加强行政事业单位国有资产管理研究

在我国，行政事业单位国有资产管理在国有资产管理中占据着非常重要的地位。我国的国家性质决定了我国国有资产范围极其广泛，一般来说可分为经营性、行政事业性以及资源性国有资产。本文探讨的行政事业单位国有资产，即为上述分类之一行政事业性国有资产。2021年2月，公布《行政事业性国有资产管理条例》，这是我国第一部与之相关的行政法规(以下简称《条例》)。《条例》中明确指出，行政事业性国有资产是国家的行政单位、事业单位通过不同的方式取得、或形成的各种资产，其方式来源包括：财政资金、调拨、划转、置换、捐赠等，其本质上属于国家所有。而中央行政单位、省级行政单位以及各级事业单位对本单位的国有资产所行使的“控制、占有、使用和处置”活动，即对其进行的日常管理，则成为能否保护好、使用好行政事业性国有资产，能否发挥其最大效用的关键性的一步。一、行政事业单位国有资产管理的重要性(一)行政事业单位的国有资产管理是我国国有资产管理的重要组成部分，是党和国家政治经济事业发展的物质基础和重要保障近些年，在我国国有资产总额中，行政事业单位国有资产的比例日益增长。虽然这部分国有资产的所有权归国家所有，但其日常则由各主管部门或者所属单位直接支配使用，于是出现了所属单位对其所能直接支配使用的国有资产拥有较大自主权的普遍情况。例如，自主权可以决定某单位是否需要购入一项国有资产，以及购入该项国有资产的类别及型号；该资产折旧的年限在一定范围内的长短设定；控制、使用该国有资产时的地点、人员及方法等一系列关键性的指标。而这些指标则可能直接决定了该项国有资产是否是单位真正需要的资产，最终能否发挥其最大功效，能否给本单位带来最大效益。所以，合理科学地完善国有资产管理法制建设及流程，建立相应的监督机制，就是保护国家财产的完整安全，就是建立我国经济发展、社会稳定的坚强后盾，同时在推进政府部门廉政建设方面也有不可忽视的重要作用。(二)注重行政事业单位的国有资产管理，既能保障本单位履行自身职能、提高公共服务的水平，又能强化对所属国有资产的监督，提高其利用效率及资源配置效率行政事业单位职能的特殊性决定了在获得自身持续性的发展之外，还要肩负国家所赋予的重要的社会服务职能与责任。每一个行政事业单位所能控制使用的国有资产都是为了这一职能与责任而存在的，往往所处的社会地位也相对较高。近年来，我国政府一直倡导政府要过的是“紧日子”老百姓要过的则是“好日子”。作为政府职能单位，管理好了本单位的国有资产，就是厉行节约，就是开源节流，就是“过紧日子”最好的方式。怎样在有效的监督下，最大化地调配使用各单位闲置资产为社会公众服务，并适时地保值，甚至增值，都将是国有资产管理所要达到的目的。二、行政事业单位国有资产管理存在的问题(一)管理人员意识不足以往行政事业单位所持有的国有资产主要来自上级财政资金，来源相对比较单一，一般为非经营性质，公共服务功能强，盈利性不足，再加上传统资产管理观念中重钱轻物、重采购轻保管的影响，导致了单位中上至负责人，下至资产管理者都不必担忧盈利及亏损，不够重视国有资产的成本核算及保值增值，认为资产的保值增值与自己关系不大，只要没有丢失仍能使用就可以，成本核算也没有什么必要。2019年1月1日起，政府新会计准则实施，我国中央及地方行政单位、各级事业单位在会计账务处理及国有资产管理方面均发生了重大变化。财政是国家治理的基础与支柱，政府新会计准则要求行政事业单位能够准确地反应政府的资产负债和成本费用，资产管理中老旧的思想观念已亟需转变。单位负责人及相关资产管理人员思想认识上的淡薄，将导致落后的国有资产管理方式无法适应早已变革的政府新会计体系，介时不只是资产处理方法的不恰当，而是已经违法违规，相应的管理人员要受到法律的制裁。(二)单位国有资产管理机制不健全从管理机制上来看，有些行政事业单位日常存在资产折旧、摊销不及时、资产清查不规范、只重购入不重日常使用维护等问题，导致资产数据收集不完善，甚至偏离实际，失去了提供决策参考意见的价值。如果单位没能建立完善的资产管理制度，或是监督系统名存实亡，将会导致缺乏制度上的约束，再加上监管力度不严，行为也必然无法规范。比如某事业单位的国有资产从申请计划、购入、使用维护，直到报废处置，每一环节都没能严格按照国家相关规定操作，人为随意性较大，这就很容易出现申请计划超出真正需求、购入与申请不符、使用不规范导致资产提前报废等情况。每当这时，由于资产管理制度缺失或不完善，导致职责不明晰，互相推诿，无法追究相关责任人的失职，最终还是会造成国有资产的流失。(三)单位国有资产闲置浪费及处置不规范在资产配置方面，有些单位没有从宏观整体上去统筹管理资产，原则上各归各口，实际上还是存在部门与部门之间交叉管理的情况，谁都管，谁也都不管，无法形成合理的部署安排，没有科学动态的规划，造成资产闲置浪费。例如，某医学高校检验系有教学用全自动血气分析仪多台，利用率低于常规配置，而基础医学系因某项科研要求申请新购置一台全新血气分析仪，在缺乏单位国有资产宏观统筹管理部门的情况下，就容易出现教学部门负责人知道该仪器有闲置，财务与国资部门却不了解，于是，学校又为基础医学系的正常申请添购一台全新仪器，而这原本是可以从检验系直接调配使用的。如此一来，既降低了资产利用率，又浪费了财政资金，该高校国有资产信息不畅、统筹失误的弊端显露无疑。而在资产处置方面，每年年底资产清查时，清查不到位，不能定期进行清查，或者清查范围不全面，清查过程不仔细，不能及时发现当年盘亏的、该报废的资产，也就无法及时申请处置；或是出现接受捐赠及盘盈的资产不能及时报备及时入账，形成账实不符、虚增或低估资产的情形。另外，在转让、出租、出借等流程方面还存在单位领导擅自研究实施方案，未曾按照国家有关规定实行公开招标，或者进行资产评估，这就造成了处置收入偏低甚至负数的情形；或是相关处置收入没有严格执行收支两条线制度，不上缴或少上缴财政专户等情况，都是资产处置不规范带来的严重后果。如此不规范的管理，就是予贪腐之花以沃土，给国家造成重大财产损失。(四)国有资产在科技成果转化中产生的管理问题近年，我国特别重视科技成果在诞生后能否顺利转化为生产力，为此先后出台了多项措施来规范、督促、支持这项工作。为了给政府部门、科研机构、生产企业和社会大众提供相关的网络服务平台，财政部科技部联合组建了国家科技成果转化项目库，致力于搭建沟通的桥梁，促进科技成果真正为社会所用。在这一过程中，行政事业单位首当其冲要面对的问题就是与科技成果转化相关的国有资产管理问题：如何控制科技成果转化中国有资产在面对投资与监管时的力度；如何协调解决单位资产管理制度在一定范围内制约成果转化的问题；如何在做好国有资产管理的同时体现激励分配体制；科技成果中的固定资产及无形资产的不同的确认标准及入账管理等。这些问题处理不好，不仅无法响应国家号召，顺利将已有科技成果转化成生产力，还容易造成单位资产的流失与浪费。三、加强行政事业单位国有资产管理的对策(一)加强培训和引导，提高全体人员的国有资产管理意识在提高人员资产管理意识方面，行政事业单位负责人一定要担负起引导职责，要认识到不只是专业的资产管理人员需要进行国有资产管理相关知识的学习培训，而是要全体人员都参与其中。作为行政事业单位，国有资产存在于每个员工工作的方方面面，大到高楼大厦，小到笔墨纸张，与每个人密切相关，却又常常被熟视无睹。《条例》作为我国第一部将行政事业性国有资产在日常管理方面规范化、科学化、法制化的行政法规，是各级行政事业单位都必须积极组织人员认真学习的，同时配合《司法部、财政部负责人就<条例>有关问题答记者问》，加大宣传力度，正确引导，提高本单位每个员工对国有资产的重视程度。国有资产是国家的，也是为每个公民提供保障和服务的，作为行政事业单位的一员，要上升到主人翁的意识理念，行政单位的执政能力、事业单位的公共服务水平的提升，都需要每个人的关注与努力，要认识到只要加强了国有资产的管理就可以降低执政成本，就能夯实我国财政的经济基石，确保我们的国家在新时代新征程中稳步前进。(二)完善机制，修订制度，通过单位信息化建设建立有效的资产管理监督进一步修订完善本单位有关国有资产管理的各项制度，加强内部控制。无规矩不成方圆，先以制度确保管理的底线。比如，出台固定资产从申请采购到报废处置每个程序的审批执行制度，用于保证流程合法合规、科学有序；签订资产管理的目标责任书，保证管理人员的权限与责任；将本单位资产的日常管理纳入单位考核绩效，明确国有资产绩效管理的指标和标准，将工资绩效与奖惩挂钩，可以大大提高管理人员的工作积极性。行政事业单位掌管大量国有资产，提高本单位信息化程度，多多利用网络科技手段与国有资产管理系统，可以大量减少重复人工劳动，简化资产管理步骤，实现“记录核算”向“管理控制”的转变。例如，某高校利用学校信息化建设的全覆盖，将本单位资产(国有资产管理系统)、财务(财务预算报销系统)、及其他各部门(教务教学管理系统、学生宿舍管理系统等)数据统一整合，共同查询使用，将本单位的资产管理与财务管理、单位整体发展结合起来，为学校负责人及时了解国有资产核算成本及使用情况、规划学校未来发展提供更为准确有效的数据参考，也可以使各部门彼此之间更能达成信息互通、资产使用更为透明，为国有资产管理中的各部门互相监督提供了一个有效的窗口。(三)重视与预算相结合的资产管理策略，建立公物仓及资产开放共享平台由于行政事业单位国有资产的配置、处置与预算管理密切相关，行政事业单位可以灵活运用预算作为资产管理的手段，在资产配置、处置等方面严格按照以下流程来进行：向上级提出配置、处置要求；编制配置、处置所需相关支出收入预算；按上级批复，及时配置、处置相关资产，无论是收入还是损耗都应严格遵循上报流程，按规定处理。行政单位的国有资产一般用于履行自身行政职能及部分公益职能，而事业单位除了为公众服务之外，还需要体现一些社会效益及经济收益。事业单位可支配使用本单位国有资产进行出租、出借、投资等获取的收益可以用于本单位发展使用，弥补部分预算缺口，但同时也应注意一定要严格审批手续，提前向上级审报预算收入及拨回，找专业评估公司来评估资产价值，完善监管制度，才能达到保值增收的目的。所以，只有坚持做到以预算来约束国有资产的配置与处置，无预算不处理，若处理必依规，从一开始的预算层面就能够避免出现违法违规行为。闲置资产则应依据国家相关规定，设立单位内、外部国有资产共享机制。单位对内可设立单位内部公物仓，对外可加入各级政府设立的全国(省级)国有资产开放共享平台，响应国家号召，鼓励国有资产的共享共用。小到单位内某部门，大到各行政单位之间需用某资产时，能调剂的，务必以调剂作为优先配置方案，禁止重复购买，激活闲置资产，提高资产利用率，充分发挥了资产效能，杜绝了浪费。(四)教学科研单位在促进科技成果转化时应兼顾国有资产的管理为加强科技成果转化，《条例》特地与促进科技成果转化法、专利法等法律法规作出了衔接，明确了在处置本单位持有的科技成果时，包括转让、实施、许可和投资等，可遵照相关法律规定执行。行政事业单位在科技成果转化中要明确一点，科技成果转化离不开国有资产管理，两者密不可分，交叉并行，解开了国有资产管理中的难结，成果转化中的许多问题也会迎刃而解。比如，国家级别的研发机构、科研机构以及各高等院校等可自行处置其持有的科技成果，若为自用入账时，是作为固定资产还是无形资产的入账确认标准是不同的，折旧或摊销的年限确认也随之发生改变；若是作价转让、许可或是投资，则要按照国有资产管理工作的相关规定，自行决定是否需要评估，所获得的收入可全部留下归本单位使用。为防止因个人受益与单位合法权益而产生的冲突，解决国有资产的监管问题，应制定明确的科技成果转化细则，确定合理的收益奖励分配方式、科研保密制度、合法合规的评估流程等。除此之外，还应该注重科技成果的产权登记，明确产权有利于巩固“国家所有、政府监管、单位使用“的国有资产管理体制，有利