粮自给为重心,审慎放开饲料粮与工业粮.

口粮是居民日常生活中的必需品,是社会稳定的“定海神针”,粮食安全的最低目标是保证居民口粮无忧。小麦和稻米是中国主要口粮品种,自给率的高低是关系到居民能否“吃得饱”的关键,在粮食不同品种间争地日益激烈的今天,必须优先保持口粮在95%的安全线以上,且应当具备有100%完全自给的生产潜力。

对于以玉米为主的饲料粮和以大豆为主的加工粮来说,关系到居民能否“吃得好”。因而在保证口粮自给的基础上,为缓解耕地、水资源紧缺的状况,大豆和玉米可以更多地利用国际市场,可以审慎地放开大豆和玉米,实现余缺调剂。其中,在确保食用加工用大豆完全自给的条件下,大豆的整体自给水平应不低于20%,非转基因食用豆的自给率为100%,以满足主要的食用消费、豆制品消费以及部分非转基因食用油消费;而玉米作为中国第一大主产粮,伴随着饲料需求的快速增长,难以保持高自给水平,为避免出现像大豆一样的局面,应当审慎地制定自给率目标。在优先保障口粮供给的前提下,按照现有对玉米需求量的估算①,未来玉米的自给率应尽量保持在80%以上。

(二)加强粮食可持续生产能力建设,注重粮食生产质量安全.

要加强耕地资源保护,严守18亿亩耕地红线和16.5亿亩粮食播种面积底线,严格管理控制占用优质耕地;按照十八届三中全会决定的统一部署,稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,对严重污染和地下水严重超采区的耕地进行治理或调整其用途,有序实现耕地休耕轮作,以全面提升耕地质量等级,确保可持续的粮食生产能力;要加强农业科研投入,推进农业技术推广体系改革,确保公益性技术推广部门充分发挥其职能,创造市场条件吸引大型企业参与农业科技创新,使农业科技进步成为粮食和其他主要农产品增长的驱动力;加强对农村水利、市场流通重点设施,教育、科研、技术推广和气象基础设施等生产基础设施建设的投资,改善农业生产条件,提高农产品的供给能力与抗灾害能力,为粮食安全提供必要的物质保障。在重视数量供给的同时尤其要强调质量安全。质量为先,标准先行。加快完善农产品和食品质量标准体系,积极与国际标准接轨,建立统一权威的质量安全标准,提高标准的配套性、可操作性和实用性。产销兼顾,全程监管。全面建立农产品和食品全供应链管理机制,加强生产源头治理,逐步实现产地环境可查询、投入品质量与生产记录可存储、产品流向可跟踪、储运信息可查询、出现问题可追溯的农产品和食品全程监管制度。

(三)统筹规划一揽子粮食贸易战略,充分利用国际市场资源.

在确保口粮安全、审慎放开饲料与工业用粮的新型粮食安全战略的基础上,应完善全球粮食贸易的长期战略规划,针对不同粮食品种提出一揽子的粮食贸易战略,明确需要依靠国际市场和国际资源供给的品种、供求缺口以及进口来源,在保障中国粮食安全水平的基础上,利用国际市场资源实现比较优势互补。其中,通过进口高品质的强筋、弱筋小麦以满足国内不同层次多样化的消费需求,其进口国主要来自于美国、澳大利亚、加拿大等,贸易伙伴稳定,在贸易策略方面应该继续保持现有的关税配额予以保护;稻谷适当进口亚洲国家的优质大米以满足国内消费需求。

玉米作为审慎放开的品种,其配额应逐渐加大,以利用世界市场来解决国内供给,并换取其他方面的贸易利益。值得注意的是,中国玉米进口的国家过去过分依赖于美国,2012年从美国进口玉米511.3万吨,占全部进口量的98.2%,出于国家粮食安全的考虑,要尽快改变进口来源集中在美国的状况,大力推进落实与阿根廷等南美国家玉米贸易协定,加快实施进口国家多元化战略,尽量做到分散进口以降低市场风险。

国内大豆生产未来应当以非转基因大豆为主打品牌,提高附加值,有针对性地对国产大豆进行保护,以充分挖掘大豆生产潜力,努力增加国内供给,确保一定的自给水平。

(四)立足全球化视野,强化粮食产业全球布局,保障粮源供给.

立足于全球范围内进行粮食产业布局,依照生产资源—仓储库存—粮食加工—粮食消费的粮食全产业链条进行全球布局,构建粮食生产、仓储、加工、消费的全球化贸易网络与物流链条,建立起稳定的购销渠道。重点体现在:

“走出去”生产加工。通过向非洲、中亚、南美等资源丰富国家进行资本输出,以对外投资、技术指导或直接租地生产的方式,利用所在国的资源进行粮食生产与加工,增加全球粮食的总供给。在为当地创造就业、助力经济发展、保障当地粮食安全的同时,也保障了全球粮食安全,从全球角度降低了中国粮食安全风险。

“通四方”仓储物流。在世界各粮食主产区建设大型仓储设施与集散中心,以全球化的物流链条打通主要粮食生产国与世界最大粮食消费国之间障碍,实现粮食进口来源多元化,增加中国在国际粮食定价中的话语权。

“拿回来”最终消费。在积极“走出去”建设国外生产加工基地、便捷“通四方”仓储物流体系的基础上,中国粮食需求的增长能够直接或间接地得到世界各主要产粮地区的高效、充足供给。这种集投资、经济援助和贸易于一体的粮食产业布局在有效地保证中国粮源供给、降低粮食安全风险的同时,也将为发展中国家带来整体福利的提高。

为实现上述目标,应加强全球合作,积极参加全球和区域性的食物安全治理机制建设,如全球和区域粮食储备体系、粮食安全治理机制和禁止粮食禁运等。继续加强在非洲、中亚等地区的投资,促进这些地区的粮食生产,缓解国际粮食市场的供需缺口,减少中国进口粮食的国际压力;在平等互惠的基础上,与美国、阿根廷等主要粮食贸易国建立长期、稳定的粮食合作关系。

(五)创新国家粮食安全储备体制,提高粮食储备效率.

国家粮食储备是保障中国粮食自给和粮食安全的重要前提。针对中国目前粮食分级储备的情况,有必要从以下方面进行创新改革:一是继续优化中央和地方粮食储备布局,改善储备粮的品种结构,加强中央储备粮调控粮食市场能力;推进地方储备粮体系改革,逐级落实粮食安全责任。二是支持企业粮食储备,对粮食储备企业给予信贷、税收方面优惠。三是鼓励农民粮食储备,藏粮于民,对于粮食储备大户给予粮食科学收储技术支持以及其他政策优惠。四是国家储备粮的数量与运作方式的透明化。准确的国家粮食储备等市场信息的公开有利于合理的粮价预期,进而有效地指导粮食生产、储备和销售。

(六)拓展多元化食物来源,降低粮食损耗和浪费.

在向地要粮以保证口粮自给的基础上,应该大力拓展多元化食物来源,积极开发非粮食物资源,以减少粮食消费需求。一是向山林草原要粮,大力发展节粮型畜禽业。加强北方天然草原保护和改良,利用农区坡地和零星草地建设高产人工饲草地;加快南方草地资源开发,积极发展山地和丘陵多年生人工草地、一年生高产饲草,扩大南方畜牧养殖业饲草来源;加快农区和半农区节粮型畜牧业发展,积极推行秸秆养畜。加快畜禽饲养方式转变,促进规模化、集约化发展,提高饲料转化水平。

二是向江、河、湖、海要粮,大力发展水产养殖业和远洋渔业,提供更多的食物和优质蛋白。充分利用内陆淡水资源进行水产养殖,发展稻田和庭院水产养殖以及低洼盐碱地水产养殖,增加淡水养殖面积,促进水产养殖业可持续发展;合理利用海洋资源,加强近海渔业资源保护,扩大并提高远洋捕捞规模和水平。

针对当前中国粮食不合理损耗和浪费问题较为突出的现象,从控制与引导两方面入手,倡导节约用粮、反对浪费的新风尚,抑制不良粮食消费需求,树立粮食安全意识;在餐饮场所建立“绿色节约”的文明用餐规范,从法律层面对粮食浪费行为进行规范制裁,依法惩治粮食浪费行为;要改进粮食收储方式,推广科学储粮技术以降低粮食产后损耗;对粮食不合理的加工转化如高度白酒和发酵酒精等产品进行严格控制;加大粮食综合利用效率,提高饲料转化水平。

四、结论.

粮食自给是一国粮食安全的重要保障。当前中国粮食自给处于结构化短缺下的紧平衡、内需求强劲增长、贸易逆差逐渐加大状态,粮食自给形势不容乐观。面对新形势和新环境,有必要从全局层面重新构建粮食自给战略:以口粮自给、谷物基本自给为战略目标,以加强粮食综合生产能力、数量和质量并重为根本保障,以统筹贸易战略、利用国际市场调盈补缺为重要依托,以立足全球视野、强化粮食产业全球布局为长期保障,以提高粮食安全储备效率为重要抓手,以拓展食物来源、减少粮食耗费和浪费为基本方向。

“国不可一日无粮”,只有口粮能够实现自给、谷物能够实现基本自给,粮食安全才有保证,国家才能够在安天下、稳民心的前提下,沿着通向强国梦、复兴梦的康庄大道奋勇前行。

参考文献.

1.中央农村工作会议在京召开:中国人饭碗要端在自己手上.人民日报海外版,2013-12-25:1.

2.中央经济工作会议提出明年经济工作六大任务.新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/13/c_118553239.htm,2013-12-13.

3.陈锡文.产需结构渐失衡粮食安全有远忧.中国粮油市场报,2010-12-11:A01.

4.钟甫宁.关于当前粮食安全的形势判断和政策建议.农业经济与管理,2011(1):5~