《国家审计实务与案例》-土地审计

PAGE第三章土地资源审计（一）土地资源审计内容1.土地资源管理、利用情况。（1）土地资源状况。主要摸清土地总量、耕地和基本农田面积、新增建设用地总量、征地和农用地转用总量、占补平衡情况.（2）土地征收、转用情况。主要检查执行土地利用总体规划、计划制度，征地、农用地转用审批制度，耕地占补平衡、基本农田保护等耕地保护制度的情况。（3）土地供应情况。主要检查执行供地与产业政策、招标拍卖挂牌出让和协议出让土地制度的情况。（4）土地使用情况。主要检查用地单位执行用地合同和闲置用地、转让政策，以及城乡规划管理政策的情况。2.土地出让收支管理情况。主要检查征收、管理、使用土地出让收入的情况，包括提取廉租住房保障资金的情况。3.土地整治相关资金的征收管理使用情况。主要检查耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让金4项资金的征收管理使用情况。4.土地整治项目建设情况。主要检查土地整治项目的申报情况，执行招投标制、法人负责制等工程管理制度的情况、项目建设进度、质量等。第二节土地出让收入和土地整治相关资金审计实例一、项目概况2002年至2011年，审计署先后5次组织特派办、地方审计机关对土地征收管理使用及土地专项资金（包括土地出让收入及土地整治相关资金土地出让收入和土地整治相关资金是目前土地专项资金的最新名称。其中，土地出让收入目前指土地出让总价款，自国家要求2007年之后将土地出让收支全额纳入预算管理之后开始使用，而此前使用的名称是土地出让金，有广义和狭义两种解释，狭义的出让金指土地出让净收益，广义的出让金指出让总价款。土地整治相关资金在土地整治提出前，使用的名称是土地开发整理资金，都包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、从土地出让收入中提取的农业土地开发资金，土地复垦费4项资金。）土地出让收入和土地整治相关资金是目前土地专项资金的最新名称。其中，土地出让收入目前指土地出让总价款，自国家要求2007年之后将土地出让收支全额纳入预算管理之后开始使用，而此前使用的名称是土地出让金，有广义和狭义两种解释，狭义的出让金指土地出让净收益，广义的出让金指出让总价款。土地整治相关资金在土地整治提出前，使用的名称是土地开发整理资金，都包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、从土地出让收入中提取的农业土地开发资金，土地复垦费4项资金。一是我国土地资源形势十分严峻。我国人多地少、耕地更加稀缺，人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的40％。更为严峻的是，有限的耕地资源还在不断减少。进入21世纪以来，随着我国经济社会快速发展，建设用地面积增长过快，大量耕地被占用于各项建设，部分省区的建设用地指标在2009年已经突破《2006-2020年土地利用总体规划纲要》确定的2010年控制指标，耕地保有面积已经少于规划确定的2010年耕地保有量，已严重威胁到我国的可持续发展和粮食安全。为保障我国18亿亩耕地红线保护目标不突破，有必要开展审计。二是“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”是我国的基本国策之一。党中央、国务院提出了实行两个最严格的土地管理制度（耕地保护制度和节约用地制度）的要求。温家宝总理指出：“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度”。自2003年全国土地市场治理整顿以来，党中央、国务院作出了严格土地管理、加强土地调控等一系列重大决策，从建设用地审批、耕地保护、土地出让收支管理、被征地农民社会保障等多个方面出台了多项政策法规，并将土地供应作为宏观调控的重要手段。为推动这些政策落到实处，有必要开展审计。三是历年土地审计的结果看，各地的土地管理普遍不规范，存在大量违法违规问题，如非法征地、化整为零越权批地，违规协议出让、个别领导干部违规插手土地出让，低价出让土地，大量土地出让金未纳入财政管理等。为加强土地管理，维护国有土地资产收益安全完整，惩治腐败，有必要开展审计。二、审计内容和重点（一）土地资源及土地出让收支管理情况1．土地资源管理、利用情况（1）土地资源基本状况。重点了解和掌握被审计省、市的土地资源状况、耕地和基本农田面积、新增建设用地总量、征地和农用地转用总量、耕地占补平衡情况；土地供应总量和招标拍卖挂牌（以下简称“招拍挂”）出让、协议出让土地的具体数量、土地供应结构等基本情况；地方政府加强土地管理、集约节约用地的主要政策措施和取得的成效。（2）土地征收、转用情况。主要检查省级及有权的市级人民政府审批征地、农用地转用时遵守土地利用总体规划、年度计划和有关审批制度情况，在审批环节落实耕地占补平衡、基本农田保护等耕地保护制度情况。重点查处违规调整土地利用总体规划，扩大规划建设用地范围，以及超范围、超规模和化整为零越权批地，非法批准占用耕地甚至基本农田，土地利用数据申报不实等问题。（3）土地供应情况。主要检查市、县政府及其国土部门批准供地时符合有关供地政策和节约用地要求的情况，供地方式和程序的合法、合规性。重点查处违反产业政策、超出用地控制标准、低于最低价标准和向国家明令禁止项目供地，不足量安排中低价位、中小套型普通商品住房和廉租住房用地，将应以“招拍挂”方式出让的土地，违规采取协议出让或划拨方式供应等问题。（4）土地使用情况。主要检查用地单位尤其是经营性用地单位和园区内的用地单位使用土地时遵守用地合同规定，用地达到规定投资强度和效率的情况。重点查处长期闲置土地和擅自改变土地用途、容积率等规划条件，非法转让土地或采取转让企业、项目等方式变相倒卖土地造成国家土地收益流失，未批先用、少批多用、“以租代征”等非法占地，乱占或占多补少、占优补劣、占而不补耕地等问题。2．被征地农民权益保护情况。在摸清征地补偿安置总体情况、被征地农民社会保障制度实施情况的基础上，审计：（1）征地补偿安置情况。主要检查基层地方政府及其所属机构征收土地的行为遵守法定审批和征地程序、执行征地补偿安置方案的情况。重点查处非法、强行征地，降低标准补偿，挪用、截留、拖欠征地补偿费和安置措施不落实等问题。关注农村土地承包经营权流转情况。（2）被征地农民社会保障情况。主要检查相关地方政府建立被征地农民社会保障制度，落实保障资金，基本生活和养老保障水平达到国家有关“被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障”要求的情况。重点查处挪用、截留、拖欠被征地农民社会保障资金的问题。3．土地出让收支情况。在摸清土地出让收支的管理方式、总量和结构的基础上，审计：（1）土地出让收入征收、管理情况。主要检查相关部门土地出让收入征收的及时性、完整性，土地出让收支预算管理的规范性。重点查处违规减免或变相减免、截留转移、坐支土地出让收入，对改变规划的土地不按规定和市场价补征土地出让收入，以及向未缴清土地出让价款的用地单位发放国有土地使用证，设立过渡户存放和坐支土地出让收入等问题。（2）土地出让支出情况。主要检查土地出让支出预算安排的情况，支出的真实性、合规性、有效性。重点查处不足额安排廉租住房保障资金，不按照预算和用途安排支出，超范围使用土地出让收入，挪用土地出让收入建楼堂馆所、搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”，贪污、私分和损失浪费等问题；超计划、超规模举借土地储备贷款，套取、挪用土地储备资金等问题。（二）土地整治相关资金征收管理使用和项目建设情况1．土地整治相关资金及项目基本情况。摸清土地整治相关资金（包括新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让金、耕地开垦费和土地复垦费4项）的收支规模与结构，土地整治项目的数量、总规模和实施进展情况，分析评估其资金使用绩效。2．土地整治相关资金收支情况。（1）土地整治相关资金征收、管理情况。主要检查有关征收部门征收土地整治相关资金的程序、范围和标准的合规性，土地整治相关资金管理的规范性。重点查处违规减免、少征少提、应收未收新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，不按规定比例划缴土地出让金用于农业土地开发，截留、挪用土地整治相关资金，已征收土地整治相关资金未全额纳入财政管理，资金体外循环等问题。（2）土地整治相关资金使用情况。主要检查土地整治相关资金的使用贯彻“重点增加耕地面积”要求，用于基本农田建设保护、土地开发和土地整理等专项用途的情况。重点查处套取、挤占、转移、挪用资金，用土地整治相关资金平衡预算，结存资金过大利用效率不高等问题。3．土地整治项目的管理和实施情况。摸清土地整治相关资金的收支规模与结构，土地整治项目的数量、总规模和实施进展情况，分析评估其资金使用绩效的基础上，审计：（1）土地整治项目管理情况。主要检查土地整治项目单位申报项目资料的真实性，遵守项目管理规定的情况。重点查处项目单位弄虚作假多头申报、重复立项、套取项目资金，未严格执行项目管理规定，未依法依规立项并公开招投标，“暗箱”操作，未及时按预算和规定安排拨付资金，大量结存或滞留的问题。（2）土地整治项目实施情况。主要检查土地整治项目建设过程遵守项目管理规定的情况，项目资金使用的真实性、合规性，项目的建设效益情况。重点检查虚报冒领、挤占挪用项目资金，不按经批准的项目规划设计文件建设，高估冒算工程造价，进度滞后，偷工减料，补充的耕地数量与质量达不到规划设计要求，补充耕地数量不足、质量不高、后期管护不善、损失浪费等问题。三、审计组织实施与技术方法（一）项目组织方式一般而言，土地出让收入和土地整治相关资金审计项目由审计署农业与资源环保审计司统一组织、特派办具体实施，审计方式以“异地审计”为主，每个特派办负责审计一个省（自治区）的省（自治区）本级和包括省会城市、首府、计划单列市在内的1-2个省辖市（含抽审市所属的县、市、区），或审计一个直辖市及其所属的1-2个县（市、区），审计对象涉及相关的国土、财政、发展改革、规划、房产管理等部门，土地使用单位、土地开发整理项目单位等。（二）审计方法总的说，土地出让收入和土地整治相关资金审计要坚持检查土地档案、财务资料，与实地调查、走访被征地农民或拆迁安置居民相结合的办法，检查档案时要对关注整个审批过程，重点关注国土部门各内设业务部门的会审意见、政府专题会议纪要、领导批示或指示、相关协议和承诺等资料。1．审计土地资源管理、利用情况的方法（1）审计建设用地审批（即农用地转建设用地和征收土地审批）合规性的方法。取得建设用地审批台账或建设项目土地档案，检查：①土地利用总体规划执行情况。对照经有审批权部门审批的土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用总体规划调整审批情况登记表、规划调整审批卷宗、单独选址项目农用地转用和土地征收审批情况登记表、批次农用地转用和土地征收审批情况登记表，从宏观和微观两个层面实施检查：在宏观层面，检查被审计地区的建设用地总面积、范围是否突破总体规划确定的面积、范围，实施规划调整的是否已经有批准权的人民政府批准；在微观层面，检查确定项目用地和批次用地的位置和用途是否符合总体规划，对因建设项目不符合规划而做的规划修改是否符合法定程序、审批机关是否具有审批权限，占用基本农田的是否已经国务院审批调整规划并补划了等量的基本农田。②土地利用年度计划执行情况。对照国务院下达的土地利用年度计划指标文件、土地利用年度计划分配和执行情况台帐、国土资源综合统计报表、建设用地台账，审查确定审计年度审批的建设用地总规模是否超过年度计划下达的指标，单独选址项目或城市分批次用地中的新增建设用地是否已纳入了年度计划，是否有对应的新增建设用地计划指标、农用地转用计划指标、占用耕地指标。③耕地保护义务履行情况。审查用于补充耕地的已验收的土地开发整理复垦项目台帐，确定该地区的耕地保有量和基本农田面积是否达到土地利用总体规划的要求，在规划年度内是否实现耕地占补的动态平衡；审批建设占用耕地项目是否具有与之挂钩的土地整理复垦开发项目，所补充的耕地指标是否可以实现耕地占补平衡。④农用地转用和土地征收审批管理情况。检查农用地转用和土地征收审批卷宗，重点审查审批依据、用地性质、面积、政府专题会议纪要等资料，检查确定农用地转用和土地征收按照规定审批程序是否经有批准权的一级政府审批，有否违规下放审批权的问题；占用林地的是否经有批准权的林业主管部门审核同意，并领取了《使用林地审核同意书》。（2）审计土地供应合规性的方法取得土地档案、国土部门的会审意见、政府专题会议纪要、领导批示或指示、相关协议和承诺等资料等，逐宗地实施检查：①集中统一供地情况。通过广播、电视、报纸、广告和谈话等方式获取用地项目信息，检查土地供应卷宗，确定所有建设用地特别是各类园区（政府及有关部门批准或同意设立的，成立有专门的管理机构、统一提供基础设施的开发区域）用地是否由市、县人民政府集中统一供应，发现有否违规下放土地审批权、多头供应土地问题。设立的开发区是否经国务院或省级人民政府批准并报国务院备案，选址和建设用地是否符合土地利用总体规划，设立园区土地的实际规划面积是否与批准规划面积一致；发现有否利用经济适用住房用地等名义，将划拨用地用于房地产开发等问题。②执行产业政策和房地产调控政策情况。确定供地用途是否符合《限制用地目录(2006年本)》和《禁止用地目录（2006年本）》、《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》、《关于继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设的通知》等规定；检查被审计地区供应廉租房、经济适用房、中低价位中小套型普通商品住房的面积占当地住宅用地供地总面积的比例是否小于国家规定比例70%。③执行供地标准情况。检查确定项目用地标准和总规模是否符合国土资源部《工程项目建设用地指标》、《工业项目建设用地控制指标》（试行）、《电力工程项目建设用地指标》、《公路铁路建设用地指标》等用地标准。④供地方式的合规性。对照《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规政策，检查供地方式的合规性，有否擅自扩大范围划拨供地、将应招标拍卖挂牌出让的商业、旅游、娱乐、住宅、工业用地（不含采矿用地）和有两个以上意向用地者的其它土地违规协议出让等问题。⑤供地价格的合理性。依据《城镇土地估价规程》、当地的基准地价文件等，并查询以往的土地交易成交资料，逐宗地检查，确定地价是否符合土地估价规定、评估机构是否具备土地价格评估资格、地价确定是否经过集体决策、出让价格是否高于当地公布的最低出让价；对宗地与周边同等级、同用途出让土地进行比较，进行容积率和楼面价的比较分析，分析价格差异的合理性，检查有否基准地价不按规定及时更新、土地未经评估或先定价后评估、低价出让土地等问题。⑥供地程序的合规性。检查招标拍卖挂牌和协议出让等供地过程是否公开透明，有否领导干预、在招标拍卖挂牌出让过程中人为增设影响公平、公正竞争的附加限制条件、围标串标等问题。⑦土地使用证发放情况。检查土地使用证发放台账、土地登记簿，对照具体用地项目的土地出让金收入缴纳账簿、单据，检查发现有否向不具有合法土地使用权的用地单位违规发证，向未缴清土地出让金收入的用地单位违规发证、分割发证，对违法用地不处罚或仅罚款就发证等问题。（3）审计土地利用合规性及绩效的方法取得供地批准文件，土地出让合同、划拨用地文件、规划审批文件等资料，结合实地勘察，检查：①土地实际利用情况。对以前年度以出让或划拨方式供应的土地，检查是否按照《国有土地使用权出让合同》或《国有土地划拨决定书》约定的用地、规划经济技术指标（容积率等）、工业用地的投资强度、非生产用地的占地比例等进行开发建设，检查有否私自转让、改变用途和容积率，批少用多、用地面积和位置不实、闲置土地等违规问题；对供应的临时性用地，检查有否建设永久性建筑和已过审批期限仍闲置未复垦等违规问题。②建设用地规划管理、调整情况。审查城乡规划部门在给出规划条件、建设用地规划许可、规划方案审查、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核实过程中，对控制性详细规划指根据城市、镇总体规划或分区规划制定的，确定不同地块的土地使用性质、开发控制指标（容积率、建筑密度、绿化率、停车位）、基础设施和服务设施配套的要求、自然和历史文化环境的保护要求等内容的规划。特别是建设用地容积率指在一定地块内总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率是量化土地开发强度的重要指标，在通常情况下，是指地上建筑面积总和与建筑用地面积比值。等强制性指标的管理情况。重点调查城市规划部门审批房地产开发项目变更土地使用性质等规划条件、调整容积率符合规定的具体条件，是否具有法定依据指根据城市、镇总体规划或分区规划制定的，确定不同地块的土地使用性质、开发控制指标（容积率、建筑密度、绿化率、停车位）、基础设施和服务设施配套的要求、自然和历史文化环境的保护要求等内容的规划。指在一定地块内总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率是量化土地开发强度的重要指标，在通常情况下，是指地上建筑面积总和与建筑用地面积比值。③违法占地情况。从发展改革和规划部门取得审计年度内土地利用方面的建设项目批准、核准或备案文件等全套批复资料，与国土部门的土地审批资料相比较，对于已办理立项或规划审批手续却未在国土部门办理用地审批手续的土地，通过现场勘察核实或走访附近民众，检查有否未批先用等违法用地情况。此外，可以从国土部门取得土地卫星遥感监测图片、卫片执法检查遥感变化图斑工作表，标注各变化图斑的土地利用总体规划图和1：10000土地利用现状图，延伸实地查看变化图斑的实际土地利用状况，检查有否违法用地问题。④土地转让情况。审查国土部门批准的土地转让情况，确定其符合法定转让条件情况。2．审计国有土地使用权出让收支情况的方法（1）审计土地出让收入征收、管理情况。对比土地档案反映的应征出让金收入、财政部门与国库出让金专账反映的实际征收数据，检查出让收入实际征收、入库以及纳入基金预算管理情况，检查有否未执行“收支两条线”，截留、擅自或变相减免土地出让收入等违规问题；将出让合同约定的土地用途、建筑密度、容积率等用地规划指标与规划部门审批的控制性详细规划指标核对，发现有否改变规划少缴出让金收入问题。（2）审计土地出让支出情况。检查土地出让金收支帐册，检查财政部门是否按预算和规定使用范围安排、拨付各项土地出让支出。（3）审计土地储备资金使用情况。审查土地储备贷款合同、土地使用证办理他项权利审批档案，检查土地储备贷款的取得、使用遵守有关管理制度的情况，检查土地收储成本的真实性，分析土地储备中心、融资平台公司等单位通过质押土地收益权、抵押土地使用权等方式大量贷款造成的风险。3．审计征地补偿安置情况的方法（1）征地补偿安置情况。对抽查的征地项目，通过对照国家或省政府批复的征地审批文件、国土部门执法监察机构的违法案件统计台帐、卫星遥感监测执法检查资料，审查征用土地是否经过合法审批；对照省级人民政府出台的区片征地补偿安置标准，审查征地合同、补偿安置协议和征地补偿费支出明细账，座谈走访被征地农民，检查征地是否经过合法审批，征地补偿安置标准是否经过地方政府批准,并符合国家及地方相关法规的规定，征地过程是否履行“两公告一登记”（征地公告、征地补偿安置公告、征地补偿登记）的法定征地程序，是否按照批准的征地补偿方案及时补偿和安置了被征地农民。（2）被征地农民社会保障情况。检查征地审批文件、当地出台的社会保障等有关文件、社会保障资金账簿，了解地方政府建立被征地农民社会保障制度的情况及保障范围、标准，检查征地前是否已预先落实社会保障资金，被征地农民是否做到应保尽保，保障水平是否达到规定水平。抽查有关项目被征地农民的社会保障情况。（3）征地范围的真实性。检查实际征地、拆迁范围是否与有权限的人民政府批准的范围一致，征地、占用相关手续是否完备，有否超过批准数量占用土地的问题。走访村民、用地项目等，检查用地单位是否擅自与乡村签订“征地”、“预征地”、“租地”协议，有否非法圈占、搭车征地和以租代征土地问题。4．审计土地整治资金征收、管理、使用情况的方法（1）审计土地整治资金征收（计提）、管理情况。对于新增建设用地土地有偿使用费，一方面要取得省财政厅的新增建设用地土地有偿使用费资金专账，总体把握资金收支情况，取得实际征收资金数据；另一方面，从国土部门取得经批准使用的新增建设用地面积数据，按照国家规定的土地有偿使用费征收等别、分成比例，进行复算，与实际征收数对比，检查有否少征资金、挤占中央分成资金、混库等问题。对于耕地开垦费、土地复垦费，要从国土部门取得建设占用的耕地面积、挖损破坏的耕地数量，扣除自行开垦耕地、复垦土地的数量后，按照当地的征收标准、分成比例复算，检查有否少征资金、挤占省级分成资金、混库等问题。对于农业土地开发资金，从国土部门取得土地出让总面积，按照文件规定的土地出让平均纯收益标准（对应所在地征收等别）、当地规定计提比例复算，检查有否少计提资金问题。（2）审计土地开发整理资金分配、拨付情况。检查财政部门的资金专账和资金拨付文件，了解资金分配情况和实际用途，检查有否挤占挪用和超范围支出问题，取得财政拨付各项目的资金数据。从省级土地整理中心等土地开发整理项目管理机构取得数据，总体掌握土地开发整理项目建设情况和资金规模，各市县承担国家和省项目的数量、规模、投资额等基础数据。5．审计土地开发整理项目管理、实施情况的方法主要采取审查项目执行单位的项目资料、工程预算、财务账册，以及实地探察测量与聘用专家相结合的方法。（1）项目资金拨付、管理和使用情况。一是项目资金到位情况。对照《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、着重审查确定资金管理制度健全、项目资金特别是地方配套资金是否足额及时到位。二是项目资金管理情况。检查确定项目承担单位、实施单位对项目资金的管理是否严格、规范，是否实行专账核算，会计核算规范，是否严格执行项目支出预算管理和国库集中支付制度；三是项目资金拨付情况。对照项目计划、实施进度安排和施工合同，检查是否依据工程进度和合同约定分期拨付资金，查明滞留项目资金的原因及影响；四是项目资金使用的真实性、合法性。审查确定项目资金开支范围是否合规，内容是否真实，票据是否有效。（2）项目管理情况。一是立项情况。主要检查项目立项是否符合有关法律、规划和立项条件的有关规定。参照国家投资土地开发整理项目入库审查要点，查阅立项文件、专家论证评审意见，对项目报件齐全性、合法性，可行性研究报告的完整性以及投资估算进行审查；走访农业、水利、财政、交通等部门，与项目区村组、村民座谈，核对农业综合开发、中低产田改造、小流域治理、村组和农民自筹项目等其他工程项目相关资料，检查有否项目交叉重叠、虚报项目区规模或重复申报项目骗取项目资金，将已有工程作为新建工程申报套取项目资金的问题。对照审查土地利用现状图、规划设计或施工设计图，并实地查看，发现和查实申报不实问题。二是规划设计与预算编制情况。检查规划设计文件，有否盲目立项、前期规划设计不符合实际造成重新规划设计形成损失浪费的问题；审查确定预算编制机构具有相应资质；对照有关预算定额，审查预算是否存在缺、漏、重项，主要材料单价是否真实合理。三是招投标制度执行情况。对照土地开发整理项目招投标范围，审查应进行招投标的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购是否实行了招投标；检查招投标文件，审查招投标程序是否合法合规，遵守了公开、公平、公正和诚信原则，有无擅自将应公开招标项目改为邀标，将项目化整为零规避招投标，虚假招标，投标人挂靠、借用资质或以虚假资质中标，围标串标等问题；有无个人插手工程项目，指定施工单位、材料供应商和工程服务机构违规发包的问题；有无违规转包或分包，将部分工程违规发包给非中标单位的问题；四是合同签订和履行情况。审查合同签订的真实性和资金支付的符合性，并延伸到相关单位，检查中标金额与实际签订合同是否相符，有否未按合同条款严格履约导致项目施工缓慢、工程质量不达标，或造成损失浪费、资金流失等问题，有无转包或违法分包工程项目从中牟利和签订虚假合同骗取、套取或转移项目资金问题，有无在设备、物资采购中提高价格或虚增数量，个人或单位商业贿赂、套取资金等问题；五是项目监理制度执行情况。审查是否实行了项目监理制，监理机构和监理人员是否具有相应资质，监理记录是否规范、真实，检查监理单位有否履责不到位，与施工单位互相串通出具虚假监理报告、虚报工程量，谋取不正当利益等问题。（3）项目实施情况。一是项目实施管理制度落实情况，检查确定项目实施是否按照国家和省审定、批复的项目规划设计和项目预算执行，有否擅自变更项目规划设计、调整项目预算，或借“变更之名”降低建设规模、建设标准，造成规模不达标、工程质量隐患或套取项目资金的问题，或因规划设计不符合实际，重新或修改规划设计，重复投资建设造成损失浪费的问题。二是竣工验收情况。按照《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》等相关规定，审查竣工决算的真实性、准确性。重点审查项目变更签证是否遵守了项目区位置、项目范围、投资预算、新增耕地面积不变的原则。三是项目工程造价和结算情况。在掌握项目规划设计、工程预算、竣工资料数据的基础上，到项目实地勘察、测算部分土地平整土方工程、沟渠、水井、泵站、道路、桥梁、防护林等，将工程预算、竣工或验收资料数据、实地核查数据、工程造价审核数据以及项目资金结算数据进行对比分析，检查有否采取虚增工程量或建设内容、变更单价、高套定额、偷工减料等方式高估冒算，造成工程造价不实的问题，有否建设、施工单位以及工程监理和造价等中介机构相互串通，编制虚假工程结算资料、虚报工程完成投资额，骗取、套取项目资金的问题。四是项目建设质量达标情况。主要通过聘用专家，审查确定项目建设规模、新增耕地面积达到批复标准，道路、灌溉管道和沟渠等线形工程、建筑物工程、土地平整工程、防护林等工程量，以及安装使用的建筑材料和设备符合规划设计要求，有否不按规划设计要求施工建设造成项目不达标，项目建设质量差、难以投入使用或正常运行，造成项目闲置、毁损等损失浪费问题。（4）项目效益效果情况。对照项目可行性研究报告、规划设计文件，走访农业部门或项目区所在地的村组、村民，检查：一是项目投入使用后项目区内土地利用、各项设施的运行情况，确定达到预期效益效果，有否因项目立项不切实际、勘察设计深度不够或存在缺陷等原因，造成工程设施不配套、运行效果不佳，农民难以耕种达不到项目预期效益效果问题，有否新增耕地未得到有效利用甚至被用于放牧或荒弃等问题。二是审查项目交付使用后土地权属管理和使用权调整方式是否符合规定，落实了后期管护责任和管护资金，管护措施切实可行，有否因后期管护措施不到位，造成工程人为或自然损毁，无法正常发挥作用问题。三是了解项目建设成效。从项目区的土地利用结构优化，农业生产条件、生态环境改善，农业综合生产能力提高，以及项目实施后给农村带来的改变和农民得到的实惠方面了解项目投入使用后的成效。四、审计成果（一）土地出让收入征缴方面1.有11个市以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式变相减免土地出让收入19.61亿元，以低于基准地价70％的价格等方式出让土地177宗0.8万亩；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。2.有12个市欠征土地出让收入323.26亿元。其中7个市的国土部门在25家用地单位欠缴土地出让收入25.92亿元的情况下，违规发放国有土地使用证。3．有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。其中：缴入财政过渡户515.87亿元，由开发区管委会等非财政部门收取55.73亿元；用地单位直接支付拆迁安置补偿和企业改制安置支出103.21亿元。4．有11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。其中：有6个市支出39.36亿元用于高校新校区、会展中心、剧