论“围填海”工程的生态影响以及法律规制

PAGEIV摘要随着沿海地区经济与人口的增长，土地资源的稀缺性也日益凸显，围填海便成为了海洋国家拓展土地资源的一种重要途径。围填海对于增加土地供给，缓解沿海用地的紧张局面起到正面作用，但同时也会造成海湾面积锐减、海岸自然景观破坏、生态系统功能退化等负面影响。本文以围填海为切入点，分析围填海对于生态环境的影响，并立足现有法律规定，从法律规制的角度提出完善中国围填海实践的具体措施。本文总共分为五个部分：第一部分是围填海概述。从围填海的实质出发，分析围填海的概念和特征，并对中国围填海发展情况进行介绍。第二部分是围填海的生态影响。从水动力、沉积物、水质、栖息地、渔业资源、海洋经济产业、自然灾害等多个方面分析围填海对生态环境造成哪些负面影响。第三部分是中国围填海实践中面临的法律问题。在陈述中国围填海的现行规制措施的基础上，分析中国围填海实践中存在的法律问题，剖析上述问题的成因及其不利影响。第四部分是国外围填海法律实践及经验借鉴。在介绍世界先进海洋国家围填海的历史变迁和规制措施的同时，分析中国可以借鉴的先进经验。第五部分是完善中国围填海法律规制的对策建议。结合第三部分展现的问题以及第四部分中各个国家的成功做法，就完善我国围填海法律规制的可行建议。关键词：围填海工程生态影响法律规制管理经验对策建议ABSTRACTWiththerapideconomicandpopulationgrowthinthecoastalareas,theshortageoflandresourcesisbecomingevermoreacute.Thereclaiminglandfromtheseahasbeenoneofthekeyapproachestoexpandtheland,aswellastoalleviatetheproblembetweenthepopulationandlandinthecoastalareasofthevariouscountriesintheworld.Seareclamationprojectshavelargelyincreasedthelandsupply,relievedtheshortageofcoastallandandtheinlandenvironmentalpressure.However,thelarge-scaleseareclamationprojectalsocausedthesharplanddecreaseofthebayarea,thedestructionofcoastalnaturallandscape,thedegradationofecosystemfunctionandothernegativeeffects.Thispaperselectedtheseareclamationprojectasbeingthefoundation,analyzedtheimpactoftheseareclamationprojectontheecologicalenvironment,andfromtheperspectiveoflegalregulationputforwardspecificmeasurestosolvetheproblemsonthebaseoftheexistinglegalprovisions.Keywords:SeaReclamationProjectEcologicalImpactLegalRegulationManagementExperienceSuggestion目录TOC\o"1-3"\h\u引言 1一、围填海概述 1（一）围填海概念及特征 1（二）中国围填海发展历程 3二、围填海的生态影响 4（一）对水动力与栖息地的影响 4（二）对水质环境的影响 8（三）对渔业资源的影响 8（四）对海洋生态系统的影响 8三、中国围填海实践中面临的法律问题 9（一）海域使用规制不完善 9（二）新增土地规制不完善 10（三）海域使用权与土地使用权衔接脱节 10（四）恢复海域使用原状处罚缺乏可行性 10四、国外围填海法律实践及经验借鉴 9（一）日本的围填海实践 9（二）韩国的围填海实践 9（三）美国的围填海实践 9（四）国外的经验借鉴 9五、完善我国围填海法律规制的对策建议 9（一）制定专门的围填海规制法律 9（二）完善海域有偿使用制度 9（三）完善围填海审批制度 9（四）完善土地管控 9结语 11参考文献 11致谢 11PAGE14 论“围填海”工程的生态影响以及法律规制引言随着沿海地区经济与人口的增长，土地资源的稀缺性也日益凸显，围填海便成为了人类向海洋扩展生存和发展空间的重要手段[1]。不少国家都把围填海作为解决人地矛盾的办法。围填海能够使人类获得更多土地供给，缓解土地资源严重不足的现象，但这也将导致海洋和沿海地区自然属性的永久变化[2]，造成沿海湿地重要生态系统的严重退化、特殊生态环境被毁、海湾自净能力减弱、生物多样性下降等一系列负面影响。绿树青山就是金山银山，良好的海洋生态是聚宝盆。过去，由于中国个别地区不合理的围填海，尽管土地资源有所增加，但海洋资源却遭到了严重破坏。随着党的十八大以来海洋强国战略的发展，围填海的发展势头得到了控制，全国围填海面积下降趋势明显。根据国家海洋局的统计，2017年中国围填海面积为5,779公顷，比2013年的15,413公顷减少了62.5％，围填海管控取得了令人满意的成果。为此，国家多次指示要迅速制定围填海管理办法，并从2010年开始正式将围填海纳入国民经济和社会发展年度计划，围填海规制已迈出坚实一步。但是，在取得成就的同时，也面临着一些突出难题，例如为避开审批权限而将整个填海项目被分为沿海地区的几个填海子项目、围填海执法监督薄弱、缺乏海域使用金的灵活性、缺乏恢复海域原始状态的可行性等。针对这些问题，国家有关部门采取了严厉措施来规制围填海活动，并在2018年把“严控围填海”写入政府工作报告。本文以围填海为切入点，探讨围填海对于生态环境的影响，分析世界主要海洋国家围填海的发展历程与规制经验，并结合各地最近几年的围填海实践，分析围填海对于生态环境造成的影响，指出中国现行围填海法律规制存在的问题，并提出今后的对策建议，以促进中国围填海的良性发展。一、围填海概述（一）围填海概念及特征现有的规范性文件并没有对“围填海”作出明确定义，但是通说认为包括围填海包括围海和填海[3]。2002年实施的《海域使用管理法》就提到了“围海”和“填海”。国家海洋局2008年以后发布的《海域使用管理公报》中，造地项目部分也有提到“围填海管理”。其它的行政法规、部门规章等规范性文件也有提到“围填海”，但都没有对“围填海”具体含义进行解释。实际上，围填海不仅仅是“用海”，更在于“变海”[4]，因为与其它海域使用方式相比，围填海会直接导致原海域固有的自然形态消灭，承载海域所有权与使用权的海域灭失，承载土地所有权与使用权的陆地产生[5]。不管填海人出于何种原因进行填海，都是以新增土地使用权为目的。因此，笔者认为，围填海的概念应当是“以人为的方式改变海岸线、滩涂、海岛、陆地四者之间的自然形态、数量关系和生态格局，利用吹入的泥沙等填充物将一定面积的海域予以填充并最终形成土地的海域利用方式”[6]。围填海本质来说就是填海造地，即海域消失，陆地产生，原有的海域所有权形态也会向陆域所有权形态转换。与其它海域使用方式相比，围填海具有以下特征：第一，就海域的变化而言，与其它海域使用方式相比，围填海会使原海域的固有形态发生改变，海域随之消失，陆地随之产生。其它海域使用方式中，有些只是简单“变海”，不改变原海域的固有形态；有些只是简单改变了原海域的固有属性。第二，就权利形态的转变而言，围填海涉及到所有权的转变，虽然海域与陆域同属国有自然资源，但二者受到不同的法律规范，因此需要将原有的海域所有权转变为陆域所有权，而其它海域使用方式由于海域的变化方式不尽相同，因此不涉及所有权的转变。（二）中国围填海发展历程中国有记载的围填海可以追溯于距今2000多年前的东汉，后来在唐朝到清朝的历史文献中也有关于围填海的记载，主要以防灾、农垦或晒盐为目的。中国当代的围填海始于20世纪的五六十年代，据统计数据显示，到20世纪末，全国围填海面积约120万公顷。中国的围填海发展先后经历了四个阶段[7]：第一阶段是建国初期的围海晒盐阶段，形成了沿海地区四大盐场，其中就有南方最大的盐场——海南莺歌海盐场以及我国最大的盐场——长芦盐场；第二阶段是20世纪60年代中期至70年代的围海造田阶段，大量的农业土地得以产生，促进了我国的粮食生产和经济建设；第三阶段是20世纪80年代中期至90年代中期的围海养殖阶段，使我国成为世界第一养殖大国。而第四阶段就是现在的围填海阶段。伴随着我国经济增长衍生出的土地短缺问题，沿海地区纷纷把海洋视为“沃土”，围填海便成为了拓展空间资源的一种重要方式。尤其是最近几年，围填海规模逐渐扩大，用途也从单一化的农业型向多元化的工业型转变。图12002—2015年全国填海造地确权面积趋势图从国家海洋局《海域使用管理公报》中的统计数据中（图1）可以得出，自2002年《海域使用管理法》实施至2015年底，中国累计围填海确权面积达到14.7万公顷，年均确权面积达到1.13万公顷。二、围填海的生态影响围填海虽然带来了经济效益，但也对海洋资源的可持续发展产生了负面影响。与天然海岸线的产生相比，围填海在短时间和小尺度的范围内，利用改变滩涂湿地环境中的多种环境因子来改变自然海岸格局，容易对系统产生强烈的扰动，造成新的不平衡，甚至引发环境灾害等严重后果[8]。（一）对水动力及栖息地的影响围填海将改变海域的自然属性，原有的水域环境会变为新的海岸线，完全改变围填海区域的水动力环境，并改变围填海周围水域的流态，导致流速以及流向发生改变等，进一步改变海域原有的泥沙侵蚀环境。新海岸线和新潮场的形成也将对海洋生态环境产生一定的影响。（二）对水质环境的影响围填海会使原有的海洋水体环境受到污染，施工所排放出来的污水有可能会流入大海，导致水质环境质量下降。围填海填充材料成分不符合标准，有害成分和化学反应的浸出也会污染水质环境。围填海还会减少海湾的面积，导致纳潮量减少和水交换能力减弱。在海湾中淤积的污染物无法通过水体的循环进行清理，久而久之就会影响整个海湾的水体环境，甚至会出现赤潮、水母、蓝藻等生态灾害。（三）对渔业资源的影响大规模围填海会造成海湾的变化，影响鱼群的生长，使渔业资源受到冲击。同时，养殖业、制盐业、航运业等海洋经济产业的迅速发展及城市人口的快速增长，导致大量污染物排放在海域中，也会不利于渔业资源与海水养殖业的发展。以山东省青岛市胶州湾围填海项目为例，20世纪60年代沧口潮间带的生物种类多达141种，70年代减少为30种，80年代只剩17种，原有的14种优势种仅剩下1种，到了90年代生物种类则少于10种[9]。（四）对海洋生态系统的影响沿海滩涂不仅是重要的生态资源，也是鱼类动物、鸟类动物以及珍稀动植物的重要栖息地。若大规模围填海会使沿海滩涂的自然属性发生改变，使湿地生物种群出现迁移、死亡甚至灭绝。此外，围填海实施的填埋行为，也会使不少重要生态系统的调节功能丧失，破坏原有的食物链和生态链，进而影响整个生态系统的平衡。围填海还会破坏海陆间的平衡，曲折的自然海岸线变为笔直的人工海岸线，海湾及河口的面积缩小，阻塞河道并影响洪水下泻，使地表-地下水循环的特征发生变化。综上所述，围填海虽然给沿海地区带来了积极影响，但是负面影响也不容忽视。因此，加强围填海规制成为了科学利用海洋的必然选择，而法律规制就是规制围填海的一种手段。三、中国围填海实践中面临的法律问题《海域使用管理法》作为规制中国围填海的基本法，对海域使用的相关方面都做出了规定。但是，由于围填海涉及多个领域，因而还要受到其它法律的规制。此外，虽然围填海有法律上的约束，但在实践中却仍发现很多问题，相关法律之间仍然存在冲突。（一）海域使用规制不完善1、海域使用金收缴标准固定难以反映新增土地价格中国与其它国家一样，实行海域有偿使用制度，也就是实践中经常会向海域征收的海域使用金。海域使用金的征收金额相对较高，根据六个海域等别以及三种土地用途（建设用地填海、废弃物处置填海和农业用地填海）来确定，共划分为30万元/公顷至180万元/公顷六种费用，且需要一次性足额支付。海域使用金虽然能够从一定程度上制止违法围填海活动，但对于发挥经济杠杆作用来说并不明显，原因是与通过市场竞争获得土地使用权相比，填海人通过缴纳海域使用金进行填埋获得土地使用权，可以带来高额的经济收入，吸引不少填海人前去围填海。而优越的区位优势等外部条件也会使不少地区的海域等别升高，导致海域使用金占土地出让金平均水平的份额逐渐下降。因此，海域使用金难以反映现有的土地建设状况。2、针对海域使用权化整为零分散审批缺乏认定标准图22011-2015年审批、招标和拍卖确权海域总面积我国的海域使用权取得主要有两种形式：一种是传统的申请审批形式，另一种是招标、拍卖等市场化形式。虽然形式比较多样，但从图2数据来看，2011年到2015年各海域使用方式确权海域总面积中，通过审批方式取得的确权海域总面积占据了各海域使用方式的绝大多数，说明海域使用权最主要的取得形式仍然是申请审批。要促进围填海的发展，就要加强其审批环节的限制。《海域使用管理法》第18条就对围填海的审批权限做了严格规定，即五十公顷以上的填海项目由中央审批，而不足五十公顷的填海项目则由省级政府审批。这样可以防止地方政府在围填海上采取盲目态度。但在实践中，不少地方政府采取“化整为零、分散审批”的做法，以尽快获得新增土地使用权。一些原本依法应报中央审批的项目用海，却被拆散为若干个子项目，从而绕开中央审批。这种做法之所以屡禁不止，除了审批管理部门执法不严的原因，还有制度建设不完善的原因。（二）新增土地规制不完善1、难以合理确定新增土地使用权期限《海域使用管理法释义》中对“建设工程”作了缩小解释，即修筑客货码头、修筑各类船厂以及铺设海底管道电缆等，并没有将围填海纳入其中。由于建设工程用海的使用权期限是50年，而围填海的过程又与建设工程相似，因此是否要将围填海纳入建设工程用海的范围内，在学术上存在争论。如果能纳入，围填海的海域使用权期限就会与建设工程用海一致；如果不能纳入，围填海的海域使用权期限就会存在灰色地带。而在实践中，沿海地区对这一问题采取了不同的做法：有些地区适用《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于土地使用权期限的规定，有些地区则适用海域使用权剩余期限的规定。但无论何种做法，各地对于新增土地使用权期限方面还没有达成一致共识。2、将闲置土地一律收归国有缺乏合理性在沿海地区，大量的围填海虽然使围填海确权面积数额明显增加，但从实际数据来看，建设造地工程项目实际有效利用面积并不到确权面积的一半，有些地区甚至还出现了土地闲置浪费严重的现象。这主要是有两方面的原因：一是通过围填海获得土地使用权，相对其它手段而言更具有低成本与高收益的优势，驱使土地“炒价”之风尤为兴盛。二是填海人面临资金周转困难的压力。为解决土地空置率高的问题，国家有关部门规定，如果围填海形成的土地长期闲置，将被依法国有化。该规定反映了官方对围填海的谨慎态度，但笔者担心，如果不区分闲置的原因而将闲置土地依法国有化，很容易造成“一刀切”情况。（三）海域使用权与土地使用权衔接脱节《海域使用管理法》规定，填海人如果想要将原有的海域使用权转换为国有土地使用权，需要在围填海项目竣工之日起的这三个月，凭原有的海域使用权证书，向县级以上政府进行换发。所谓的“换发”指的是在权利人已经拥有合法物权的前提下，随着物权承载客体的改变而对相应权属证明予以变更的行为，而并不是重新赋予其权利[10]。简单来说，海域使用权与国有土地使用权的转换可以通过简单“换发”来实现，但由于换证时没有规定是否需要支付土地出让金，因而在实践中缺乏可行性。这也使沿海地区在处理权属形态变更中土地出让金支付的规定上有很大差别。有些省份以新增土地为权利核心。例如福建省规定不需要对符合国家《划拨用地目录》的土地和工业建设项目的土地收取土地出让金。广东省规定只要是任何形式产生的土地，都要按土地使用权流转程序来办理。然而这些都没有考虑到海域使用权是以何种方式取得。这对于通过市场竞争方式取得海域使用权的海域填埋人来说很难得到全方位保护。有些省份则以原海域为权利核心。像辽宁省采取“无需缴费、直接换证”方式，规定换发国有土地使用权证书，不得收取土地出让金。江苏省则采取“换证时免缴，转让时补缴”方式，规定围填海形成的土地使用权，应当经土地所在地设区的市级、县级政府批准，并补缴土地出让金。上述换证方式一定程度上缓解了“炒海皮”现象，但却忽略了填海后新增土地的用途，这会导致国有土地使用权的数量大幅增长。（四）恢复海域使用原状处罚缺乏可行性未经批准的违法围填海活动在实践中屡见不鲜。为了减少这种活动，《海域使用管理法》规定了责令恢复海域使用原状、罚款等行政处罚，并取得一定成效。从数据上看，当年国家对海域使用中的违法行为作出的行政处罚决定中，围填海项目用海中的违法行为就占到了近1/4。对未经批准的违法围填海活动进行严惩理所当然，但责令违法填海人恢复海域使用原状缺乏可行性，原因在于它与恢复原物有很大区别：第一，原物需具有客观实在性。而围填海则不具有客观实在性，因为围填海完成后，原海域已经被泥土填充，恢复海域原状的前提就会丧失。第二，原物必须具有可恢复性。而围填海则不具有可恢复性，因为它会改变原海域的自然特征、水动力条件和生态状况。第三，一定经济性的存在是恢复原物的必要条件。而围填海的复原则需要耗费大量的人力物力和经济成本。四、国外围填海法律实践及经验借鉴不同的国家，由于各国地理环境特征的不同，围填海的原因、做法和结果也会不尽相同。鉴于世界先进海洋国家相似的海域环境与填海发展历史，笔者会以日本、韩国和美国为例，介绍各国对围填海法律规制方面的有益经验，并对中国的情况进行对比分析。（一）日本的围填海实践日本岛陆国土总面积为37.7万平方千米，海岸线总长约3.5万千米[11]。日本围填海大约始于11世纪，其方式多以离岸人工岛为主，其中以关西填海造国际机场为典型代表。1、发展历程日本围填海发展先后经历了三个阶段：第一阶段是11世纪至1945年的自然发展阶段，形成了东京湾、大阪湾、伊势湾和北九州市等支撑日本经济的“四大工业地带”；第二阶段是1945年至1978年的工业化发展壮大阶段，在太平洋沿岸总共建立了一条长达1000余千米的沿海工业地带[12]；第三阶段是1987年至今的结构化调整阶段，围绕发展海洋第三产业为特点，在减缓围填海发展规模的同时修复海洋生态环境。2、法律规制日本对于运用法律手段对围填海进行规制非常重视。《公有水面填埋法》作为规制日本围填海的专门法，对围填海的方方面面做出了详细规定，形成了较为完备的围填海规制体系，而其中的核心就是严格审批海域使用。在实践中主要表现在以下方面：一是提高围填海申请者的准入门槛，即要有足够的资质和较好的信用等级，以确保工程质量。二是明确审批环节中的法律责任并严抓落实。三是审批环节中保证信息公开，并通过公众参与来发挥公众对围填海的监督功能。（二）韩国的围填海实践韩国海域面积为国土面积的4倍，海岸线长2413千米，海岛约3200多个。韩国的围填海可以追溯于日本殖民地时期。围填海为韩国经济社会建设带来了大量的土地资源。1、发展历程韩国围填海发展先后经历了三个阶段：第一阶段是1946年至1960年的缓慢发展阶段，以发展农业为特点，围填海总面积仅为6.3万平方千米。第二阶段是1961年至1989年的鼎盛发展阶段，以发展工业为特点，围填海数量显著增加，围填海总面积为459平方千米。第三阶段是1990年至今的恢复发展时期，以城市发展为特点。2、法律规制韩国在围填海的法律规制上具有宏观设计与微观指导的特点，《公有水面管理法》与《公有水面埋立法》就是这方面的体现。其中《公有水面管理法》以宏观角度规定了围填海使用人资格问题、公众参与度和相关人的权利义务，《公有水面埋立法》以微观角度确立了埋立许可制度、费用征收制度、埋立后所有权归属制度等围填海规制基本制度[13]。在水域有偿使用方面，《公有水面管理法》规定，围填海要缴纳一定标准的使用费。鉴于填埋也是围填海的一种手段，《公有水面埋立法》就要求填埋人在填埋前也要缴纳一定标准的埋立费。这个与中国海域使用金本质相同的费用采取动态收缴标准，即以埋填项目相邻的土地底价来确定。（三）美国的围填海实践美国拥有岛屿26000余个，海岸线长达22680千米，200海里专属经济区面积为1135千米，200海里专属经济区面积为1135万平方千米[14]，50个州中有30个州和5个联邦领地为沿海州。美国的围填海有很长的历史，为美国带来了大量的土地资源。1、发展历程美国围填海发展先后经历了两个阶段：第一阶段是19世纪30年代至20世纪50年代的缓慢发展阶段，以扩展城市空间用地为特点，代表作有作坊海塘填海工程、大湾和南湾的填海工程以及西湾和后湾的填海工程；第二阶段是20世纪60年代至今的快速发展阶段，以居住和生活为特点，仅20世纪60年代至80年代的二十多年间，纽约、迈阿密、檀香山等城市就通过围填海方式新增了几百平方千米的城市建设用地。美国政府已经在3.72平方公里的沼泽地内建造了纽约伊丽莎白港，并规划在旧金山近海水域建造城市，进一步完善居住基础设施。2、法律规制与其它国家相比，美国具有比较健全、严格的围填海法律体系，例如在水下土地的管理权方面，《水下土地法》规定沿海各州享有对3海里的海域的水下土地的管理权；《外大陆架土地法》规定联邦政府享有对3海里以外的水下土地的管理权。在水域管理方面，《海岸带管理法》是世界上第一部综合性海岸带管理法，明确海岸带管理的范围和边界，对海岸带管理和协调体制做出规范；《海洋保护、研究和自然保护区法》规定保护和恢复具有重要生态和娱乐价值海域的目的的做法[15]。（四）国外的经验借鉴第一，日本对围填海的严格审批值得中国借鉴。围填海在促进日本社会经济发展的同时，也引发赤潮、蓝藻等严重的环境危机。如今，日本已经认识到围填海的严肃性，严把围填海审批关，甚至用大额投入来退地还海。这与我国实践中“化整为零、分散审批”的做法形成强烈对比。第二，韩国的埋立费征收动态标准也是值得中国借鉴。该计算方法可以根据经济发展情况适时调整海域使用金的征收金额，在解决招标标底、拍卖底价较低问题的同时，提高海洋资源的利用价值。这与我国实践中征收固定标准形成鲜明对比。第三，美国的围填海法律体系与其它国家相比，比较健全、严格。而中国并没有规制围填海活动的专门法律，而是通过《海域使用管理法》进行约束。因此，中国也可以借鉴美国那样，制定规制围填海活动的专门法律。五、完善我国围填海法律规制的对策建议（一）制定专门的围填海规制法律与世界先进海洋国家相比，中国缺少一部规制围填海活动的专门法律。但是笔者认为，中国制定专门的围填海规制法律已基本成熟。主要表现为三点：第一，从现实层面而言，围填海活动仍然频繁，违规围填海活动依然猖獗，制定一部专门的法律文件来规制围填海活动已迫在眉睫。第二，从宏观层面而言，国家对围填海问题越来越重视，不少文件都提出加强围填海规制的举措，给围填海规制法律的制定带来良好的政策环境。第三，从微观层面而言，诸如海域使用金制度、海域权属制度、海洋功能区划制度等与围填海问题相关的法律制度也在日益完善。（二）完善海域有偿使用制度海域有偿使用制度是促进围填海良性发展的重要制度。由于《海域使用管理法》只规定了三种海域使用权取得方式，为能够与土地使用权的土地管理程序接轨，建议《海域使用管理法》中增加“以挂牌方式取得海域使用权”的条款，令海域使用权取得方式多元化。此外还可以参考韩国征收海域管理金的做法，实行动态收缴标准，制定并细化参照相邻土地的实施规则，适当的提高基本比率，以更有利于海域使用权“招标、拍卖”制度的实行。（三）完善围填海审批制度围填海审批时，要按规定严格按照审批权限审批项目用海，不得采取“化整为零、分散审批”的做法。具体措施包括：一、建议把围填海的审批权限统一收归于中央，以防止地方政府在审批上出现权力过大的情况。二、建议在《海域使用管理法》中增加“化整为零、拆分审批”相关责任人员法律责任的条款，以规制违法围填海活动。三、如果在围填海项目发现“化整为零、拆分审批”的情况，可以对已获得海域使用权证书的单位采取严厉的行政处罚。（四）完善土地管控在土地使用权期限方面，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》有关使用权期限的条款中，并未对何种方式产生的土地做出规定。但无论是以何种方式取得土地，本质目的都是为了获得土地使用权。因此，笔者建议将围填海所形成的土地适用于该条例有关土地使用权期限的规定。在完善土地闲置方面，笔者建议要根据土地闲置的原因来区分讨论：如果是“炒地皮”造成的，应由土地管理部门收回土地使用权，再通过土地管理程序对该土地出让。如果是资金周转困难造成的，可以由土地管理部门收回土地使用权，再通过土地管理程序对该新增土地出让，同时要为填海人提供财政支持，从部分土地出让金中折抵并返还海域使用金和付出的必要费用，以促进围填海的顺利进行。在土地使用权归属方面，笔者建议要以新增土地的用途为考虑核心，同时兼顾海域使用权的取得方式来区分讨论：一、对符合划拨出让条件的，可以用海域使用权证直接换发土地使用权证。二、对不符合划拨出让条件，但通过市场竞争方式取得海域使用权的，也可以直接换发土地使用权证。三、对通过审批方式取得海域使用权，新增土地主要用于经营性建设项目的，应由土地管理部门收回土地使用权，再通过土地管理程序将该土地出让。结语围填海在发挥其积极效能，在促进沿海地区经济社会发展的同时，也会带来许多负面影响。围填海简单来说可以分为三个主要环节：将一定面积的海域进行填埋、土地的形成和完善的换证流程。土地所蕴藏的巨大经济价值容易让填海人通过法律漏洞来大规模围填海，由此而产生围填海的法律问题。本文以围填海为出发点，介绍了围填海在实践中产生的生态影响，并就现有法律在实践中面临的问题进行了分析，具体包括海域有偿使用中的海域使用