第三章 预算法-国1

第三章预算法——国家会计法预算法总论预算实体法预算程序法荐：詹姆斯·M·布坎南阿道夫·瓦格纳

王绍光《从税收国家到预算国家》《赤字中的民主》第一节预算法总论

一、预算概述（一）预算概念——经法律程序批准的——政府在财政年度内的财政收支一览表（二）预算年度

——公历年（11）（旧10）（三）预算体系

1、设立原则：一级政府一级预算

2、预算体系构成（3）（旧2）中央预算省、自治区、直辖市预算设区的市、自治州预算（宪法与现实）县、不设区的市、市辖区预算乡、镇预算省以下各级政府间的预算管理方式，由省自治区直辖市人民政府确定，报国务院备案自己日子自己过自己账自己建

3、各级预算的组成（7）收入预算（1）中央预算组成支出预算

本级组织收入（父母自己的收入）地方上解收入（儿女上交的）支出预算中央各部门的支出（父母自己的开支）中央对地方返还或补助（父母帮助儿女的）收入预算

（2）地方预算——各省、自治区、直辖市预算总和

本级预算

地方各级总预算下级总预算

（3）各部门预算的组成

——由本部门所属组成。

列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位预算。各单位预算

二、预算法的概念及其调整对象（一）概念——关于预算活动中各当事人之间——形成的社会关系的法律规范的总称（二）预算法调整对象——在预算活动中所形成的社会关系

（三）预算法适用范围——政府预算的编制、审查批准、执行、调整和监督等预算活动（2）

程序法（四）预算法的宗旨（？）——为了建立健全适应社会主义市场经济体制要求的公共财政制度——强化预算的分配和监督职能——健全国家对预案算管理——加强国家宏观调控——保障经济和社会的健康发展——根据宪法，制定本法三、预算法历史（一）清宣统二年：《十九信条》

（二）中华民国：《天坛宪法草案》

（三）建国以来1、1949《中国人民政治协商会议纲领》2、1951《预决算暂行条例》

3、1991《国家预算管理条例》4、1994《预算法》（94年3月22日第八届全国人大第2次会议通过）

思考：有何借鉴？（一）《十九信条》——1911年(宣统三年)11月清政府颁布的《宪法重大信条十九条》背景：——武昌起义爆发，——清朝贵族为保持其垂亡的封建皇朝——玩弄立宪骗局，宣布实行责任内阁制——皇族不得为总理大臣，皇室经费听由国会决议，皇帝权限和皇室大典由宪法规定，但仍规定皇位世袭，不受侵犯。14条：——本年度预算，未经国会议决者，不得照前年度预算开支。——又预算案内，不得有既定之岁出，——预算案外，不得为非常财政之处分。2、《天坛宪法草案》第十章会计（称谓：政府会计）95新课租税及变更税率，以法律定之。96现行租税未经法律变更者，仍旧征收97募集国债及缔结增加国库负担之契约，须经国会议定。——举债权之探讨

98条国家岁出岁入，每年由政府编成预算案于国会开会后十五日内，先提出于众议院。参议院对众议院议决之预算案修正或否决时，须求众议院之同意，如不得同意，原议决案即成为预算。

99政府因特别事业，得于预算内，预定年限，设继续费。

100条政府为备预算不足或预算所未及，得于预算案内设预备费。预备费之支出，须于次会期请求众议院追认。

101左列各款支出，非经政府同意，国会不得废除或削减之（政府与国会制衡）：

一、法律上属于国家之义务者；

二、履行条约所必需者；

三、法律之规定所必需者；

四、继续费。

102国会对于预算案，不得为岁出之增加。103会计年度开始，预算未成立时，政府每月依前年度预算十二分之一施行。104为对外战争，或战定内乱不能召集国会时，政府经国会委员会之议决，得为财政紧急处分但须于国会开会后七日内，请求众议院追认。105国家岁出之支付命令，须先经审计院之核准106国家岁出岁入之决算案，每年经审计院审定，由政府报告于国会。

四、预算原则（4-6）（讨论）●财政收支平衡

●预算活动法定原则（6）●贯彻执行政府方针政策●坚持统一、真实、公开（4和5）（一）财政收支平衡

1、内涵：至今国际国内没有定论（1）他国从收支差额：多大范围内属于平衡（占GDP3%）从时间：年度——周期——充分就业

从亚当·斯密——凯恩斯三大阵营：欧洲、美国和日本

欧洲——勒紧裤腰带过日子——后果

2010/5/10，欧财长会议达成7500亿欧元的巨额紧急援助计划。“欧盟捍卫欧元的决心”法国：5/20，政计划修改宪法，将实现财政平衡作为政府永久性目标列入宪法。萨诺，3年内将财赤字占GDP比重控制在欧盟规定3%以内西班牙：5/27，议会通过了政府出台150亿欧元财政紧缩方案。德国：6/7，总理宣布，德政府将在4年内削减财政开支逾800亿欧元，以遏制德国预算赤字的急剧增长(2010超GDP的5%）希腊：5/6，议会通过财政紧缩方案。计划3年内紧缩开支300亿欧元，把财政赤字占国内生产总值百分比，由09的13.6%降至2014年的3%以下。英国、爱尔兰、葡萄牙等也公布了财政紧缩方案后果——能救成吗？——西班牙则对德、法、英三个主要欧洲国家分别欠债2360亿、2220亿和1140亿欧元——欧债务网络上任何一个节点出现明显震动，希腊俨然成为欧洲版的“雷曼兄弟”，欧主权债务危机导致的全球金融市场动荡美：09年以来，金融危机爆发，美财政收入锐减，财政支出却大幅攀升，赤字骤然增加至1.4万亿美元以上，创下历史纪录。

国债（不含间接和隐性）总规模为14.27万亿美元，占GDP98.3%，负债水平仅次于希腊和意大利，高于英国、葡萄牙、爱尔兰、西班牙等。2013/10/16美国会会众议院投票通过议案，给予联邦政府临时拨款，同时调高其债务上限。

美总统奥巴马17凌晨签署议案，结束了美联邦政府16天的关门风波。日本日益恶化的财政收支已发出警告：需制定计划以恢复长期财务良好状态

（2）我国（内涵不明从词典到法条）词典财政收支平衡——从字面上讲，——是指财政年度内财政的收支相等——但现实中很难做到收支相等——一般将财政收支相等——以及财政收大于支略有结余——视为财政收支平衡旧——各级预算应当做到收支平衡结余：可在下年用于上年结转项目支出有余额的，可以补充预算周转金再有余额的，可用于下年必须的预算支出赤字：权限——中央

限制——央建设可，公共预算不可；地方不可新——政府预算应当做到收支平衡（3）结余：41同上赤字：34-35权限——中央与省级政府

限制——央可——资本性支出（铁路等）地方可——公益性、资本性支出花园台湾“预算法”第21条——政府经常收支，应当保持平衡，——非因预算年度有异常情形，资本收入不得充经常支出之用。——但经常支出如有剩余，得移充资本支出之财源。

（二）预算活动法定原则（6）（三）贯彻执行政府方针政策（四）坚持统一、真实、公开（4和5）

五、预算法的作用（重新认识）（一）美国（《美国“进步时代”的启示》）

1、“进步时代”之前一笔烂账

2、“进步时代”之后《预算与会计法》

（二）我国（也在进步）1、“公共财政”之前51《保守国家机密暂行条例》）89《保密法》废止条例时连同预算保密内容也废止了

公开是原则，保密是例外但人们依然认为预算属于国家机密2、“公共财政”之后（98公共预算启动）（依据07《政府信息公开条例》）九：行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（1）涉及公民、法人或其他组织切身利益的；（2）需要社会公众广泛知晓或广泛参与的；（3）反应本行政机关、设置、职能、办事程序等情况的（4）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。十：县级以上各级人民政府及其部门应当依照第九条规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息具体内容，并重点公开下列政府信息

（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（3）国民经济和社会发展统计信息；（4）财政预算、决算报告；（5）行政事业性收费的项目、依据、标准；

（6）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况（7）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；（8）重大建设项目的批准和实施情况；（9）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（10）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（11）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。吴君亮团队1、06年出资办“中国预算网”；开始公共预算之旅，向十几个部门、地方政府提出查看预算申请

2、结果：一次次失望原因：保密

3、07/4《政府信息公开条例》

4、突破：08/5/27，取得深圳市政府08年部门预算草案；财政部等十几个部门的预算案5、成果：推开了中国封锁多年的“预算之门”

第二节预算实体法

一、预算管理职权（国家会计管理权分配）（一）各级权力机构的职权（人大预算权研究）

1、最高权力机构的职权（1）全国人大的职权（如何行使）●审查中央和地方预草及央地预执情况报告审查依据或对象：审账本还是报告？审查前提：是否看得懂（附件）●批准中央预算及其执行情况报告●改或撤人大常委会预决算不适当决议附件1——2010媒体报道发改委张国宝在审议报告中产生了疑问？——中国外汇收入只有600多亿元人民币，——外汇怎么用的？——为什么收入那么少？——曾在日本研究国际金融贸易的张——表示不理解望财政部能够解释《部长也看不懂的预算报告让人忧》黄小鹏/s/blog_4a8380d70100hvlp.html附件2——2013年美国国会为何不批准预算？两党分歧并不在预算案上分歧焦点是奥巴马医改法案共和党想通过给政府预算附加条件阻挠医改实施民主党则反对这种做法奥巴马希望给更多穷苦人提供医保但医保钱是要其他人来补贴为此政府加征了部分税收共和党从一开始就反对奥巴马医改（2）

全国人大常委会的职权●监督央地预算执行●审批央预算调整方案（审批小预算）《关于提请审议2008年中央预算调整方案（草案）的议案的说明》（附件）●审批中央决算●撤国务院同宪法法律抵触行政法规决定和命令●撤省级权力机构同宪法法律行政法规相抵触的地方性法规、决议。2008年中央预算调整方案审批报告人：国务院——回良玉受温家宝委托——代表国务院及国务院抗震救灾总指挥部向全国人大常委会报告抗震救灾及灾后恢复重建工作。调整方案内容中央财政08年拟先安排700亿元建立灾后恢复重建基金09年继续作出相应安排恢复重建基金来源：1.从中央预算稳定调节基金中调入600亿元

2.从车辆购置税中调整安排50亿元

3.从彩票公益金中调整安排10亿元

4.从国有资本经营预算调入40亿元恢复重建基金的主要用途：

1.因灾倒塌损坏民房的重建补助

2.学校、医院、政府机关及事业单位恢复重建

3.交通、电力、通信、城市供水、污水处理、供气、受损水库等基础设施

4.农林水、工业生产及商业流通恢复，以及震后地质灾害治理、移民搬迁等支出。

2、地方权力机构的职权（1）县级以上地方各级人大职权●审查本级总预草及总预执情况报告●批准本级预算和本级预算执行情况报告●改或撤本级人大常委会预决算不适当决议●撤本级政府预决算不适当的决定和命令1、广东：04草：省政府机关４家不开放幼儿园，享受财政资金达2328万元05草：列入预算的幼儿园由４家变成了５家，拨款升至3600万元2、一个编制177人办公室，有车172辆，维修费用115万元结论：养一个昂贵政府，纳税人获得公共产品的成本太高

制度创新：专题审议会（非人大代表组成）

专题审议会主持：预算委主任和副主任

1.财政局长介绍当年总预算2.由受审议部门局长介绍预算情况——“准备拿多少钱，干多少活”。3.代表询问和局长答辩。监督：过程对媒体公开，并设市民旁听席

已有20位局长汇报，有两类局长：

一类——很不自信

一类——反应灵敏，对答如流

（2）县级以上地方各级人大常委会职权●监督本级总预算的执行●审批本级预算的调整方案（四川、新疆）●审批本级政府决算●撤本级和下一级权力机构预决算不适当的决定、命令和决议

（3）乡级人大职权●审批本级预算和预算执行情况报告●监督本级预算的执行●审批本级预算调整方案●审批准本级决算●撤本级政府预决算不适当的决定和命令（二）各级行政机构的职权

1、国家最高行政机构（国务院）的职权●编制中央预算、决算草案●向全国人大作央地预算草案的报告●向全国人大常委会报告央地方预算执行情况●将省级备案预算报全国人大常委会备案●组织央地方预算执行●决定央预算预备费动用●编制央预算调整方案●监督央各部门和地方预算执行●改或撤央各部门和地方预决算不适当决定、命令上报编制执行2、各级地方行政机构的职权●编制本级预决算草案●向本级人大作本级总预算草案的报告●将下一级政府备案预算报本级人大常委会备案●向本级人大常委会报告本级总预算的执行情况●组织本级总预算的执行●决定本级预算预备费动用●编制本级预算调整方案●监督本级各部门和下级政府的预算执行●改或撤本级各部门和下级政府预决算不适当的决、命乡级政府预算职权●编制本级预决算草案●向本级人大作本级预算草案报告●向本级人大报告本级预算执行情况●组织本级预算执行●决定本级预算预备费动用●编制本级预算调整方案

（三）各级财政部门的职权

1、财政部预算职权●具体编制央预决算草案●具体组织央地预算执行●提出央预算预备费动用方案●具体编制央预算调整方案●定期向国务院报告央地方预算执行情况

2、地方各级政府财政部门预算职权●具体编制本级预决算草案●具体组织本级总预算的执行●提出本级预算预备费动用方案●具体编制本级预算的调整方案●定期向本级政府和上级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。

（四）各部门的职权●各部门编制本部门预决算草案●组织和监督本部门预算执行●定期向本级政府财政部门报告预算执行情况小财政部现象——国务院的各大部门就像一个个小财政部，——一方面作为中央部门，有自己的部门预算——另一方面财政部另外再“批发”给这些部门资金，

由他们再在全国范围内进行分配。

发改委——基本建设资金科技部——科技三项费用资金如2003年发改委安排中央预算内基本建设投资304．49亿元，预留76．13亿元，在年初审批下达的228．36亿元中，实际落实到项目的只有173．4亿元。国防科工委共分配预算资金162．1亿元，年初预留62．91亿元；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用17．01

亿元全部预留，直到当年８至11月，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。22个部门在向所属单位分配预算资金时，年初预留223．69亿元。

（五）各单位的职权●各单位编制本单位预决算草案●按国家规定上缴预算收入●安排预算支出●并接受国家有关部门的监督

二、预算收支范围（收支科目如何设计）（一）预算收支分类的概念——对政府预算收支进行类别和层次划分——以全面、准确、清晰地反映政府收支活动政府收支分类科目——编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。

（二）现行预算法预算收支范围

1、收入范围（1）税收收入（2）国有资产收益（3）专项收入（4）其他收入

2、支出范围（1）经济建设支出（2）教科文卫等事业发展支出（3）国家理费用支出（4）国防支出（5）各项补贴支出（6）其他支出（三）现行预算收支范围的问题

1、与政府职能转变不相适应

2、不能清晰地反映政府职能活动

3、财政管理的科学化和信息化受到制约

4、财政预算管理和监督职能弱化

5、与国民经济核算体系和国际通行做法不适应

（四）国际货币基金组织关于政府收支分类

1、收入分类（1）税收收入（2）社会缴款（3）赠与（4）其他收入2、支出按功能分类（钱干什么了？办学校？修水利？）（1）一般公共服务（2）国防（3）公共秩序和安全（4）经济事务（5）环境保护（6）住房和社会福利设施（7）医疗保障（8）娱乐、文化和宗教（9）教育（10）社会保护公共产品与公共服务3、支出按经济性质分（钱怎样花出去的？）

（1）雇员补偿（2）商品和服务的使用（3）固定资产的消耗（4）利息（5）补贴赠与（6）社会福利（7）其他开支

是功能分类的明细化

（五）预算收支分类改革的指导原则

1、公开透明

2、符合国情

3、便于操作

（六）政府预算收支分类改革的主要内容

1、收入分类（1）税收收入（2）社会保险基金收入（3）非税收入（4）贷款转贷回收本金收入（5）债务收入（6）转移性收入贷款转贷回收本金收入

国内贷款回收本金收入

国外贷款回收本金收入

国内转贷回收本金收入

国外转贷回收本金收入国内贷款政策性银行——由政府创立、参股或保证的——不以营利为目的——专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图——在特定的业务领域内——直接或间接地从事政策性融资活动——充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。

如：国家开发银行中国国进出口银行

中国农业发展银行国外贷款政府贷款——一国政府利用自己的财政资金向另一国政府提供的优惠贷款。

特点：期限长，利率低

带有经济援助性质以双边国家政府名义提供和接受贷款我国：由对外经济贸易部负责

国内转贷拨改贷：国家对基建投资拨款改为贷款。是原实行列入国家算由国家直接无偿拨款的基建投资，除无偿还能力的项目外，改由中国人民建设银行贷款解决。资金所有者是国家，一般贷款所有者是银行或存款者资金安排基建项目必须纳入国家五年和年度基建计划资金在银行回收后上交中央或者地方财政。建设银行是办理拨改贷资金专门银行，在拨改贷资金的发放和回收过程中处于“受托人”的身份；一般贷款银行可以是依法成立的各种金融机构。国外转贷——财政部将其代表我国政府借的贷款委托国内银行再贷给国内债务人，并由受托银行负责贷款资金的提取和支付、本息和费用回收以及对外偿付等的活动。

依据：财政部《外国政府贷款转贷管理办法》2、支出按功能分（1）一般公共服务（2）外交（3）国防（4）公共安全（5）教育（6）科学技术（7）文化体育与传媒（8）社会保障和就业（9）社会保险基金（10）医疗卫生（11）环境保护（12）城乡社区事务（13）农林水事务（14）交通运输（15）工业商业金融等事务（16）其他（17）转移性支出3、支出按经济性质分类（1）工资福利支出（2）商品和服务支出（3）对个人和家庭补助（4）对企事业单位补贴（5）转移性支出（6）赠与（7）债务利息支出（8）债务还本支出（9）基本建设支出（10）其他资本性支出（11）贷款转贷（12）其他支出及产权参股

经济性质工资薪金基本建设支出一般公共事务1501500外交2203500国防3506000公共安全4502300教育2302100功能部门预算加上功能预算

第三节预算程序法一、预算编制法（一）预算编制准备

1、修订政府预算科目和预算表格

2、对本年度预算执行情况进行分析

3、拟订计划年度预算收支指标

4、颁发编制预算草案的批示和具体规定（二）预算编制时间（新29条）

1、预算年度开始的5个月前（原“按时”）

2、预算管理周期问题（1）我国多年做法

（2）一些地方政府的做法（3）他国做法

（三）编制方式——复式预算（26比31）丹麦：1927创立复式预算

普遍预算资本预算

美国：新政始，33联邦分：正常

与非正常

之后放弃。

现在：形式单式

实质复式法国：经常性业务

临时性业务

我国：一般预算国有资本经营预算社保预算如08年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会通过《企业国有资产法》规定国有资本经营预算按年度单独编制纳入本级政府预算据不完全统计98以来清理回收挤占挪用基金达到160多亿01以来追缴的社保基金也已达到95亿元2006年又爆出上海社保案结论：关乎几亿人的“保命钱”不安全存在最大问题：地方社保部门既是资金的收缴、发放者又是投资者应将管理和经营分开运用信托模式进行管理可委托金融部门进行管理（四）编制依据或方法●基数法——按上一年的基数●零基预算法——一切从零开始●滚动预算法——随预算执行不断补充预算，逐期向后滚动的编制方法。

（附件1）（论滚动预算制）●绩效预算法——通过测算绩效（成本与收益分析）编制预算（附件2）

（从《天坛预算法案》谈绩效预算制）（从广东南海绩效预算案看绩效预算制）●因素法——据新年度变化因素编制预算附件1滚动预算介绍：一、现状20世纪90年代OECD国实行中期滚动预算期限为3-5年如：新西兰、澳大利亚、俄罗斯和法为3年

英、德、美、加拿大为5年。背景——经济危机20世纪60年代中期德：●二战后经济首次衰退。●1966GDP增速比50年代平均水平下降了4.4%，失业率上升2.1%●1967年6月联邦通过中期滚动预算●指导性法律《促进经济稳定与增长法》●联邦及各州都应制定5年财政中期计划●借以对财政收支的动态●和经济发展趋势进行预测分析，●并据以提供可选择的政策组合措施法●20世纪80年代末●出现经济危机●在1993年出现负增长●财政赤字不断增加●占GDP比重随之迅速上升●为应对恶化财政状况●1998年法国开始正式编制时间跨度为3年的中期财政计划。美国●新政后，财政赤字成为经常。●20世纪60年代末开始，财政赤字无法逆转，●引发了宏观政策措施和目标的重新修正，●也对预算编制方法提出了新要求，●多年期预算就是实现这种变革要求的措施之一●1970年美国国会通过的《立法改革法》规定，行政主管部门要对将要进行的重大计划的预算和开支进行5年期预测；●并在1974年《预算和扣押款项控制法》中进一步规定，总统、国会预算委员会、国会预算局都要在中期预算过程中分别做出对多个年度的财政收支预测。●以此为基础，以后历届美国联邦政府都编制了为期不等的中长期预算。附件2例子：广东佛山南海区（伟大实践）项目均通过专家和专业小组评审05报金额6244万，审后建议安排资金3949万削减2295万06评审195个项目，预算金额共20.5亿评审范围包括100万元以上的设备购置、基建工程和专项业务费项目。07审项达到286个，金额达到34.7亿审后同意安排126项，金额12亿元砍掉160项，削减预算22亿多元。绩效预算产生的背景二战后，赤字占GDP比重不断提高，加强财政资金管理成为首要。美：1950年，国会通过《预算与会计程序法案》，明确要求政府提供预算绩效信息。

60年代，由国防部开发的项目管理方法经扩充后被其他政府部门大量采用。1973年，尼克松政府引入了目标管理。卡特政府时期，美政府又引入了零基预算上世纪90年代初出台《政府绩效与结果法案》新绩效预算逐步发展为时代潮流（参考张俊伟）（五）预算收支编制要求

1、预算收入编制应当（36比29）

——与国民经济发展水平相适应（考察）

——真实

2、预算支出编制应当（37比30）

——贯彻厉行节约、勤俭建国的方针

——统筹兼顾、确保重点

3、收支差额的安排（1）余额安排（41比34）●上年节余可在下年用于上年结转项目支出●有余额的，可以补充预算周转金●再有余额的，可用于下年必须的预算支出

（2）赤字安排（34-35比27-28）●赤字管理权限：中央与省级政府●赤字限制中央赤字：资本性支出

地方赤字：公益性、资本性支出

4、安排充足的扶助资金、预备费和预算周转金（1）扶助资金——用于经济不发达地方发展经济文化建设。（38比31）

形式：转移支付——专项转移支付

（2）预备费——自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。1%~3%（39比32）性质：风险基金

财政投入应对办法税收减免

巨灾保险（自己意见）20世纪全球陆地35％7级以上地震发生在我国（3）预算周转金——为调剂季节性收支差额，保证及时用款而按支出总额一定比例设置的周转金。（40比33）●产生：收因客观条件和上交等有淡旺，而支出均衡的。为资金正常供应,1953/11/10日政务院在《关于编造1954年预算草案指示》规定，各级预算均设置周转金●中央预算：4～5％

地方预算：3～4％●来源：上年结余预算安排●用途：只能用于周转调剂●意义：可防止执行中收支脱节

可使各级财政逐步积蓄一定后备资金

（六）预算编制程序（以中央预算为例）：

“两上两下”1、一下——财政部向各部门下达编制预算的要求和指示2、一上——各部门据要求编制预算建议数，上报财政部

（报预算）3、二下——财政部审核、平衡部门预算建议数，并汇总成中央预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。（砍预算）4、二上——各部门据预算控制数编制预算草案，上报财政部，财政部将其汇总形成预算草案。

整个讨价还价解释闭门造车

正面例子：安徽合肥邀请人大代表等提前审查预算编制国务院与各部门讨价还价的谈判过程

二、预算审查与批准（一）初审

1、初审主体与时间（1）县以上政府央预算为人大的45日前方预算为各级人大30日前

（2）县政府

人大30日前

各级权力机构财经委各级政府财政部门县财政局人大常委会预算审监机构

2、初审问题处理（1）一般问题向政府有关部门提出询问（2）专门性问题向有关代表和专家征询意见（3）有关预算部门应对本级人大会财经委的审查意见进行研究，并在15日内将意见采纳情况反馈给财经委。（二）报告预算（每年3月份）

1、中央预算报——全国人大

2、地方预算报——本级人大（三）再审（49）

1、再审主体：各级人大

2、再审程序（1）

（2）各级人大财经委大会主席团根据代表、各代表团和有关专门委员会对预算的审议意见，结合初步审查意见提出审查结果报告，经大会主席团审议通过后，印发会议大会主席团根据预算审查结果报告，提出预算决议草案，印发代表审议人大会议表决，全体代表过半数赞成，预算草案即获通过（3）会议期间议案处理

●主体：有提议案权的单位或个人

●时间：在大会审议预算议程结束前

●修正案处理：命运握在大会主席团（四）未获批准预算的处理

1、审批权：本级人大授权其常委会

2、报告未获批准的，由各级政府进行修改，并在20日内提交本级人大常委会。问题：预算获批准发生，国家会怎样？

美国两次2013-14一次

2013/10/1：

奥巴马预算未获批准——白宫下令联邦各机构关闭——百万政府雇员将被迫拿无薪假——但国防部和国土安全单位会继续运作1995-96一次1995/10/1：克林顿预算未获批准——政府部门歇业

（

五）预算备案与修正

1、预算备案（双向领导制）（1）乡政府预算报上一级政府备案

（2）同时报县以上政府将本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总上一级政府本级人大常委会国务院将省政府报送备案预算汇总后报全国人大常委会备案

2、预算修正（常设机构权力）——认为有同法律、行政法规相抵触——或有其他不适当之处——需要撤销批准预算的决议的——应当提请本级人大常委会审议决定国务院和县以上政府对下一级政府报送备案预算

（六）预算批复（1.5个月）

财政部各部门一个月内各部门各单位15天内我国预算编审程序总结（1）上年8月~12月31——预算编制（二上二下）（2）本年1~3月中旬——预算立法（初审与再审）（中间空1个月，一直等到2月初才报送预草案）（3）本年3月中旬~5月初——预算批复他国情况后果：一年预算，预算一年他国预算编制审批程序（一）法中央预算编与审（公历年）（慢长）

1、编制程序（1）前年12月15日~上年4月：预算大纲和总原则（2）上年5月~6月：预算局与各部门第1次会谈（3）上年7月~8月：预算局与各部门新1轮会谈（4）上年9月~10月：预算局起草《预算法草案》2、预算立法程序（审批程序）（两读到五读制）（1）政府将法案提交国民议会审议（1）（2）再经参议院通过（2）（3）如两院通不过，由两院成立的联合委员会与政府共同讨论一个相互妥协的方案。还达不成，由国民议会说了算（3到4）（4）经议会通过后，被批准为《预算法案》，同时交给宪法委员会，该委员会有权取消法案中一部分或全部（5）

（二）日预算编与审程序（4月1日——次年3月31日）

1、编制程序（1）确定编制方针和概算要求基准——内阁（上年6-8）（2）编制概算——财务省（上年8-12）（3）编制预算——内阁

2、审批程序（两读制1-3）（立法即打架、唇枪舌剑）（1）众议院审议（先其下预算委员会，后全体大会）（2）参议院审议（重复审议）（3）预算成立（当年3月下旬）预算书和决算书公开日本政府会在其出版物发行中心和普通书店的政府出版物专柜公开发售详细的财政预算书和决算书任何人都可从中查看每笔财政资金的来源与用途依据：《宪法》《财政法》无《预算法》《宪法》从1946沿用至今

序言：——国政源于国民的严肃信托——其权威来自国民——其权力由国民代表行使——其福利由国民享受——这是人类共同的普世原理——本宪法以此原理为根据

三、预算执行（一）执行主体总负责——各级政府具体负责——各级财政部门具体参与：财政、国库、各部门

税务部门、海关等

（二）收支执行原则

●合法、及时、足额

●不得擅自减征、免征、缓征预算收入

●不得截留、占用或挪用（三）预算批准前执行依据问题原：可先按上一年同期支出数额安排支出。新：央预算草案未能在新预算年度开始前获得批准的，国务院应当编制临时预算草案，并在预算年度开始前报全国人大常委会批准后执行。

（四）预备费的动用提出——本级政府财政部门决定——各级政府

（五）预算周转金的动用原则——专款专用，不得挪用管理权——各级政府财政部门（六）超收收入安排（2000多个亿）1、执行中超收收入可用于弥补赤字2、当年确需用于其它支出

应按预算调整处理3、当年不使用的，作为当年结余

转下年统筹安排●增收与超收●原因：1、年初收入预算是据相关经济预期指标测算的执行中一些指标超过预期较多导致收入也超过预算2、财政收入预算编制“留有余地”●用途：如08和09，中央财政超收多用于震后重建应对危机，扩大内需，增加央政府公共投资，主要用于保障性安居工程、重大基础设施等

（七）预算调整

1、概念（53比69）——经全国人大批准的中央预算——和经地方各级人大批准的本级预算——在执行中因情况发生变化——需要追加、追减收入——或支出、或需要调剂预算科目——而引起的预算变动下列情况之一的，须报经本级人大常委会审批：（1）支出总额比原批准总额超过1%的（2）部门预算财政拨款总支出比原批准预算增加或减少超过1%的（3）农教科社会保障等重点预算资金比原批准预算调减的（4）原批准的类级科目之间发生资金调剂的（5）央财国债余额超经全国权力机构批准限额的2、预算调整编制与审批（54）（1）预算调整编制与审批编制权：各级政府审批权：央：全国人大常委会县上：本级人大常委会乡：本级人大未经批准，不得调整3、预算调整备案地方各级政府报上一级政府备案

四、决算（一）概念——经法定程序批准的各预算主体——年度预算执行结果的会计报告——包括报表和文字说明两部分

（二）决算草案编制

1、时间：年度终了

2、原则：合法准确完整及时3、准备工作（1）核对数字核对年度预算收支数字清理往来款项结算预算拨借款进行决算收支的对账工作核对预算外收支数字清理财产物资——帐物相符案例：——云南社保中心财务科出纳员——共窃用社保资金196.57万元——尚有133.91万元无法追回——原因：3年会计未到银行对账账账相符（2）设计和颁发决算表格决算表格的设计原则

相对稳定满足需要

便于汇总简明易懂

4、决算草案核心内容预算数字调整数或变更数决算数字注意：上述数字分别列出并作出说明具体依据——

2006/8/27（2007/1/1）《各级人民代表大会常务委员会监督法》5、决算草案编制程序

（1）财政部据国务院要求向各部门下达编制决算草案的要求和指示

（2）各部门按要求和指示编制本部门决算草案各部门编制决算草案本级财政部门审核内部部门决算草案外部审计部门

（三）决算草案审批程序（76-87）1、初审人大财经委本级财政部门审核人大常委会（6月下旬）前30日各级审计部门人大财经委人大常委会前30日2、再审主体：各级人大常委会（乡：本级人大）方式：多种方式，并可提出询问、质询。内容：《监督法》18结果：除国家机密向社会公开

对决算草案和预算执行情况报告，重点审查：

（1）预算收支平衡情况；

（2）重点支出安排和资金到位情况；

（3）预算超收收入安排和使用情况；

（4）部门预算制度建立和执行情况；

（5）向下级财政转移支付情况；

（6）本级人大关于批准预算决议执行情况。

（7）另外，全国人大常委会重点审查国债余额情况；

县以上人大常委会重点审查上级财政补助资金安使情况。

本级政府或有关部门…应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。《监督法》34）《去奈良之前》决算草案再审活动各主体的角色及关系人大常务委员会政府及有关部门审计部门总监督者（外部监督）政府自身监督者（内部监督）受审者问题：建立权力机构的审计制度以英国特定审计为例：时间：1710年——英为向南美贸易扩张，专门成立南海公司。——当时英债已累积到3100万英镑。——为迅速还债，不堪重负的英政府做出大胆决定——把南股票卖给公众——为取信投资者，在政府默许下，——南管理层编造了一个美妙故事——“在南海地区发现了金银矿、香料赚大钱”——南海市蜃楼般利润前景——唤起了英人超乎寻常的狂热，股票炒到1050英镑——但内幕人士与政府官员大举抛售——引发了南海泡沫破灭审计：——英议会因此专门成立“特别委员会”——聘请名叫“查尔斯.斯内尔”资深会计师——对该公司经济业务和会计资料进行审查——发现该公司存在重大的虚假行为（四）决算草案未被通过处理●人大常委会提出审议意见●政府据审议意见及人大常委会要求重新编制决算草案，提请下一次人大常委会审批。…

（五）决算批复

1、时间：批准之日起15日内

2、对象：向本级各部门抄送：本级人大财经委常委会预算审查监督工作机构

（六）决算备案与修正

1、备案：报上一级政府报本级人大常委会

2、修正：同法律、行政法规相抵触

或有其他不适当之处

六、监督（66-72比88-98）（谁监督？监督什么？）（一）权力机构监督

1、全面监督最高——央和地预决算（由人大财经委）县以上——本下政府预决算（由预算审监机构）乡人大——本级预决算

2、重大或特定问题监督●重大事项——投资项目，投资行为，投资效益——典型问题如：县乡公路建设退耕还林还草●特定问题——社保资金如：陈良玉案件——组织调查——要求审计部门专项审计

铁道部刘志军8.22亿张曙光存款28亿美元1.每条高铁成本超出预算60%。2.单500亿高铁设备采购中，能减少200多亿腐败成本就能为高铁运营成本省去1/3成本。3.巨额成本与高票价使高铁长期处于巨额亏损运营状态4.乘客买单

3、各级政府在接受权力机构监督时的义务（1）会议期间义务——受询问或受质询问有关政府——或财政部门必须及时给予答复（2）平常义务——每一预算年度内至少二次——向权力机构作预算执行情况的报告

4、存在问题（1）预算初审，未