社会保障基金管理 课件 第12章 我国社会保险基金管理的改革与发展

社会保障基金管理新编21世纪劳动与社会保障系列教材社会保障基金管理社会保障基金管理新编21世纪劳动与社会保障系列教材第12章我国社会保障基金管理的改革与发展社会保障基金管理新编21世纪劳动与社会保障系列教材目录本章1我国社会保障基金管理发展概述23我国社会保障基金管理面临的主要问题完善我国社会保障基金管理的政策思路12.1我国社会保障基金管理发展概述12.1.1社会保障基金管理的建立与中断第一阶段为20世纪50年代初到60年代中期1951年2月26日国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例》;1952年,《中央人民政府政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》颁布。1955年12月29日国务院颁发《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》。这些制度涉及养老、失业、医疗、工伤、生育等各个方面,标志着城镇职工社会保险制度的基本确立。这一阶段的社会保障基金(主要是社会保险基金)管理模式采取现收现付制,城镇企业的社会保险基金由企业缴纳社会保险费(员工个人不缴费)形成,并实行全国统筹。第二阶段：社会保障基金管理的中断期受“文革”的干扰和冲击,20世纪60年代中期到80年代中期,各级工会组织瘫痪,劳动保险领导机关的职能无法履行,社会保险基金管理的正常秩序遭到破坏。1969年,国营企业暂停缴纳劳动保险费,企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支,这一做法使社会保险的统筹调剂功能大为削弱。从60年代中期到80年代中期,企业不再提取社会保险费,社会保险金支出由企业实报实销,社会保险统筹调剂和基金积累停止,社会保险演变为单位保险。12.1.1社会保障基金管理的建立与中断项目主要内容资金筹集条例所规定的劳动保险的各项费用,全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担,其中一部分由企业行政方面或资方直接支付,另一部分由企业行政方面或资方缴纳劳动保险金。资金管理社会保险费除了头两个月全数存入中华全国总工会账户内以外,从第三个月起,按3∶7的比例分别存入中华全国总工会账户和该企业工会基层委员会账户,而且中华全国总工会对全国的社会保险基金有调剂权。资金使用企业工会账户内社会保险基金用于直接支付本企业职工按条例应得的社会保险金(抚恤金、补助金、救济金等),中华全国总工会账户内的社会保险基金用于举办各种集体劳动保险事业。表《中华人民共和国劳动保险条例》对社会保险基金管理的相关规定12.1.1社会保障基金管理的建立与中断12.1.2社会保障基金管理的恢复建立这一阶段为20世纪80年代中期到21世纪初。社会保障基金管理从养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金、生育保险基金、社会保险基金财务管理制度、全国社会保障基金等各方面进行了改革探索。12.1.2社会保障基金管理的恢复建立

1.养老保险基金管理改革探索从1984年起广东、江苏、辽宁、四川等省的少数市县开始试行退休费用社会统筹工作。随后,在国有企业和大部分城镇集体企业中推行了养老金社会统筹,确定实行职工个人缴费制度。此外。1986—1993年先后有11个全国性行业实行了养老保险系统统筹。1986年7月根据国务院《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,国家实行劳动合同制度,建立了劳动合同工人的养老保险制度,规定劳动合同工人按本人标准工资的3%缴费,改革了过去养老保险费完全由国家和企业承担的办法。1991年6月国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,明确规定养老保险实行社会统筹,费用由国家、企业和职工三方负担,职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费,基金实行部分积累制,并开始逐步探索建立多层次养老保险体系。1997年7月16日国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。该决定规定企业职工养老保险实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式,其中基金管理的要点是:按职工工资的11%建立基本养老保险个人账户,其中职工缴费8%,企业缴费部分的3%划入个人账户,且企业缴费(含划入个人账户部分)的费率不得超过20%。2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,开始推进机关事业单位社会养老保险制度的改革。2.医疗保险基金管理改革探索社会医疗保险基金管理的改革主要分为三步:从1994年3月起,国家在江苏镇江、江西九江进行试点,首次将社会统筹与个人账户相结合的模式引入医疗保险制度,对劳保医疗和公费医疗同步进行改革,形成了医疗费用制约、医疗经费筹措和个人积累三大机制。在公费医疗制度、劳保医疗制度中引入一定程度的医疗费用共担机制;是引入大病医疗费用的社会统筹机制;建立城镇职工基本医疗制度,实行医疗保险基金社会统筹与个人账户相结合的管理模式。第一步第二步第三步2.医疗保险基金管理改革探索1998年12月,《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》出台。关于医疗保险基金的管理,该决定明确提出:(1)建立由用人单位和职工共同缴费的机制。用人单位缴费率一般为职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%,随经济发展,缴费率可做相应调整。(2)基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户基金构成,职工个人缴纳的医疗保险费,全部记入个人账户,用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分,一部分用于建立统筹基金,一部分划入个人账户,划入比例一般为用人单位缴费的30%左右。(3)确定统筹基金的起付标准和最高支付限额,起付标准原则上控制在当地职工年平均工资的10%左右,最高支付限额原则上控制在当地职工年平均工资的4倍左右。起付标准以下的医疗费用,从个人账户中支付或由个人自付。(4)基本医疗保险基金原则上以地级以上行政区(包括地、市、州、盟)为统筹单位,也可以县(市)为统筹单位,所有用人单位及其职工都要按照属地管理原则参加所在统筹地区的基本医疗保险,执行统一政策,实行基本医疗保险基金的统一筹集、使用和管理。(5)基本医疗保险基金纳入财政专户管理,专款专用,不得挤占挪用。社会保险经办机构负责医疗保险基金的筹集、管理和支付,并建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。(6)加强对医疗保险基金的监督管理,审计部门要定期对社会保险经办机构的基金收支情况和管理情况进行审计,统筹地区设立由政府有关部门代表、用人单位代表、医疗机构代表、工会代表和有关专家参加的医疗保险基金监督组织,加强对基本医疗保险基金的社会监督。银行储蓄利息地方财政补贴待业保险费LOREMIPSUM1986年,国务院颁布实施了《国营企业职工待业保险暂行规定》,明确待业(失业)保险基金来源于:1950年国家颁布《关于救济失业工人的暂行办法》,但这实际上只是解决旧社会遗留失业问题的临时性措施。3.失业保险基金管理改革探索失业人员领取失业保险金的期限,根据失业人员失业前所在单位和本人累计缴费时间长短计算。具体规定:累计缴费时间满1年不足5年的,领取失业保险金的期限最长为12个月;累计缴费时间满5年不足10年的,领取失业保险金的期限最长为18个月;累计缴费10年以上的,领取失业保险金的期限最长为24个月。同时,《失业保险条例》还规定参保人员享有医疗补助金待遇,即失业人员领取失业保险金期间的医疗补助金是支付给失业人员在其失业期间发生的医疗费用的补助。国务院颁布实施了《国有企业职工待业保险规定》,使失业保险的保障范围扩大,由过去的国营企业拓展到了城镇国有企业,享受者由原来四类人群扩大到七类人群。3.失业保险基金管理改革探索《失业保险条例》还调整了基金统筹层次,即失业保险基在直辖市和设区的市实行全市统筹;其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。工伤保险实行差别费率制,遵循“以支定收、收支平衡”的原则,确定费率。各统筹地区根据用人单位工伤保险费使用，工伤发生率等情况,适用所属行业内相应的费率档次等条件确定单位缴费费率。工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。4.工商保险基金管理改革探索职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险基金逐步实行省级统筹。工伤保险基金应当留有一定比例的储备金,用于统筹地区重大事故的工伤保险待遇支付;储备金不足支付的,由统筹地区的人民政府垫付。工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,用于工伤保险待遇,劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作他用。2010年,国务院根据第586号文件修改了《工伤保险条例》,并在2011年1月1日正式实施。关于工伤保险基金,该条例明确规定:5.生育保险基金管理改革探索1987年以来,各地对企业职工生育保险制度进行了改革和探索。其中1988年江苏省南通市率先试行生育费用社会统筹。1994年,劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》,明确生育保险的覆盖范围包括城镇企业及其职工。考虑到生育保险享受人数和计划生育政策联系紧密,可预见性强,结余不必太多,生育保险基金根据“以支定收、收支平衡”的现收现付原则,按市、地、州、县范围进行统筹,由同级社会保险经办机构负责管理。基金提取比例由当地人民政府确定,但最高不得超过职工工资总额的1%。在基金列支渠道方面企业缴纳的生育保险费作为期间费用处理,列入管理费用。生育保险享受者依法享受生育津贴和医疗费用。产假期间支付女职工3个月的生育津贴。生育津贴的支付标准,按照本企业职工上年度月平均工资计发。在生育医疗费用方面生育期间的检查费、接生费、手术费、住院费和药费,女职工生育出院后因生育引起的疾病的医疗费都由生育保险基金支付。社会保险部门的基金管理费率不超过生育保险基金的2%。01026.社会保险基金财务管理制度改革探索为加强对社会保险基金的财务管理和监督,国家颁布了一系列规定。在财务管理和基金核算方面1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》,规定社会保险基金在财政部门建立社会保障预算之前,暂按预算外资金进行管理。在社会保险基金投资方面1994年,劳动部和财政部颁发了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》,规定社会保险基金结余的绝大部分要用于购买国家债券。在基金的监督检查方面1995年,财政部发布了《关于开展企业职工养老保险基金、失业保险基金专项财务检查的通知》,1999年,审计署、财政部、劳动和社会保障部组织对社会保险基金做专项检查与审计,标志着我国社会保险基金财务管理与监督走向规范化、制度化。为了加强和规范社会保险费征缴工作,保障社会保险金的正常发放,1999年1月22日,国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》。该条例明确规定了基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费的征缴范围。规定缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。上缴的社会保险费纳入社会保险基金,专款专用,任何单位和个人不得挪用。该条例还规定社会保险费应当集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,既可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。2010年,《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》出台,进一步规范了社会保险基金预算的指导思想、编制范围、编制方法、审批、执行和调整、基金决算及组织实施,在社会保险基金预算管理方面迈出了重要一步。6.社会保险基金财务管理制度改革探索2000年8月,国务院决定建立全国社会保障基金,并设立全国社会保障基金理事会。理事会的主要任务是:管理中央财政拨入资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金;根据财政部、劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金,挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运作,以实现其保值增值;向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。全国社会保障基金中由理事会直接运作的部分,投资范围限于银行存款和在一级市场上购买国债;而全国社会保障基金中其他部分的投资,包括股票、企业债、金融债的投资以及在二级市场上买卖国债,均需委托国内外专业性投资管理机构管理和运作。7.全国社会保障基金建立发展根据《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》,全国社会保障基金境外投资限于下列投资品种或者工具:银行存款,外国政府债券、国际金融组织债券、外国机构债券和外国公司债券,中国政府或者企业在境外发行的债券,银行票据、大额可转让存单等货币市场产品,股票,基金,掉期、远期等衍生金融工具,等等。2008年3月,国家规定允许全国社会保障基金理事会将10%的基金进行私募股权投资;2008年4月,财政部、人力资源社会保障部同意全国社会保障基金投资经国家发展和改革委员会批准的产业基金与在国家发展和改革委员会备案的市场化股权投资基金,但总体投资比例不超过全国社会保障基金总资产(按成本计)的10%。2011年,全国社会保障基金理事会加大了对社会保障房建设的支持,已先后向南京、天津、重庆等地保障房项目累计贷款超过100亿元。2012—2013年,全国社会保障基金理事会基金参与西气东输三线基础设施建设合资项目。7.全国社会保障基金建立发展12.1.3社会保障基金管理的改革与发展进入21世纪之后,在后金融危机时代和社会保险制度改革不断深化的背景下,我国社会保险基金管理走向专业化和协同创新的发展阶段。一是加强社会保险基金管理的统筹整合二是推动社会保险基金信息化管理三是重视个人账户基金实账运行四是在多层次框架下考虑和推动社会保险基金分层管理五是更加注重社会保险财政资金的管理与监督12.2我国社会保障基金管理面临的主要问题12.2.1历史债务问题现行基本养老保险制度采用部分积累制(部分基金制),实行社会统筹与个人账户相结合的制度。社会养老保险制度从现收现付制向部分积累制转轨,意味着新制度既要继续兑现旧制度对于劳动者养老待遇的承诺,又要为建立新制度积累基金,这就需要注入一定的资金,以保证新制度的建立和运行。从旧制度转向新制度,比新建同样的制度需要更多的资金,增加的这部分资金即为转制成本。由于受多种因素制约,城镇企业职工养老保险制度没有能够妥善解决历史债务问题,因此导致个人账户空账,现在政府正力求逐步补实。要解决历史债务问题,关键是要建立合理的历史债务处理机制。12.2.2可持续发展问题1.人口老龄化加速2.基金筹资渠道单一3.缴费基数不实4.给付环节的不规范行为5.基金保值增值难010203问题我国虽已有《社会保险费征缴条例》《社会保险法》以及一些原则性规定,但总体上对于社会保险基金管理的其他环节尚无比较全且权威的法规,从而导致管制措施的遗漏、滞后、扭曲和失灵。立法滞后监督机制待健全管理信息系统建设不足社会保险基金是老百姓的“保命钱”,管理者有责任保证其安全与完整。社会保险基金监督有以下几个环节:一是人民代表大会的监督;二是各地社会保险基金监督委员会的监督;三是行政监督;四是经办机构的内部监督;五是社会监督。但这些环节的监督尚未完全到位。目前我国社会保险管理信息系统建设中存在的问题主要体现在以下三个方面:一是管理体制不够完善。二是统筹层次偏低。三是数据统计困难。12.2.3管理体制问题12.3完善我国社会保障基金管理的政策思路12.3.1优化社会保险治理结构第一,随着社会保险基金规模的不断扩大及其在经济运行中重要性的日趋突出,社会保险基金治理及风险控制已成为社会关注的热点及前沿课题。第二,在各国金融混业发展的背景下,构建社会保险基金监管体系的积极作用受到高度关注。第三,由于社会保险基金投资管理的高度复杂性和社会公众对经济金融稳定的高度敏感性,一些转型国家、新兴市场国家和发展中国家的社会保险基金管理者在多年的探索中逐步认识到,要保证社会保险基金管理的有效性,不仅仅需要重视机制与技术层面,如社会保险基金投资方式、投资组合的科学性,更需要对创新制度、优化基金治理模式、强化管理服务能力等方面给予高度重视。12.3完善我国社会保障基金管理的政策思路12.3.1优化社会保险治理结构第四,积极探索社会保险基金运营的指数化机制及其相关政策措施,以有效应对通货膨胀风险对社会保险基金的潜在挑战。第五,突出战略管全局、战略管长远的指导思想。第六，注重社会保险基金监管政策的综合配套,创造良好的基金运作与监管环境。第七,重视社会保障基金管理基础设施的构建,增大基金管理技术含量,提高管理的预测水平,实现基金长期收支平衡的管理决策水平。12.3.2完善社会保障基金投融资管理机制除全国社会保障基金理事会负责运营的战略储备基金和部分地方委托的社会保障基金投资尚保持较高的投资收益,以及企业年金基金投资保持一定的投资回报率以外,绝大部分由地方管理的社会保障基金保值增值压力巨大。中国亟待创新社会保障基金投融资管理体制,完善社会保障基金投资管理办法,推进社会保障基金管理的改革步伐。12.3.2完善社会保障基金投融资管理机制1.改革完善社会保险费的征收管理，逐步推进社会保险税政策社会保险费统一由税务部门征收,符合我国社会保障改革的总目标和总方向,进一步迈向基本统一的社会保险制度构建的总目标,有效提升社会保险基金预算管理的绩效,同时也完善了社会保险税的改革思路，即不断朝“费”改“税”的方向前进。12.3.2完善社会保障基金投融资管理机制2.加强城乡社会保障基金投资管理体制的改革创新完善社会保障投资管理的关键是社会保障基金投资体制机制的创新。尽快组建我国社会保障基金专业投资公司或专业化的投资机构,专门负责社会保障基金营运和投资管理,并赋予该机构负责社会保障基金营运的权力,使其根据国家社会保障基金投资管理法律法规及投资政策,负责组织确定社会保障基金的投资领域、投资方式和投资方向,实现社会保障基金的保值增值与安全、高效营运。12.3完善我国社会保障基金管理的政策思路12.3.3完善社会保障基金预算管理机制一是我国城乡社会保障制度改革将在很大程度上影响社会保障基金预算管理的