全国蓄滞洪区建设与管理规划090825

PAGE中华人民共和国水利部二〇〇九年八月PAGEV前言我国是一个洪涝灾害频发的国家，主要江河中下游地区一般地势低平、人口众多、经济发达，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相对不足的矛盾，在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力构建江河防洪减灾体系的同时，设置一定数量的蓄滞洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，是合理处理局部与全局关系，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施。因此，蓄滞洪区是江河流域防洪减灾体系的重要组成部分。新中国成立初期，政务院分别颁发了《关于治理淮河的决定》和《关于预防黄河异常洪水的决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞洪区以分蓄超额洪水。此后，在制定主要江河流域综合规划、特大洪水防御方案时，根据构建流域防洪减灾体系的需要，在主要江河安排了一批蓄滞洪区，这些蓄滞洪区在防御历次大洪水中发挥了不可替代的重要作用，通过削减洪峰、蓄滞超额洪水，确保了中下游重要城市和重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。我国主要的蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史上大都是洪水的自然滞蓄场所。随着人口的不断增加和经济社会的快速发展，对这些地区土地的开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被无序围垦和侵占，致使调蓄洪水能力大大降低。蓄滞洪区既要承担蓄滞超额洪水的防洪任务，同时又是区内居民赖以生存和发展的基地。但长期以来蓄滞洪区建设严重滞后，工程设施不全、安全设施不足，区内居民的生命及财产安全得不到有效保障；社会管理较为薄弱，风险意识不强，许多蓄滞洪区不断被无序开发利用，使得调蓄洪水的能力逐渐降低；缺乏有效的扶持政策和引导措施，蓄滞洪区内居民的民生问题没有得到妥善解决，分蓄洪水与经济社会发展的矛盾日益尖锐，已成为江河防洪减灾体系建设和管理中最薄弱的环节。这些问题和矛盾如果得不到及时解决，长期困扰蓄滞洪区发展的民生问题将无法得到解决；一旦发生流域性大洪水，将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大降低；同时，由于蓄滞洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，补偿救助等保障体系不完善，一但分洪运用，不仅损失和影响巨大，甚至可能影响社会稳定。蓄滞洪区的洪水灾害与一般地区洪水灾害相比具有不同的性质和特点，蓄滞洪区分蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区的利益，是一种社会公益性行为，洪水造成的损失是局部地区作出的一种牺牲。为了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，为了更加关注涉及人民切身利益的民生问题，切实加强蓄滞洪区建设和管理工作，科学、合理和有效地运用蓄滞洪区，确保流域整体防洪安全，为区内居民创造良好的生存空间和发展环境，针对蓄滞洪区存在的问题，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规，按照党中央、国务院有关文件精神，2005年9月，水利部以水规计［2005］425号文下发了《关于开展全国蓄滞洪区建设与管理规划的通知》组织开展全国蓄滞洪区建设与管理规划编制工作，在国务院已批复的七大江河流域防洪规划确定的蓄滞洪区布局基础上，遵照国务院办公厅转发的“关于加强蓄滞洪区建设与管理若干意见的通知”（国办发［2006］45号）的要求，以科学发展观为指导，根据人与自然和谐，给洪水以出路，全面规划，统筹兼顾防洪保安与改善民生的理念；按照保障蓄滞洪区有效启用、保障居民生命和主要财产安全、改善民生状况、促进区内社会经济发展的思路，从全局和战略的高度，对我国主要江河蓄滞洪区的建设与管理作出总体部署，制定蓄滞洪区建设与管理规划方案。全国蓄滞洪区建设与管理规划工作由水利部规划计划司和国家防汛抗旱总指挥部办公室组织，水利部水利水电规划设计总院为技术总负责单位，相关流域机构按照总体安排负责完成本流域蓄滞洪区规划编制工作，相关省、直辖市有关部门配合提供相关资料成果并参与涉及本省范围内蓄滞洪区的规划工作。全国蓄滞洪区建设与管理规划在以往工作的基础上，全面调查、分析、总结了蓄滞洪区的新情况和存在的主要问题；根据江河流域防洪规划，进一步明确了蓄滞洪区的调整方案；按照分类指导蓄滞洪区建设与管理的需要，对蓄滞洪区进行了分类，以利于根据不同类型蓄滞洪区的特点制定适宜的管理政策、措施和采用不同的建设模式和标准，有针对性地指导蓄滞洪区的分类建设和分类管理；根据蓄滞洪区的洪水特点，对蓄滞洪区进行了洪水风险评价，根据洪水风险程度划分了洪水风险分区，为制定不同洪水风险区域居民避洪安置策略、确定安全建设模式和标准提供依据；针对分类蓄滞洪区的特点和分区洪水风险特性，研究制定了分类蓄滞洪区工程建设的目标和任务，根据蓄滞洪区内洪水风险研究提出了分区安全建设模式、措施和标准等；经多方案比选，反复协调平衡，提出了蓄滞洪区工程建设、居民避洪安置和安全设施建设规划成果；按照加强蓄滞洪区管理，促进区内社会经济可持续发展的要求，提出了加强蓄滞洪区风险管理的思路，完善相关法规、政策、制度的建议。全国蓄滞洪区建设与管理规划是在反复协调平衡和综合集成有关流域、省区规划成果，开展有关蓄滞洪区安全建设模式、经济发展模式和管理制度等专题研究，系统评价蓄滞洪区洪水风险，比较各种建设与管理方案的基础上，多次征求了有关单位和专家的意见后形成的。规划成果包括《全国蓄滞洪区建设与管理规划》、各流域蓄滞洪区建设与管理规划。目录第一章蓄滞洪区概况 1第一节蓄滞洪区基本情况 1一、蓄滞洪区地位及其作用 1二、蓄滞洪区基本情况 7第二节蓄滞洪区建设与管理状况 14一、建设现状 14二、管理状况 16第三节主要存在问题 17第二章指导思想与目标 21第一节指导思想及基本原则 21一、指导思想 21二、基本原则 21第二节目标与任务 22一、规划水平年 22二、建设与管理目标 22三、基本任务 24第三章蓄滞洪区建设与管理总体思路 26第一节蓄滞洪区的规划调整 26一、调整缘由 26二、调整思路和原则 27三、调整方案 28第二节蓄滞洪区分类 33一、分类原则 33二、分类方案 34第三节蓄滞洪区风险评价 36一、风险因子分析 36二、风险评价 40第四节规划思路与对策 46一、总体思路 46二、工程建设 47三、安全建设 48四、社会管理 49第四章蓄滞洪区建设 51第一节工程建设 51一、工程建设规划原则及重点 51二、围堤建设方案 52三、隔堤建设方案 54四、进退洪设施建设方案 54第二节避洪安置与安全设施建设 56一、安全建设模式 56二、避洪安置方案 61三、安全设施和撤退道路建设 68第三节通信预警与应急避险设施建设 72一、通信预警设施 72二、应急避险设施 73第五章蓄滞洪区管理 74第一节管理体制与法规体系 74一、健全管理体制 74二、完善运行机制 75三、完善法规体系 77四、完善政策体系 78第二节工程设施和调度运行管理 79一、工程设施管理 79二、安全设施和应急避险设施管理 80三、运行调度与应急管理 81四、管理人员、经费和管理设施 82第三节风险管理 83一、人口管理 83二、土地利用管理 84三、社会经济管理 85四、洪水保险 88第六章主要江河流域蓄滞洪区建设 89第一节长江流域蓄滞洪区建设 89一、蓄滞洪区布局与分类 89二、建设目标和任务 92三、工程建设 93四、居民安全避洪安置与安全设施建设 94第二节黄河流域蓄滞洪区建设 95一、蓄滞洪区设置与调整 95二、建设目标和任务 95三、工程建设 96四、居民安全避洪安置与安全设施建设 96五、下游滩区安全建设 98第三节淮河流域蓄滞洪区建设 100一、蓄滞洪区调整与分类 101二、建设目标和任务 106三、蓄滞洪区工程建设 107四、居民安全避洪安置与安全设施建设 108第四节海河流域蓄滞洪区建设 109一、蓄滞洪区调整与分类 109二、建设目标和任务 113三、蓄滞洪区工程建设 114四、居民安全避洪安置与安全设施建设 115第五节松花江流域蓄滞洪区建设 116一、蓄滞洪区设置与分类 116二、建设目标和任务 116三、蓄滞洪区工程建设 117四、居民安全避洪安置与安全设施建设 117第六节珠江流域蓄滞洪区建设 118一、蓄滞洪区设置与分类 118二、建设目标和任务 119三、蓄滞洪区工程建设 119四、居民安全避洪安置与安全设施建设 119第七章环境影响评价 121第一节环境保护目标与规划分析 121一、评价目的与范围 121二、主要环境保护目标 122三、规划分析 123第二节主要环境影响分析 125一、对土地利用的影响 125二、人口迁移及其对周围生态与环境的影响 126三、对蓄滞洪区经济社会发展的影响 127四、对水土流失的影响 127五、对生态环境敏感区的影响 128六、对人群健康的影响 128七、管理措施的环境影响 129第三节综合评价与对策 129一、重要与敏感问题分析 130二、对策建议 131第八章实施方案与效果评价 134第一节实施方案与建设重点 134一、实施原则 134二、近期实施方案及重点 135第二节投资匡算 136一、匡算原则和依据 136二、事权划分 137三、投资需求 137第三节实施效果评价 140一、总体评价 141二、经济效益 142三、社会效益 142四、水资源利用与生态环境效益 143第九章保障措施 144一、加强领导，密切合作 144二、完善法规，加强管理 144三、分类指导，全面推进 145四、增加资金投入，完善经济政策 145五、依靠科技进步，提高管理水平 146六、加强宣传教育，增强公众参与 146附表：附表3-1长江流域分类蓄滞洪区情况表附表3-2淮河流域分类蓄滞洪区情况表附表3-3海河流域分类滞洪区情况表附表3-4黄河、松花江、珠江流域分类蓄滞洪区情况表附表4-1长江流域蓄滞洪区工程建设规划方案附表4-2淮河流域蓄滞洪区工程建设规划方案附表4-3海河流域蓄滞洪区工程建设规划方案附表4-4黄河、松花江、珠江流域蓄滞洪区工程建设规划方案附表4-5长江流域蓄滞洪区居民安全避洪安置规划方案附表4-6淮河流域蓄滞洪区居民安全避洪安置规划方案附表4-7海河流域蓄滞洪区居民安全避洪安置规划方案附表4-8黄河、松花江、珠江流域蓄滞洪区居民安全避洪安置规划方案附表4-9长江流域蓄滞洪区规划安全设施建设方案附表4-10淮河流域蓄滞洪区规划安全设施建设方案附表4-11海河流域蓄滞洪区规划安全设施建设方案附表4-12黄河、松花江、珠江流域蓄滞洪区规划安全设施建设方案附表8-1蓄滞洪区建设投资需求表附表8-2蓄滞洪区建设分期投资需求表附图：附图1-1全国蓄滞洪区分布示意图附图1-2全国蓄滞洪区人口密度分布示意图附图1-3全国蓄滞洪区人均耕地分布示意图附图1-4全国蓄滞洪区人均GDP分布示意图附图1-5(1)长江流域蓄滞洪区分布示意图（一）附图1-5(2)长江流域蓄滞洪区分布示意图（二）附图1-6黄河流域蓄滞洪区分布示意图附图1-7淮河流域蓄滞洪区分布示意图附图1-8海河流域蓄滞洪区分布示意图附图1-9松花江流域蓄滞洪区分布示意图附图1-10珠江流域蓄滞洪区分布示意图PAGEPAGE147第一章蓄滞洪区概况第一节蓄滞洪区基本情况长期以来，我国人口众多，人水争地问题突出，而降雨时空分布不均匀、暴雨多、雨量大，洪水频发，是世界上洪涝灾害最为严重的国家之一。据统计，上世纪90年代以来洪涝灾害造成的直接经济损失约占全国各类自然灾害总损失的63%，约为同期国内生产总值GDP的1.7%，居各类自然灾害损失之首，严重威胁着人民生命财产安全和经济社会的可持续发展。我国许多江河的洪水峰高量大，而中下游地区的河道泄洪能力普遍不足，利用蓄滞洪区有计划主动分蓄流域超额洪水，是防洪减灾的重要手段，在防御标准内洪水和超标准洪水中具有不可替代的作用。一、蓄滞洪区地位及其作用（一）蓄滞洪区的历史沿革我国江河中下游平原地区，由于自然条件相对优越，人口密集，社会经济发达。这些地区分布着众多的湖泊洼地，历史上就是调蓄洪水的天然场所，二、三千年前就有运用湖泊洼地蓄滞超额洪水的记录。随着经济社会发展和人口增加，这些地区人水争地的矛盾日益加剧；对土地开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被围垦和侵占，天然调蓄洪水能力大大降低，社会经济发展与防洪安全的矛盾日趋尖锐。新中国成立以来，国家十分重视防洪建设，针对我国主要江河洪水峰高量大，而河道泄洪能力不足的特点，规划建设的一批蓄滞洪区在历次抗洪实践中有效地分蓄了江河的超额洪水，取得了较好效果。我国主要江河蓄滞洪区建设大致经历了以下三个阶段：第一阶段（1988年以前）：20世纪50年代初期制订的长江、黄河、淮河等流域治理方案，按照“蓄泄兼筹”的治理方针，在规划建设治理河道增大江河行洪能力、修建山谷水库调蓄洪水的同时，规划安排了江河两岸一些湖泊、洼地作为行洪、滞洪的蓄洪区，与水库和河道共同组成防洪工程体系。1950年，政务院颁发的《关于治理淮河的决定》中，决定在上游建设蓄洪量超过20亿m3的低洼地区临时蓄洪工程；中游建设蓄洪量50亿m3的湖泊洼地蓄洪工程。为防御黄河1933年型大洪水，1951年政务院发出的《关于预防黄河异常洪水的决定》中，决定在利用东平湖自然分洪外，设置沁黄滞洪区、北金堤滞洪区分滞黄河洪水。1952年，荆江分洪总指挥部编制了荆江分洪工程计划，上报中央批准实施，确定了建设荆江分洪区和虎西备蓄区。1985年，国务院批转了《关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案》，明确了蓄滞洪区在防御主要江河特大洪水中的作用和运用方式。根据我国洪水特点和土地利用的实际，在制定主要江河流域综合规划、防洪规划和特大洪水防御方案时，都把蓄滞洪区作为江河防洪工程体系的重要组成部分，同时，在制定大江大河主要支流和区域防洪规划中，还规划设置了一批以分蓄当地洪涝水为主的蓄滞洪区，基本形成了目前我国主要江河蓄滞洪区的总体格局。我国主要的蓄滞洪区在设置初期，主要以蓄洪围堤工程建设为主，由于区内人口较少，工矿企业很少，经济比较落后，蓄滞洪区启用较为顺利，分蓄洪水时造成的损失相对较小。第二阶段（1988～1998年）：在主要江河防洪减灾体系初步形成的情况下，针对蓄滞洪区人口增加、经济发展和分蓄洪水时区内居民的安全保障问题，在开展蓄滞洪工程建设的同时开始重视蓄滞洪区安全建设，以保障蓄滞洪区能够有效运用，在确保大江大河重点地区防洪安全的同时，保障蓄滞洪时区内居民的生命财产安全。1988年国务院批转了水利部关于《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，确定了以“撤退转移为主、就地避洪为辅”的安全建设方针，对蓄滞洪区的通讯与预报警报、人口控制、土地利用、产业活动、就地避洪措施、安全撤离措施、试行防洪基金或洪水保险制度、宣传与通告等方面作出了原则规定。《纲要》的颁布实施，为合理和有效地运用蓄滞洪区，指导区内居民的生产、生活和经济建设，使之适应新形势下防洪要求发挥了重要的作用，有力地促进了蓄滞洪区的建设与管理逐步实现制度化和规范化，推进了全国蓄滞洪区安全建设工作。1991年淮河大水后，国家防总办公室组织长委、黄委、淮委、海委等编制了流域蓄滞洪区安全建设规划，在部分蓄滞洪区安排建设了一些安全设施，并逐步开展了建立蓄滞洪区管理体制和机制等问题的研究。但由于蓄滞洪区建设投入严重不足，仅安排修建了一些蓄滞洪区围堤和部分进、退洪口门以及少量围村埝、安全台（庄台）、避水房、避水台等低标准的安全设施。随着蓄滞洪区人口增长和经济发展，区内防洪安全设施越显匮乏，居民生命财产安全得不到有效保障，致使决策启用蓄滞洪区困难，运用时需转移大量居民，转移安置难度大。由于安全建设严重滞后，加之无序开发问题突出，蓄滞洪区内的居民生命安全保障、民生状况和发展条件的改善受到很大程度的制约，分蓄洪水、保障居民生命财产安全和发展经济的矛盾越来越突出。第三阶段（1998年以后）：1998年长江、松花江大洪水后，针对蓄滞洪区存在的突出问题和矛盾，党和国家领导人多次强调了加强蓄滞洪区工作的重要性，水利部认真贯彻落实中央领导的指示精神，在进一步加强主要江河防洪工程建设的同时，以科学发展观为指导，按照建设和谐社会的新要求，积极调整治水思路，突出了给洪水以出路，加强防洪管理，防洪减灾战略逐步从控制洪水向洪水管理转变的新理念，把蓄滞洪区建设和管理作为在江河堤防、控制性枢纽工程建设取得重大进展之后今后一个时期水利建设的重要而紧迫的任务之一，对蓄滞洪区建设和管理工作进行了全面部署。1998年长江大水、2003年淮河和黄河洪水后，国家有关部门在湖南、湖北、江西、安徽、江苏、河南、山东等省的洪泛区和部分蓄滞洪区实施的以“退人不退耕”为主要形式的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程为蓄滞洪区安全建设提供了有益的经验。为合理补偿蓄滞洪区内居民因分蓄洪水遭受的经济损失，2000年5月，国务院颁发了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，建立了蓄滞洪区运用补偿政策，明确了蓄滞洪区运用的补偿对象、范围和标准。补偿政策实施后，国家已对12处蓄滞洪区15次分洪运用后进行了运用补偿，为蓄滞洪区内群众灾后重建、恢复生产提供了必要的扶持、救助，为蓄滞洪区的正常运用创造了有利条件。为加快蓄滞洪区建设和切实加强蓄滞洪区管理，在系统总结多年来蓄滞洪区建设与管理经验和深入分析存在问题的基础上，2006年6月，国务院办公厅批转了（国办发［2006］45号）水利部联合国家发展和改革委员会、财政部提出的《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》，进一步明确了蓄滞洪区建设与管理的指导思想和原则，目标和任务，为推进蓄滞洪区建设与管理工作提供了重要的政策依据，将对指导蓄滞洪区建设管理发挥重要作用。（二）地位与作用我国主要江河蓄滞洪区是根据流域洪水出路的总体安排和建立防洪减灾体系的要求确定的，在防御历次大洪水中发挥了不可替代的重要作用，是流域防洪减灾体系的重要组成部分，在今后相当长的时期内，仍然是不可缺少的重要防洪减灾措施；蓄滞洪区建设是贯彻落实科学发展观，构建和谐社会和建设生态文明，实现人与自然和谐发展的重要体现。1.蓄滞洪区是江河防洪体系的重要组成部分我国主要江河的洪水季节性强、峰高量大，而中下游河道泄洪能力相对不足，在安排修建水库、堤防和整治河道的同时，利用沿江河两岸湖泊、洼地和部分农田作为临时的行洪、滞洪场所，以缓解水库、河道蓄泄不足的矛盾，是防御大洪水或特大洪水的重要措施。根据全国防洪规划成果，我国七大江河主要控制站设计洪量与其多年平均年径流量的比值平均高达60%，其中海河、淮河、松花江和太湖等流域比值甚至超过100%～200%，长江、珠江等流域也高达50%左右。由于江河洪水量级大，而其泄洪通道又都流经人口稠密的中下游平原地区，河道泄洪能力往往受到一定限制，绝大多数江河控制站的设计洪峰流量都大于下游相应河道的泄流能力。七大江河发生流域防御目标洪水时，约有8454亿m3的洪量需要进行安排。即使规划的防洪通道达到设计泄洪能力，可以通过河道排泄或分泄的水量只占设计洪量的74%，其中南方河流河道约可承泄水量约占其设计洪量的70%以上，北方河流河道承泄水量约占其设计洪量的50%～80%；七大江河尚有26%的超额洪水需要通过水库、湖泊、蓄滞洪区和洪泛区等拦蓄、滞蓄，其中北方河流拦蓄洪量与设计洪量的比例在20%～50%左右，南方地区约为10%～30%。如长江流域在三峡工程按正常蓄水位运行后，遇1954年型设计目标洪水，三峡水库如按城陵矶补偿调度，城陵矶附近还需启用蓄滞洪区分蓄洪量218亿m3。淮河出现100年一遇洪水时，正阳关站30天洪量达386亿m3，除水库拦蓄15.5亿m3外，还需要行蓄洪区及洼地滞蓄洪量63.0亿m3。因此，七大江河的防洪要求流域必须具备一定的洪水拦蓄和滞蓄能力才能处置超额洪量和削减洪峰。但具有拦蓄洪水能力的水库大多位于上中游，而对下游洪水控制能力有限，位于泥沙问题较突出河流上的一些水库，除拦洪外还要考虑拦沙减淤库容。因而，在流域防洪减灾体系建设中，仍要坚持按照“蓄泄兼筹”的治理方针，在充分发挥水库、堤防等工程的防洪作用基础上，在中下游地区设置一些能够滞蓄超额洪水的蓄滞洪区，以达到流域整体防洪标准。目前，我国七大江河流域中下游地区都需要蓄滞洪区的配合运用才能达到防御流域洪水的标准，若不使用蓄滞洪区时，江河防洪能力将明显降低。防洪减灾的实践表明，由于受自然、经济和风险等各种条件限制，既不可能修建大量水库拦蓄全部洪水，也不可能无限制地加高堤防，必须充分发挥水库、江河堤防和蓄滞洪区等防洪工程的综合作用，蓄滞洪区将始终是我国大江大河防洪减灾体系不可缺少的重要组成部分。2.蓄滞洪区是人与自然和谐发展的重要体现我国蓄滞洪区历史上是调蓄洪水的天然场所，但随着人口增加和经济发展，人与水争地，大量湖泊、洼地被围垦、被开发，缩小了洪水宣泄通道，洪水调蓄能力急剧降低，发生洪水时往往造成严重的损失。长期的抗洪实践使人们逐步认识到，完全消除洪灾是不可能的，人类在适当控制洪水的同时，要有节制地开发利用土地，主动适应洪水特点，适度承担洪水风险，给洪水以出路，当发生大洪水时，主动有计划地让出一定数量的土地，为洪水提供足够的蓄泄空间，避免发生影响全局的毁灭性灾害，才能保证社会经济的可持续发展。由于我国年降雨量的时空分布严重不均，年际变化大等原因，水资源供需矛盾十分突出。近年来，水资源短缺已成为制约我国经济社会发展的主要因素。而合理运用蓄滞洪区，在保障流域防洪安全、拦蓄超额洪水的同时，可提高洪水利用程度，增加水资源可利用量，有效改善当地水资源供需关系，为其周边地区提供重要的抗旱水源。此外，蓄滞洪区往往具有较大的湖泊沼泽面积，是我国陆地江河湿地系统的重要组成部分，具有调节气候、涵养水源、净化水质、维护生物多样性等功能，对维系生态平衡，改善生态环境也具有十分重要的作用。1996年海河大水时，通过蓄滞洪区滞洪蓄水，有效利用了洪水资源，宁晋泊、大陆泽及周边邻近地区的地下水位抬高了6m左右，对改善当地的生态环境起到了良好的作用。由此可见，蓄滞洪区不仅是人类适应自然和保护自己的一种行之有效的防洪减灾措施，也是人与自然和谐相处，给洪水以出路的体现。3.蓄滞洪区是区内居民赖以生存和发展的基地我国蓄滞洪区大多数处于江河流域中下游地区，人口较为密集，区内有比较丰富的耕地资源，分布有不少集镇和工业企业，部分蓄滞洪区内还有油田、煤炭等自然资源，建设有交通、通信等大量基础设施，是区内居民生存和发展的基地。蓄滞洪区多数地方属于传统农业地区，基本上是属于具有洪水风险的农村，既与洪水风险紧密相联，更与农业、农村、农民等“三农”问题休戚相关，是“三农”问题聚焦地区。鉴于我国人多地少的特殊国情，蓄滞洪区内居民不可能完全迁出，蓄滞洪区依然是区内居民的安身立命之所，其经济社会的发展在很大程度上还要依赖对蓄滞洪区内土地的利用。此外，我国耕地后备资源有限，保障粮食安全的压力较大，而蓄滞洪区内有比较丰富的耕地资源，蓄滞洪区内的土地很难实施“退耕”，仍需得到利用。因此，我国蓄滞洪区内的大部分群众仍然不能彻底脱离分洪蓄水的影响，蓄滞洪区还要承担防洪保安和生产生活基地的双重任务，具有特殊地位。长期以来，蓄滞洪区内的经济发展水平较低，民生状况差，条件艰苦，居民自救恢复能力弱，由于缺乏有效可靠的防洪安全保障，蓄洪运用时，转移人口数量大，严重影响社会稳定。因此，加强蓄滞洪区建设和管理，妥善处理蓄滞洪区分蓄洪水、保障居民生命安全、促进区内经济社会发展的矛盾，实现蓄滞洪区分洪、安全与发展的目标，不仅是流域防洪建设的需要，也是新时期解决“三农”问题的重要举措，是建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村落整洁、管理民主”的社会主义新农村、构建社会主义和谐社会的需要。二、蓄滞洪区基本情况（一）蓄滞洪区设置在新一轮流域防洪规划以前，我国主要江河流域综合规划和防洪规划根据流域防洪安全保障的需要确定设置了一批蓄滞洪区，其中列入《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》国家蓄滞洪区名录中的有97处，其中，长江流域40处，黄河流域5处，淮河流域26处，海河流域26处。蓄滞洪区总面积31709km2、总容积1098亿m3，区内现状人口1661万人，耕地2585万亩，GDP1114亿元。97处蓄滞洪区现状基本情况见表1-1。表1-197处蓄滞洪区现状基本情况表流域长江黄河淮河海河蓄滞洪区名录荆江分洪区、涴市扩大区、虎西备蓄区、人民大垸、围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城、洪湖分洪区、杜家台、西凉湖、东西湖、武湖、张渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黄湖圩、方洲斜塘、华阳河北金堤、东平湖、北展宽区、南展宽区、大功濛洼、城西湖、城东湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黄墩湖、南润段、邱家湖、姜家湖、唐垛湖、寿西湖、董峰湖、上六坊堤、下六坊堤、石姚湾、洛河洼、汤渔湖、荆山湖、方邱湖、临北段、花园湖、香浮段、潘村洼永定河泛区、小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、兰沟洼、宁晋泊、大陆泽、良相坡、长虹渠（柳围坡）、白寺坡、大名泛区、恩县洼、盛庄洼、青甸洼、黄庄洼、大黄堡洼、三角淀、白洋淀、小摊坡、任固坡、共渠西、广润坡、团泊洼、永年洼、献县泛区处数4052626面积（km2）12189.35212.33688.210618.9容积(亿m3)626.7120.4141.7209.6人口（万人）632.5348.1166.5514.3耕地（万亩）711.8532.5322.11018.7GDP（亿元）278.5200.852.2582.4经过多年的江河治理和防洪建设，我国主要江河流域的防洪形势较以往相比发生了较大变化。为适应各流域防洪减灾的新要求，1998年长江和松花江大水后，在全国范围组织开展了流域防洪规划的编制工作，对主要江河流域的防洪减灾体系进行了全面系统规划，根据流域防洪总体要求构建了流域防洪体系，调整设置的蓄滞洪区都是流域防洪体系的重要组成部分，是达到流域防洪标准不可缺少的重要措施。七大江河流域防洪规划在深入分析了流域洪水情况、工程情况基础上，根据流域防洪形势的变化、流域防洪安全保障的实际需要和流域目标洪水的处置安排，对蓄滞洪区设置进行了适当调整（蓄滞洪区的规划调整情况详见第三章，各流域蓄滞洪区设置、调整情况详见第六章）。根据国务院已批复的七大江河防洪规划，调整完成后各流域设置的蓄滞洪区共计94处，为本次规划的范围。流域防洪规划调整后的94处蓄滞洪区见表1-2，蓄滞洪区分布见附图1-1。此外，淮河流域在流域防洪规划中初步拟定将原规划设置的上六坊堤、下六坊堤、洛河洼、石姚段、方邱湖、临北段、香浮段、潘村洼等8处蓄滞洪区调整为防洪保护区、部分退堤还河后调整为防洪保护区、废弃蓄滞洪区退堤后还给河道，在调整方案实施完成前，仍是淮河流域防洪体系的组成部分，遇大洪水时还将启用。表1-2流域防洪规划调整后94处蓄滞洪区名单流域长江黄河淮河海河松花江珠江名录荆江分洪区、涴市扩大区、虎西备蓄区、人民大垸、围堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、民主垸、共双茶、城西垸、屈原农场、义和垸、北湖垸、集成安合、钱粮湖、建设垸、建新农场、君山农场、大通湖东、江南陆城、洪湖分洪区、杜家台、西凉湖、东西湖、武湖、张渡湖、白潭湖、康山圩、珠湖圩、黄湖圩、方洲斜塘、华阳河北金堤东平湖濛洼、南润段、城西湖、城东湖、瓦埠湖、老汪湖、泥河洼、老王坡、蛟停湖、黄墩湖、邱家湖、姜唐湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、荆山湖、花园湖、杨庄、大逍遥、南四湖湖东滞洪区、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）永定河泛区、小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、兰沟洼、宁晋泊、大陆泽、良相坡、长虹渠、柳围坡、白寺坡、大名泛区、恩县洼、盛庄洼、青甸洼、黄庄洼、大黄堡洼、三角淀、白洋淀、小摊坡、任固坡、共渠西、广润坡、团泊洼、永年洼、献县泛区、崔家桥胖头泡月亮泡潖江处数402212821（二）基本情况规划调整后的94处蓄滞洪区总面积3.37万km2，总蓄洪容积1073亿m3，区内现状总人口1656万、耕地2590万亩、GDP总量1090亿元、固定资产2056亿元。规划调整后的蓄滞洪区基本情况统计见表1-3，规划蓄滞洪区的人口密度、耕地、GDP分布见附图1-2～附图1-4。94处蓄滞洪区主要分布在长江、黄河、淮河、海河、松花江和珠江流域，其中长江流域40处、黄河流域2处、淮河流域21处、海河流域28处、松花江流域2处，珠江流域1处，涉及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省（直辖市）。在规划的94处蓄滞洪区中，长江流域荆江分洪区，黄河流域北金堤，淮河流域濛洼、城西湖蓄滞洪区，海河流域永定河泛区、小清河分洪区、东淀、文安洼、贾口洼、团泊洼和恩县洼蓄滞洪区等11处蓄滞洪区由国务院、国家防总调度，总面积为0.86万km2，蓄滞洪容积约218亿m3。各流域蓄滞洪区分布见附图1-5～附图1-10。表1-3规划调整后的94处蓄滞洪区现状基本情况统计表流域蓄滞洪区（处数）面积（km2）容积（亿m3）人口（万人）耕地面积（万亩）GDP（亿元）工业产值（亿元）农业产值（亿元）粮食产量（万t）固定资产（亿元）合计9433716.51073.51656.22589.91089.81407.2524.01271.72055.6长江4012036.0589.7632.5711.8278.5367.7210.9358.1811.3黄河22943.051.2211.8286.893.776.959.9134.5170.8淮河215283.8165.8268.6448.6121.565.978.7301.3255.1海河2810693.4197.9521.21026.0584.6887.8167.2448.2747.9松花江22680.064.816.4110.07.05.35.926.068.5珠江180.34.15.96.74.63.61.63.62.0规划的94处蓄滞洪区中有89处集中分布在长江、淮河、海河流域，占全国蓄滞洪区总数的95%。长江、淮河、海河流域蓄滞洪区面积分别占全国蓄滞洪区总面积的35.7%、15.7%、31.7%，容积分别占54.9%、15.4%、18.4%。长江流域蓄滞洪区现状总人口633万人，占全国蓄滞洪区总人口的38.2%；淮河流域蓄滞洪区总人口269万人，占全国蓄滞洪区总人口数的16.2%；海河流域蓄滞洪区总人口521万人，占全国蓄滞洪区总人口数的31.5%。全国蓄滞洪区面积比例分布、蓄洪容积比例分布和人口比例分布分别见图1-1～图1-3。图1-1全国蓄滞洪区面积比例分布图图1-2全国蓄滞洪区蓄洪容积比例分布图图1-3全国蓄滞洪区人口比例分布图长期以来，我国蓄滞洪区的经济社会发展受到分洪的限制，区内群众生产、生活条件普遍较差，尤其是运用较为频繁的蓄滞洪区更为突出。各流域蓄滞洪区现状人均GDP远低于全国人均12300元的水平。除海河流域外，其余流域蓄滞洪区人均GDP都在8000元以下，长江、黄河、淮河、松花江流域蓄滞洪区人均GDP只相当于全国人均水平的35%左右。各流域蓄滞洪区现状人均GDP见图1-4。图1-4各流域蓄滞洪区现状人均GDP比较示意图大部分蓄滞洪区内经济发展水平明显落后于其周边地区，各流域蓄滞洪区人均GDP、区内居民人均年收入普遍低于周边地区平均水平。如长江流域，位于湖北省界内的13处蓄滞洪区人均GDP只相当于全省平均水平的24%～65%，有9处蓄滞洪区不到50%，其中有5处不到30%。湖南省洞庭湖地区蓄洪垸与重点垸经济水平差距明显，大通湖重点垸人均年收入为2745元，而南顶垸蓄滞洪垸仅为1670元。淮河流域，安徽省界内的13处蓄滞洪区中有7处蓄滞洪区人均GDP不到全省平均水平的40%，最低的仅为20%；河南省内的5处蓄滞洪区人均GDP不到全省平均水平的50%，江苏省内的黄墩湖蓄滞洪区人均GDP仅为全省平均水平的18%。（三）分洪运用情况据不完全统计，1950～2004年期间，规划范围内的蓄滞洪区共运用了近400次，蓄滞洪水总量近1400亿m3，其中长江流域，共启用58次，荆江分洪区曾于1954年3次开闸分洪，杜家台分洪区自1956年设置以来共启用过20次；黄河流域东平湖老湖区1982年分洪一次；淮河流域的蓄滞洪区运用最为频繁，1950年至2004年共运用过200余次；海河流域的蓄滞洪区共运用过128次，有3处蓄滞洪区运用次数分别超过10次；松花江流域2处蓄滞洪区启用过2次；珠江流域的蓄滞洪区天然溃堤进洪6次。规划94处蓄滞洪区运用及损失统计情况见表1-4。表1-4规划94处蓄滞洪区1950～2004年运用情况统计表流域分蓄洪水次数（次）蓄滞洪总量（亿m3）平均历时（天/次）平均伤亡人数（人/次）平均财产损失（亿元/次）合计3951355.225794.92长江58512.22512313.09黄河14.0722.60淮河200311.018450.35海河128450.1331460.77松花江277.97011.87珠江6202.80.84新中国成立以来，长江、黄河、淮河、海河都发生过流域性大洪水或特大洪水，蓄滞洪区在防洪抗洪的关键时刻，发挥了削减洪峰、蓄滞超额洪水的重要作用，保障了重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。长江流域1954年大洪水、黄河流域1982年大洪水、淮河流域1991年和2003年大洪水、海河流域1963年大洪水时，通过流域蓄滞洪区的运用，确保了武汉、天津、淮南、蚌埠等重要城市和重点防洪保护区的防洪安全。长江流域1954年大洪水时荆江分洪区曾3次开闸分洪，蓄洪总量122.6亿m3，有效削减了长江干流的洪峰，降低沙市水位0.96m，保障了荆江大堤和武汉市的安全，使江汉平原避免了毁灭性灾害，同时还减轻了洞庭湖的防洪压力。1982年，黄河发生了自1958年以来的最大洪水，花园口洪峰流量15300m3/s，孙口洪峰流量达10100m3/s，由于河道淤积，黄河下游洪水位普遍超出1958年洪水最高水位1～2m，河道全面漫滩，堤防偎水，严重威胁艾山以下窄河道堤防的安全，由于及时启用东平湖老湖分洪4亿m1991年淮河发生大洪水时共启用了17处蓄滞洪区，保障了淮北平原和淮南、蚌埠等重要城市以及京沪铁路的安全。2003年6～7月抗御淮河大洪水过程中，相继启用沿淮9处蓄滞洪区，扩大了淮河干流行洪流量，降低了淮河中游水位，确保了当时在建的临淮岗洪水控制工程的度汛安全。2007年淮河发生流域性大洪水，相继启用上游支流及淮干的10处蓄滞洪区，有效分蓄了洪量、削减了淮干洪峰流量，对降低干流洪峰水位，缩短淮干高水位和洪泽湖超警戒水位持续时间，缓解淮北大堤等重要堤防的防守压力发挥了重要作用。1963年海河南系发生特大洪水，8月份洪水总量达301亿m3，相继运用各河的蓄滞洪区，滞蓄洪水总量111亿m3，占8月洪水总量的36.8%。白洋淀、东淀、文安洼、贾口洼、团泊洼全部行洪、滞洪，保障了天津市区和津浦铁路安全。1996年海河南系再次发生大洪水，滏阳河水系各河穿越京广铁路的合成洪峰流量约12000m3/s，经宁晋泊、大陆泽调蓄后，滏阳河、滏阳新河下泄的流量仅为336m3/s，大大减轻了广大平原地区的防洪压力，保障了黑龙港地区的防洪安全。卫河良相坡自然分洪，分洪流量800m3第二节蓄滞洪区建设与管理状况一、建设现状目前，结合江河堤防建设和河道整治，规划的94处蓄滞洪区共修建围堤和隔堤7617km，穿堤建筑物3020座，建有进退洪控制设施的蓄滞洪区46处，共建有进退水闸105座，修建口门36处。规划94处蓄滞洪区现状工程建设情况见表1-规划的94处蓄滞洪区内共有人口1656万人，其中居住在分洪蓄水影响范围内的居民有1492万人，占蓄滞洪区总人数的90%。现状通过已建的安全区（围村埝）、安全台（村台、顺堤台）、避水楼（房）以及救生台等安全设施共安置居民344万人，但大部分建设标准偏低，若按规划确定的各类安全设施建设标准统计，现有各类安全设施安排的达标人数仅为145万人，没有或基本没有可靠安全保障的居民人数占蓄滞洪区总人数的81%。规划的94处蓄滞洪区居民现状安置情况见表1-6。表1-5规划94处蓄滞洪区现状工程建设情况统计表流域名称堤防工程进退洪控制工程堤防处数堤坊长度（km）穿堤建筑物（座）有进退洪设施的蓄滞洪区（处）进退水闸（座）口门（处）合计4057617.030204610536长江1022764.196068黄河9447.633210淮河1101451.67331323海河1412656.61234246036松花江26241.62214珠江1755.538表1-6规划94处蓄滞洪区居民现状安置情况统计表流域人口（万人）已安置居民（万人）总数自然岗地高地淹没区安置总数达标安置合计1656.3164.31491.9344.1144.8长江632.5632.539.2329.4黄河211.885.5126.350.810.02淮河268.63.3265.384.941.2海河521.269.1452.1169.174.2松花江16.46.310.1珠江5.90.35.6注：安置总人数为安全设施内现有人数；达标安置人数指按规划标准统计现有各类安全设施能达标安置的人员数量据统计，规划的94处蓄滞洪区内现状共建有安全台（村台、顺堤台）7409万m2，安全区（围村埝）29175万m2，救生台273万m2，避水楼和避水房153万m2，已修建撤退转移道路4504km。蓄滞洪区安全设施建设现状情况见表1-7表1-7规划94处蓄滞洪区安全设施建设现状情况统计表流域安全台（村台、顺堤台）(万m2)安全区（围村埝）(万m2)救生台(万m2)避水平房(万m2)避水楼(万m2)撤退道路(km)合计7409.229175.4273.359.493.94504.0长江411.42824.762.81882.7黄河301.8152.4476.3淮河487.121315.113.71.91079.6海河6208.95035.6120.945.729.21065.4二、管理状况20世纪80年代末以来，随着我国水法规体系的逐步完善，蓄滞洪区的管理问题逐步得到重视，与蓄滞洪区管理相关的政策法规体系也不断完善。目前涉及到蓄滞洪区建设和管理的法律法规主要有：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》和《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》等法规和政策，以及《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》、《蓄滞洪区运用补偿核查办法》等行政规章。这些法律法规和行政规章对蓄滞洪区的地位、建设、管理、维护、运用、补偿等作了不同程度的规定。此外，天津、安徽、河北等省市也分别颁布了一些地方性法规，如《天津市蓄滞洪区管理条例》、《天津市蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《天津市蓄滞洪区安全建设工程管理办法》，《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》等。目前，我国蓄滞洪区管理体制的基本架构是各级水行政主管部门与各级地方政府有关部门相互配合，按职责、分工行使相应管理职能。水行政主管部门主要负责蓄滞洪工程设施、安全设施的建设和管理以及防洪运用和补偿；蓄滞洪区的社会管理职能主要由政府其他相关部门承担。现行蓄滞洪区管理模式主要有三种，即综合管理模式、专门管理模式和职能分管模式。综合管理模式指蓄滞洪区当地政府设有综合管理委员会，对蓄滞洪区的经济社会发展进行规划和管理，对工程设施和安全设施的建设进行协调与管理。如海河流域恩县洼蓄滞洪区成立了综合管理委员会。专门管理模式指当地政府设有专门的蓄滞洪区管理机构，对蓄滞洪区工程设施和安全设施进行专业管理，经济社会管理主要由当地政府其他职能部门负责。如长江流域荆江蓄滞洪区和洪湖蓄滞洪区设立了专门管理局。在职能分管模式下，当地政府不成立专门的管理机构，蓄滞洪区的各类管理职能分别由地方政府各职能部门、各级水行政主管部门以及各级防汛机构承担。目前，绝大多数蓄滞洪区采取职能分管模式进行管理。第三节主要存在问题蓄滞洪区既是蓄滞流域超额洪水的场所，又是区内群众赖以生存和发展的基地，既有分蓄洪水的要求，也有发展的需要。随着经济社会的发展、人口的增加，蓄滞洪区不断被无序开发，调蓄洪水能力逐渐降低，蓄滞洪运用难度加大，防洪安全与区内发展的矛盾日益突出。目前，蓄滞洪区主要存在以下几个方面的问题：1.功能单一布局不尽合理，不适应形势的变化我国现有的蓄滞洪区大多划定于20世纪50～60年代，是根据当时的防洪形势，主要为满足防洪要求设置的。长期以来，对蓄滞洪区的定位缺乏调整，蓄滞洪区绝大多数仅发挥了其单一的防洪功能，而忽视了蓄滞洪区也是当地群众生存和发展的重要条件，没有发挥其在改善居民生产、生活条件，以及提高洪水利用水平和生态环境保护等方面的功能。随着我国经济社会的发展和江河防洪形势的变化，许多蓄滞洪区的地位和作用有了相应的改变，已不适应新形势要求。随着流域防洪形势的变化，流域整体防洪能力有了较大提高，部分蓄滞洪区运用的几率大为降低，若仍将这些地区设定为蓄滞洪区，势必会制约当地社会经济的发展。另一方面，地区经济社会发展对防洪减灾提出了更高要求，为确保重点地区的防洪安全，提高重点地区的防洪标准，需开辟、设置一些新的蓄滞洪区。因此，需要按照新要求调整蓄滞洪区布局、功能，统筹水库、湖泊、河道和蓄滞洪区在洪水安排中的关系，使蓄滞洪区布局更加科学，功能更加合理。2.工程建设不到位，工程体系不完善长期以来，由于蓄滞洪区建设投入严重不足，工程建设不到位，部分蓄滞洪区的堤防工程、进退洪控制设施等还不完善。大部分蓄滞洪区的现有围堤高程不够、断面不足，分区运用的蓄滞洪区大部分还缺乏隔堤工程，目前达到标准的围堤、隔堤长度只占规划长度的52%；有不少蓄滞洪区围堤质量达不到要求，险情隐患多，在长时间高水位浸泡下，往往容易造成蓄滞洪区堤防溃决。许多蓄滞洪区未建设进退洪控制设施或口门等工程，规划的94处蓄滞洪区中，建有进退水控制设施的蓄滞洪区只有46处，且大部分进退水控制闸设备老化、启用不便，需要分洪运用时，难以按规划要求适时适量启用，不仅影响分洪效果，甚至会打乱防汛抗洪的部署，致使流域防洪体系的整体效益得不到有效发挥。3.安全建设严重不足，区内居民缺乏安全保障蓄滞洪区内安全建设严重滞后，安全设施不足，区内大部分居民生命财产在分洪蓄水时尚未得到有效的保护，已有安全设施中大部分建设标准偏低，不能满足分洪时保障居民生命安全和减少财产损失的需要。在规划的94处蓄滞洪区的分洪影响区内，大部分居民没有安全设施保护，有安全保障或临时安全措施保障的人口只占分洪蓄水影响总人数的23%，若按规划的安全建设标准统计达标安置的人数仅占分洪蓄水影响总人数的9.7%，一旦分洪运用，必将涉及转移大量人员，严重影响社会稳定。一些传统安全避险方式也已不适应当地社会经济发展的需要。安全台（庄台）、避水楼等方式避险，不仅建设标准低、安置面积小，往往还需要实施二次转移或再救助。此外，蓄滞洪区内的应急避险设施严重不足，通信、预警设施数量非常少，撤退道路和临时避洪场所不足，组织疏散也很困难，不仅影响防洪决策，而且很可能错过最佳的分洪时机。由于安全设施不足，分洪运用时居民生命安全难以保障，分洪运用后经济损失大，1998年长江大水时，蓄滞洪区的启用难以决断；2003年淮河大水时，转移人员多，对社会稳定的影响很大。4.区域社会经济发展缓慢，居民生活贫困由于历史和客观原因，我国蓄滞洪区内居住着大量的居民，由于分洪蓄水的影响，蓄滞洪区经济社会发展受到一定的限制，加上多年来一直没有处理好蓄滞洪区防洪安全与区内经济社会发展的关系，一些地区无序发展，致使区内治贫、保护与发展的矛盾越来越突出，严重制约了区内居民生活水平的提高。与周边地区相比，区内经济社会发展缓慢，经济发展水平一直较低，基础设施建设明显落后，群众生产、生活条件较差，尤其是频繁使用的蓄滞洪区，居民生活仍很贫困，人均纯收入仅为当地其他居民的50%～60%。5.政策法规不健全，风险管理制度尚未建立由于蓄滞洪区的特殊性，区内土地利用、经济发展、人口调控等风险管理均需要针对其特点建立相应的管理制度和制定特殊的政策进行调节。但目前对蓄滞洪区经济社会活动调节的各类法规政策体系还很不完善，缺乏对社会经济行为具有法律效力的具体规定，蓄滞洪区所在地各级政府缺少具体的配套法规和制度，部分已有的政策也存在操作困难的情况，不能起到有效调节各种经济社会活动的作用，达不到减少和规避洪水风险的目的。目前对蓄滞洪区具体范围的划定及其风险评估等基础工作尚未开展，不同类型蓄滞洪区土地利用的风险管理制度尚未建立，人口控制、土地开发、经济发展和生态环境保护等方面的无序发展严重。6.社会管理薄弱，不适应综合管理的要求由于蓄滞洪区独特的洪水特点和经济社会状况，必然对蓄滞洪区内的经济社会活动的社会管理有更高要求，管理任务也有别于一般地区，既要对防洪工程进行管理，又要对区内的社会经济活动实施有效的管理。由于多年来对蓄滞洪区地位、作用认识不一，对蓄滞洪区建设与管理重视不够，导致蓄滞洪区社会管理工作十分薄弱。缺乏完善的管理体制，管理制度不健全，缺少相应的政策和具有法律效力的规定，缺乏强有力的政策手段，管理技术水平低。由于管理不到位，部分蓄滞洪区区内经济无序发展问题突出，存在盲目开发和建设现象，人口增长过快，造成蓄滞洪区启用难度不断加大。蓄滞洪区的管理缺乏专门统一的管理机构。目前，仅有少数几个蓄滞洪区设有专门的管理机构，绝大多数蓄滞洪区还没有设置专管机构。多部门管理存在事权不明、责任不清的种种弊端，大部分蓄滞洪区都存在工程维护和社会管理资金不落实，管理不到位，缺乏管理手段，对区内的土地利用、社会经济发展、人口控制、环境保护、安全设施建设等难以实施有效的管理。7.社会保障体系不完善，缺乏有效的救助扶持机制2000年国务院颁布的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，仅对区内常住居民蓄滞洪损失给予一定程度的补偿，对区内水毁的公共设施如机关、学校、医院及基础设施没有相应的补偿规定。同时，蓄滞洪区财产登记与核查缺乏专业人员与专项经费，工作难开展。一旦分洪运用，由于制度不健全，基础情况不清，补偿工作中容易出现瞒报、虚报和不实等现象。此外，长期以来对蓄滞洪区注重发挥其单一的防洪功能，而忽视了蓄滞洪区也是当地群众生存和发展的重要条件，还没有形成全面、系统的救助补偿机制和社会保障体系，缺乏扶持机制和政策，使得区内居民难以摆脱贫困，与构建和谐社会的要求不相适应。

第二章指导思想与目标第一节指导思想及基本原则一、指导思想蓄滞洪区是我国江河流域防洪减灾体系的重要组成部分，是牺牲局部保全局，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施，也是广大人民群众赖以生存和发展的基础。蓄滞洪区建设与管理规划要以科学发展观为统领，坚持以人为本，坚持人与自然和谐，坚持流域防洪减灾能力整体提高，坚持设置科学、功能合理，要遵循自然、社会和经济规律，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，采取法律、经济、行政、工程、科技等综合措施，加强蓄滞洪区建设与管理，使蓄滞洪区安全设施齐全、调度运行规范、补偿扶持及时、经济发展协调，确保蓄滞洪区内人民群众生命安全和防洪保安功能实现，保障流域防洪安全，合理利用蓄滞洪区内土地资源。在切实提高流域整体防洪减灾能力的同时，促进蓄滞洪区社会经济发展，使蓄滞洪区的经济发展水平与蓄滞洪区特殊地位相适应、与地区社会经济发展水平相协调。二、基本原则1.全面规划，合理布局。按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村，以及保障流域和区域防洪安全的要求，全面规划蓄滞洪区的工程建设、安全建设、管理制度建设。根据各类蓄滞洪区特点和不同洪水风险分布情况，合理布局蓄滞洪区的工程和安全建设，妥善安置不同风险区的人口。蓄滞洪区工程和安全设施规划建设方案要与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划相协调、衔接。2.统筹兼顾，协调发展。根据流域防洪形势的变化，做好蓄滞洪区调整；统筹流域和区域洪水出路安排，合理设置蓄滞洪区，科学进行分类分区；统筹分洪和发展的需要，处理好分蓄洪水、保障居民生命财产安全、改善民生状况和区内经济社会协调发展的关系。3.因地制宜，突出重点。根据蓄滞洪区的风险程度和经济社会发展状况，制定相应的蓄滞洪区防洪工程、安全设施建设方案和管理制度与政策建议；以江河流域防洪体系中作用突出、使用较为频繁的蓄滞洪区、洪水风险较大的区域为重点，加强蓄滞洪区建设。4.建管并重，分级负责。在加强蓄滞洪区建设的同时，加强蓄滞洪区的社会管理和公共服务，按照依法行政的要求，建立和健全管理机构，明确各级政府和部门对蓄滞洪区建设、管理和设施维护的职责，切实加强蓄滞洪区管理，确保蓄滞洪区能适时、有效运用。第二节目标与任务一、规划水平年规划水平年为2025年，实施计划按近10年重点考虑。二、建设与管理目标按照构建江河流域防洪减灾体系的需要，利用20年左右的时间，建设较完备的防洪工程和较齐全的安全设施，能够保障防洪安全和蓄滞洪区居民生命安全；建立较为完善的蓄滞洪区管理制度，健全蓄滞洪区管理体制和运行机制，能有效规范和调节社会经济活动，既合理利用资源，也能主动规避风险，有效减免损失；结合社会主义新农村建设，基本形成适应蓄滞洪区特点的可持续发展经济社会体系，提高区内居民的生活水平，改善民生状况，促进生态文明建设。通过加强蓄滞洪区建设与管理，逐步实现有效分蓄洪水，提高流域整体防洪减灾能力，保障居民生命财产安全，促进经济社会可持续发展。蓄滞洪区建设与管理的总体目标是：1.妥善处理蓄滞洪区有效分蓄洪水、保障生命安全、促进经济发展之间的矛盾，在保障流域整体防洪安全的同时，确保蓄滞洪区内居民生命财产的安全。根据蓄滞洪区特点，合理利用区内资源，改善民生状况，为促进区内经济社会的可持续发展创造条件。2.加强蓄滞洪区工程建设，实施有效的蓄滞洪区社会管理和公共服务，实现蓄滞洪区的科学管理和规范运用，使蓄滞洪区布局设置科学、功能定位合理、工程设施完备、安全设施齐全、运行管理规范、补偿扶持及时、经济发展协调、生态环境改善、社会和谐稳定，实现洪水“分得进、蓄得住、退得出”。3.加强蓄滞洪区安全设施建设，蓄滞洪区内居民得到妥善安置。运用较为频繁的蓄滞洪区分蓄洪水时可基本不出现居民频繁、大范围的转移，安全条件和基本生活有保障；需要转移时能够做到有序、快捷、高效，实现“保安全、保稳定、转移快”。4.按照改善民生和建设社会主义新农村的要求，改善蓄滞洪区内居民的生活和生产条件，根据蓄滞洪区特点，合理利用土地资源，引导调整产业结构，建立与蓄滞洪区洪水风险状况相适应的生产体系和经济社会体系，实现蓄滞洪区经济社会与防洪安全的良性发展，运用后不造成大的动荡和破坏，实现“少损失、易恢复、可致富”。蓄滞洪区建设和管理需突出重点，分期实施。近期目标是：利用10年左右的时间，基本完成使用频繁、洪水风险较高、在流域防洪中作用突出的蓄滞洪区的建设任务，确保能够适时适量运用，可及时、有效地发挥其蓄滞洪水的功能；蓄滞洪区内重度风险区的居民能够得到妥善安置，居民安全基本有保障，区内居民的生产生活条件得到改善；初步建立较为完善的蓄滞洪区管理体制、管理制度和运行机制，逐步实现防洪管理向风险管理、从专业管理向社会综合管理与专业管理相结合转变，改善区内民生状况，促进经济社会发展；使蓄滞洪区防洪安全和经济社会发展的矛盾得到缓解，使蓄滞洪区内的经济社会活动朝着良性方向发展。三、基本任务根据蓄滞洪区建设与管理的目标要求，针对现状存在的主要问题，蓄滞洪区建设和管理的主要任务是：1.建立完备可靠的蓄洪控制工程体系。按照流域防洪总体要求和蓄滞洪区洪水蓄泄控制的实际需要，结合水资源利用和改善生态的要求，进行分蓄洪控制工程建设，重点加强蓄滞洪区围堤、分区隔堤和进退洪设施为主的分蓄洪控制设施，逐步形成体系完善、设施齐全、分区合理、调控灵活、运用自如的蓄滞洪控制工程体系，保障蓄滞洪区能适时适量运用。对于运用频繁、在流域防洪减灾体系中有重要作用、综合利用功能显著的蓄滞洪区，按规划标准加固围堤、隔堤，建设可控制的分洪、退水闸，实现蓄滞洪区有控制运用；对于运用几率相对较小的蓄滞洪区，以加固围堤、隔堤为主要建设内容，必要时修建固定的进退水口门；对于运用几率很小的蓄滞洪区和为防御超标准洪水设置的蓄滞洪保留区，原则上可不再进行工程建设。2.建立有效的生命财产安全保障体系。根据分类蓄滞洪区和不同区域的洪水风险状况，结合当地经济社会条件，因地制宜地分别采取区外安置、区内安置或临时避洪等安全建设模式，进行安全设施建设，逐步将居住在高风险区的居民转到较为安全的区域，确保居民的生命安全、改善民生、保障正常生活，避免经常性、大范围的群众撤退转移。对运用几率较高的蓄滞洪区，以人员外迁为主或以安全区（围村埝、保庄圩）为重点进行安全设施建设；对运用几率较低、洪水风险较低的区域，以撤退转移为主要的安全避洪方式，以撤退道路、桥梁等为重点进行安全设施建设。加强蓄滞洪区的预警预报、临时救生设施、应急管理等设施建设；制定洪水灾害的应急管理预案，拟定蓄滞洪区运用过程中可能出现的工程抢险、居民避难等紧急和意外情况的应对措施3.建立较为完善的蓄滞洪区风险管理体系。建立健全蓄滞洪区洪水风险管理制度，会同有关部门制定完善蓄滞洪区社会管理的法律法规体系。完善综合管理与专业管理相结合的管理体制和运行机制，有效管理蓄滞洪工程和防洪安全设施，合理测算蓄滞洪区维护管理经费，明确经费渠道。加强防洪调度管理，根据洪水情况实施科学调度。对人口、土地、经济发展等社会活动，实施分类与分区相结合的风险管理，规范蓄滞洪区内各类社会经济活动和资源开发利用行为；正确评估蓄滞洪区在各种运用条件下的洪水灾害风险，并向社会公布，增强公众风险意识；加强土地开发利用管理，合理利用土地资源，在蓄滞洪区内或跨蓄滞洪区建设非防洪项目，必须依法就建设项目对蓄滞洪可能产生的影响进行科学评估，编制洪水影响评价报告，提出防范措施；加强区内人口管理，实行严格的人口政策，鼓励区内居民外迁，严禁区外人员迁入，控制区内人口增长。4.提出符合蓄滞洪区特点的产业体系调整建议。各级政府有关部门在共同制定蓄滞洪区人口、土地利用和经济发展规划时，要充分考虑不同类型蓄滞洪区的特点和蓄滞洪区不同区域的洪水风险状况。研究确定与蓄滞洪区洪水风险相适应的经济发展模式，合理利用区内土地资源，制定产业结构调整的相关政策，提出引导调整区内经济结构、产业结构和生产布局的相关建议；制定人口、土地利用、经济发展政策，鼓励、引导当地群众外出务工，减少区内人口压力，严格限制洪水高风险区的经济开发活动，鼓励企业向低风险区转移或向区外搬迁；研究制定蓄滞洪区扶贫和补偿等方面的政策，建立社会化保障体系和洪涝灾害损失保险体系，提高抗御蓄滞洪损失承受能力；积极开展普法、风险教育、防洪减灾和避难自救等方面的宣传教育活动，提高社会和公众的洪水风险意识。

第三章蓄滞洪区建设与管理总体思路第一节蓄滞洪区的规划调整我国现有蓄滞洪区大多是在20世纪50～60年代，是根据以往的洪水资料，基于当时国家财力、对洪水的控制水平、防洪工程状况和防洪减灾需要，在以往流域综合规划或防洪规划中确定的。随着我国江河治理的不断深入和经济社会持续快速发展，主要江河的防洪形势发生了较大的变化，部分蓄滞洪区已不能适应新形势的需要，需根据新的形势和新的要求加以研究调整。一、调整缘由1.流域防洪形势发生显著变化一是受天然因素和人类活动影响，一些江河流域产汇流条件和水沙情势发生变化，造成洪水量级和特性产生了一定改变；二是部分江河由于天然洪泛区的过量开发利用或泥沙淤积等，使洪水蓄泄情势发生了一定变化，归槽洪水加大，同等量级洪水的洪水位抬高；三是随着防洪减灾体系的建设，一些控制性防洪骨干工程投入运用或即将投入运用。2.经济社会状况发生深刻变化随着我国经济社会的发展，特别是改革开放20多年来，我国经济社会状况发生了深刻的变化，部分地区经济发展迅速、财富积累很快，现有的防洪标准与经济社会发展的需要已不相适应，需要适度提高流域或重点区域的防洪能力。随着经济社会发展和洪水形势的变化，部分江河洪涝灾害的程度和分布情况也发生了一定的变化，需要根据流域和区域防洪体系总体布局和流域洪涝水蓄泄总体安排方案，对蓄滞洪区的布局、设置、功能、作用和任务等进行必要的调整。我国的蓄滞洪区设置初期，区内人口稀少，经济落后，分洪与发展的矛盾并不十分明显。但近20年来，部分蓄滞洪区内城镇和经济发展很快，区内人口不断增加，蓄滞洪区已逐渐成为区内居民赖以生存的基地，行洪蓄水必然使区内居民的生产和生活受到很大影响，特别是运用几率很高的蓄滞洪区，由于经常进洪，对社会稳定形成冲击，区内居民生活难以安定，经济难以发展。部分蓄滞洪区内经济社会发展过快，蓄滞洪区运用决策难度不断加大，一旦运用会造成巨大的损失。3.流域综合治理和开发保护有了更高要求多数蓄滞洪区设置时主要考虑单一的防洪功能，对蓄滞洪区作为当地群众的安生立命之所没有足够重视，忽视了发挥蓄滞洪区在改善居民生产、生活等方面的作用，同时也忽视了蓄滞洪区在水资源利用、生态环境保护等方面的综合功能。随着经济社会的不断发展，河流治理、开发和保护的思想观念有了很大改变，生态环境保护和修复意识日益增强，对蓄滞洪区建设提出了新的要求。二、调整思路和原则根据国务院已批复的七大江河流域防洪规划确定的防洪总体布局和防御洪水方案，按照流域防洪形势的变化和流域、区域经济社会发展以及生态环境保护等方面的新要求，对现有蓄滞洪区进行合理调整是十分必要的，通过对蓄滞洪区调整，使蓄滞洪区的布局更加科学合理，更有利于流域防洪安全和加快蓄滞洪区建设，促进当前蓄滞洪区建设与管理工作明显滞后局面的有效改变。蓄滞洪区调整思路和原则归纳总结如下：1.对构建流域防洪减灾体系、提高流域整体防洪减灾能力确有必要的蓄滞洪区予以保留，维持其蓄滞洪区性质不变。2.运用几率很低、在流域防洪减灾体系中作用已不大的蓄滞洪区，具备条件的予以撤销，设为防洪保护区；或按照蓄洪的实际需要，调整缩小蓄滞洪区的蓄洪范围，部分设为防洪保护区，使这些地区的经济社会发展不再受蓄滞洪水的影响和制约，以改善区内居民生存生产条件。3.对由于流域整体防洪能力提高，启用几率大为减少的蓄滞洪区，调整其运用标准，根据流域防洪的实际需要，必要的作为规划保留的蓄滞洪区，以备应对流域超标准洪水发生时临时分洪使用。4.对运用几率很高、进洪频繁、区内居民生活极不稳定、面积相对较小的沿河蓄滞洪区，具备条件的可以全部退建，恢复作为行洪通道和天然蓄洪场所；或调整蓄洪范围，结合河道整治，实施部分退堤还河，扩大河道行洪能力。5.因地区经济社会发展，保护对象的防洪标准提高以及部分江河设计洪水发生较大变化等原因需增加调蓄洪水能力的，经流域防洪规划科学比选、充分论证后新增设蓄滞洪区；对确有必要且已在流域防洪体系中承担了流域防洪任务，在以往防御流域大洪水过程中已经发挥分蓄洪水作用的，实际上已经是蓄滞洪区的部分蓄滞洪洼地，经充分论证后认定纳入为蓄滞洪区。6.对部分面积、容积较大，在一定时期内还需使用的蓄滞洪区，根据防洪形势的变化，调整其分洪运用方式，具备条件的建设分洪隔堤，按洪水调度方案分区使用，以增强防洪调度的灵活性。对面积、容积较小的个别蓄滞洪区，为便于防洪调度与运用，结合防洪工程建设进行联圩合并。7.结合水资源综合利用和湿地湖泊生态环境保护的需要，改变或调整部分蓄滞洪区的使用功能，充分发挥蓄滞洪区在水资源利用和生态与环境保护方面的作用。三、调整方案（一）总体调整方案按照蓄滞洪区调整的思路和原则，七大江河流域防洪规划对流域蓄滞洪区的设置进行了调整。其中，撤销改为防洪保护区和退堤还河的11处；新增和认定纳入的8处；调整蓄滞洪区范围的10处；改变运用目的，作为（或局部调整作为）防御流域超标准洪水应对措施的22处。主要调整内容如下：调整撤消黄河流域大功等3处、淮河流域石姚段等6处蓄滞洪区改为防洪保护区，淮河流域上、下六坊堤2处蓄滞洪区实施退堤还河扩大淮河干流行洪通道。新增设淮河流域大消遥、南四湖湖东，海河流域崔家桥，松花江流域的胖头泡、月亮泡等5处蓄滞洪区；将淮河流域杨庄、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩），珠江流域潖江和等3处蓄洪洼地、圩区认定纳入为蓄滞洪区。调整长江流域华阳河1处、淮河流域黄墩湖等6处蓄滞洪区的范围，减小蓄滞洪区域面积；对淮河流域的姜家湖、唐垛湖实施联圩合并形成姜唐湖蓄滞洪区；对海河流域的长虹渠（柳围坡）实施拆分，形成长虹渠、柳围坡2处蓄滞洪区。另外，长江流域17处、黄河流域1处、海河流域4处运用标准较高的蓄滞洪区，调整其的分洪任务，作为（或局部作为）应对流域超标准洪水的防洪措施。规划调整后的大江大河蓄滞洪区共94处。蓄滞洪区主要调整情况见表3-1，规划调整前后蓄滞洪区情况对比统计见表3-2。根据国务院批复的各流域防洪规划，规划调整设置的蓄滞洪区除了承担大江大河流域防御目标洪水的防洪任务外，还承担了流域超标准洪水的防洪任务，部分蓄滞洪区同时还承担了支流的防洪任务。表3-1蓄滞洪区主要调整情况表调整内容调整名录新增设和认定纳入杨庄、洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）、大逍遥、南四湖湖东、崔家桥、胖头泡、月亮泡、潖江撤消退堤还河上六坊堤、下六坊堤改为防洪保护区大功、齐河、垦利展宽区部分退堤还河后改为防洪保护区石姚段、洛河洼、方邱湖、临北段、香浮段、潘村洼调整范围调整合并姜家湖、唐垛湖联圩合并为姜唐湖调整拆分长虹渠（柳围坡）分为长虹渠、柳围坡调减蓄洪范围（局部退建或部分改为保护区）华阳河、黄墩湖、寿西湖、董峰湖、汤渔湖、花园湖、荆山湖调整或局部调整运用目的荆江分洪区、宛市扩大区、虎西备蓄区、人民大垸、洪湖、义合垸、北湖垸、集成安合、君山垸、南顶垸、和康垸、南汉垸、六角山、安澧垸、安昌垸、安化垸、东西湖、北金堤、小滩坡、任固坡、团泊洼、三角淀表3-2规划调整前后蓄滞洪区情况统计表流域原规划97处蓄滞洪区规划94处蓄滞洪区蓄滞洪区（处数）面积（km2）容积（亿m3）人口（万人）蓄滞洪区（处数）面积（km2）容积（亿m3）人口（万人）长江4012189.3626.7632.54012036.0589.7632.5黄河55212.3120.4348.122943.051.2211.8淮河263688.2141.7166.5215283.8165.8268.6海河2610618.9209.6514.32810693.4197.9521.2松花江22680.064.816.4珠江180.34.15.9合计9731708.71098.41661.49433716.51073.51656.3规划调整后与调整前相比，蓄滞洪区总面积增加2007.8km2，增加了6.3%；蓄洪总容积减少24.9亿m3，减少了2.3%；区内居民总数与调整前水平相当。考虑规划调整前淮河流域的洪泽湖周边圩区（含鲍集圩）、杨庄和珠江流域的琶江等已承担了流域防洪任务的、实际上已经是蓄滞洪区的蓄滞洪圩区、洼地以及在松花江98大洪水中实际已应用的松花江流域胖头泡、月亮泡等，则规划调整后与调整前相比，蓄滞洪区总面积减少了2502.5km2、蓄洪总容积减少132.4亿m3，人口减少119.9万，耕地减少253.3万亩，分别比调整前减少了6.9%、11.0%、6.7%和8.9（二）流域蓄滞洪区调整1.长江流域长江流域现状40处蓄滞洪区