《耕地保护科普宣传手册》

耕地保护基本知识

什么是耕地？我国为何要确保18亿亩耕地红线？

耕地，指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等

农作物并经常进行耕耘的土地。主要包括水田、旱地、

水浇地等类型。

18亿亩的耕地红线是2006年根据国家统计局和

农业农村部的研究，经科学计算出来的，是保持我国

粮食安全稳定的耕地总数。

耕地保护为何是我国的基本国策？

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我

国基本国策。我国耕地总量和人均耕地数量少、质量

总体不高、后备资源不足，这一国情决定了耕地保护

始终具有十分重要的意义。粮食安全是“国之大者”，

耕地保护是重中之重，习近平总书记指出，“耕地是粮

食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基”，“要

像保护大熊猫一样保护耕地”。

-1-

耕地保护为何要求党政同责？

耕地资源安全已经成为托底经济的“压舱石”、社

会安宁的“稳定器”和国际交往的“底气牌”。在耕地

问题上，不能只算经济账、不算政治账，只算眼前账、

不算长远账。中央要求采取‘长牙齿’的硬措施，全面

压实各级地方党委和政府耕地保护责任，中央还要和

各地签订耕地保护‘军令状’，严格考核、终身追责，确

保18亿亩耕地实至名归。

谁是耕地保护第一责任人？

省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地

保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的

第一责任人。

省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定

的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落

实到具体地块。国务院对省、自治区、直辖市人民政

府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

何为田长制?

田长制是指将耕地保护任务逐级落实到责任人、

责任地块，逐级设置田长，实行网络化、全覆盖的耕地

保护监管机制，实现地有人种、田有人管、责有人担。

-2-

田长制将进一步构建集约高效、监管严格、保护有力

的耕地和永久基本农田保护新格局。

何为“永久基本农田”?

基本农田是指中国按照一定时期人口和社会经

济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定

的不得占用的耕地。

新土地管理法把基本农田修改为“永久基本农

田”，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的

高度重视，体现的是严格保护的态度。

什么是高标准农田建设？

习近平总书记多次作出重要指示，强调要保障粮

食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产

得出、供得上，在保护好耕地特别是永久基本农田的

基础上，大规模开展高标准农田建设。高标准农田建

设是指通过土地整治建设，形成集中连片、设施配套、

高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和

经营方式相适应的高标准农田。

什么是土地用途管制制度？

《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规

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划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未

利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用

地总量，对耕地实行特殊保护。

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕

地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地

是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公

共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用

地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用

地以外的土地。

使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用

总体规划确定的用途使用土地。

什么是耕地“占补平衡”?

《土地管理法》规定的国家实行占用耕地补偿制

度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多

少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。耕地占补

平衡是占用耕地的单位和个人的法定义务。

江苏省对实行耕地保护激励性补偿有何政策规定？

《江苏省土地管理条例》第28条规定，省人民政

府按照谁保护谁受益的原则，从省级新增建设用地的

土地有偿使用费等费用中安排资金，对耕地保护良好

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的地区给予奖励。设区的市、县（市、区）人民政府应

当建立耕地保护激励机制，对承担耕地和永久基本农

田保护任务的集体经济组织和农户予以奖补，具体标

准由设区的市、县（市、区）人民政府确定。有条件的

地区可以建立易地补充耕地等耕地保护跨区域资源

性补偿制度。

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耕地用途管制与耕地“进出平衡”

什么是耕地用途管制?

耕地用途管制，就是严格管控耕地转为其他农用

地。在土地用途管制的基础上，进一步实行耕地用途

管制，是对耕地实行特殊保护的制度再创新。耕地用

途管制的主要原则是，根据本级政府承担的耕地保有

量目标，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地

实行年度“进出平衡”。

什么是耕地“进出平衡”？

2021年11月27日自然资源部、农业农村部、国家

林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通

知》（自然资发[2021]166号）规定，除国家安排的生态

退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造

成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他

农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、

草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为

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耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利

用的耕地。

耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”有何区别？

对占用耕地从事非农建设的，要求落实“占补平

衡”，是土地用途管制的重要措施；对耕地转为林地、

草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，实

行“进出平衡”，是耕地用途管制的重要措施。

耕地“进出平衡”有哪些具体规定？

由县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”

总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用

地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内

落实“进出平衡”的安排，并组织实施。“进出平衡”首

先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市

域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范

围内统筹落实。

耕地用途管制有关永久基本农田的“四严禁”是

什么？

永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他

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农用地及农业设施建设用地。“四严禁”是：严禁占用

永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久

基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破

坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、

建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养

殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

一般耕地的“五不得”是什么？

严格管控一般耕地转为其他农用地。“五不得”

是：不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得在国

家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林

还草还湿还湖规模；不得违规超标准在铁路、公路等

用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地

种树建设绿化带；未经批准不得占用一般耕地实施国

土绿化；未经批准工商企业等社会资本不得将通过流

转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他

农用地。

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保护耕地与保障粮食安全

何为耕地“非农化”“非粮化”？

非农化，指在耕地上从事非农业活动，如违规占

用耕地绿化造林、挖湖造景、从事非农建设等。非粮

化，指农民将耕地用于非粮食作物种植，如耕地转为

林地、园地等其他类型农用地。我们要坚决遏制耕地

“非农化”，防止“非粮化”，牢牢守住18亿亩耕地红线，

让宝贵的耕地资源成为我国永续发展的坚固基石。

耕地利用优先序是什么？

《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食

生产的意见》（国办发〔2020〕44号）提出，永久基本农

田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，

特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。

自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关

于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发

[2021]166号）进一步明确，一般耕地主要用于粮食和

棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏

耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适

度种植其他农作物。

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制止耕地“非农化”有哪“六个严禁”？

《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为

的通知》（国办发明电〔2020〕24号）就坚决制止耕地

“非农化”提出“六个严禁”：一是严禁违规占用耕地绿

化造林。二是严禁超标准建设绿色通道。三是严禁

违规占用耕地挖湖造景。四是严禁占用永久基本农

田扩大自然保护地。五是严禁违规占用耕地从事非

农建设。六是严禁违法违规批地用地。

防止耕地“非粮化”有哪“四不得”“三禁止”？

《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食

生产的意见》（国办发〔2020〕44号）规定“四不得”：不

得擅自调整粮食生产功能区，不得违规在粮食生产功

能区内建设种植和养殖设施，不得违规将粮食生产功

能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区

内超标准建设农田林网。“三禁止”：禁止占用永久基

本农田从事林果业，禁止挖塘养鱼、非法取土等破坏

耕作层的行为，禁止闲置、荒芜永久基本农田。

经批准占用一般耕地绿化造林有何要求？

根据自然资源部、农业农村部、国家林业和草原

局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资

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发[2021]166号）的规定，一是经国家批准实施的退耕

还林还草还湿还湖，应当在“三调”底图和年度国土变

更调查结果上明确实施位置，带位置下达退耕任务；

二是经批准实施的国土绿化，应当在“三调”底图和年

度国土变更调查结果上明确实施位置；三是确需在耕

地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相

关标准，建成后，达到国土调查分类标准并变更为林地

的，应当从耕地面积中扣除。

什么是非法占用农用地罪？

根据《刑法》第342条的规定，是指违反土地管理

法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用

途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处5

年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件

具体应用法律若干问题的解释相关司法解释》第3条

规定，非法占用耕地“数量较大”为非法占用永久基本

农田5亩以上或者非法占用永久基本农田以外的耕

地10亩以上；非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”为

非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取

土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成

永久基本农田5亩以上或者永久基本农田以外的耕

-11-

地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。

对违法违规占用耕地及永久基本农田绿化造林

的，如何整治？

根据2021年11月29日自然资源部办公厅《关于

开展2021年违法违规占用耕地重点问题整治的通

知》（自然资办函[2021]2206号）要求，在国家批准的生

态退耕规模和范围外擅自退耕还林还草的，要整改恢

复为耕地，违规占用耕地及永久基本农田造林，不予

核实造林面积、不享受财政资金补助政策。已毁坏种

植条件的，还应处以罚款，涉嫌犯罪的，要移送司法机

关追究刑事责任。

对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘

养鱼的，如何处罚？

由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限

期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费(现

行标准为40元/平方米)2倍以上5倍以下的罚款；破坏种

植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。

耕地卫片监督包括哪些重点内容？

自然资源部运用卫星遥感等现代信息技术，动态

监测监管耕地（包括永久基本农田）变为林地、园地、

-12-

草地等其他类型农用地及农业设施建设用地等情况，

包括：在耕地上绿化造林情况；在耕地上建设绿色通

道情况，含铁路、公路、河渠两侧和水库周边等植树情

况；在耕地上种植果树、茶树，兴建坑塘水面等情况；

在耕地上种植人工草皮情况；在耕地上挖湖造景情

况，会人工湖、湖库塘拓宽等情况；在耕地上修建乡村

道路，建设种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施等

情况；年度国土变更调查工作中监测发现但未纳入土

地卫片执法的其他耕地变化。

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规范耕地管理，坚持农地农用

临时用地确需占用永久基本农田的应如何办理？

临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目

施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永

久基本农田的，必须能够恢复原种植条件。土地使用

者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，经

批准可临时占用的，一般不超过两年，并通过耕地耕

作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层

的破坏。临时用地占用永久基本农田的，到期后土地

使用者应及时复垦恢复原种植条件，经自然资源、农

业农村部门验收合格后继续按照永久基本农田保护

和管理。

临时用地复垦期限是多久？

临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一

年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影

响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。

临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未

恢复种植条件的，如何处罚？

由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期

-14-

改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由

县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主

管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

在临时用地上修建永久性建筑物的应如何处理？

由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限

期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下

(现行土地复垦费标准为2000元/亩)的罚款；逾期不拆

除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制

执行。

对设施农业用地使用耕地有何要求？

自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关

于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发

[2021]166号）提出严禁新增占用永久基本农田建设畜

禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设

施。严格控制畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕

作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕

地。确需使用的，应经批准并符合相关标准，并纳入政

府年度耕地“进出平衡”总体方案。

农村道路是否可以占用耕地及永久基本农田？

农村道路标准是路基宽度在8米以内，用于村

间、田间道路交通运输，并在国家公路网络体系之外，

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服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。

严格控制新增农村道路等农业设施建设用地使

用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标

准，并纳入政府年度耕地“进出平衡”总体方案。农村

道路不得占用永久基本农田。

道路两侧绿化带的标准有何规定？

严格控制铁路、公路两侧用地范围以外绿化带用

地审批，道路沿线是耕地的，两侧用地范围以外绿化

带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。

不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河

渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。严

禁占用永久基本农田建设绿化带。交通、水利工程建

设用地范围内的绿化用地，应严格按照有关规定办理

建设用地审批手续，其中涉及占用耕地的必须做到占

补平衡。

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严守耕地红线，

整治农村乱占耕地建房

农村乱占耕地建房是指什么？整治的重点是什么？

农村乱占耕地建房是指没有合法合规用地手续

或用地手续不全，占用各类耕地建设房屋的行为。包

括住宅类房屋、公共管理服务类房屋以及工矿仓储商

服等产品类房屋。产业类、公共管理服务类项目实质

性违法违规占用耕地和永久基本农田，住宅类强占多

占、非法出售等恶意占地建房行为是整治的重点。

什么是农村乱占耕地建房“八不准”？

2020年7月，自然资源部农业农村部印发了《关

于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，要求采取有

力措施，强化监督管理，坚决制止耕地“非农化”行为。

一是不准占用永久基本农田建房。二是不准强

占多占耕地建房。三是不准买卖、流转耕地违法建

房。四是不准在承包耕地上违法建房。五是不准巧立

名目违法占用耕地建房。六是不准违反“一户一宅”规

定占用耕地建房。七是不准非法出售占用耕地建的房

屋。八是不准违法审批占用耕地建房。

-17-

遏制新增农村乱占耕地建房的基本要求是什么？

从2020年7月3日以后，对农村乱占耕地建房增

量问题“零容忍”，绝不允许再有增量。严格落实地方

党委政府特别是基层党委政府的主体责任，再出现乱

占耕地新建房问题的，必须依法严肃处置，该拆的拆，

该没收的没收，该问责的问责，该复耕的要限期恢复

耕种。

乱占耕地建房会受到什么处罚？

由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退

还非法占用的土地，对违反国土空间规划擅自将农用

地改为建设用地的，限期拆除新建的建筑物和其他设

施，恢复土地原状，对符合国土空间规划的，没收新建

的建筑物和其他设施，可以并处罚款(罚款额为非法占

用土地每平方米100元以上1000元以下)；对非法占用

土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人

员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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目录

耕地保护基本知识………………1

什么是耕地？我国为何要确保18亿亩耕地红线？

耕地保护为何是我国的基本国策？

耕地保护为何要求党政同责？

谁是耕地保护第一责任人？

何为田长制?

何为“永久基本农田”?

什么是高标准农田建设？

什么是土地用途管制制度？

什么是耕地“占补平衡”?

江苏省对实行耕地保护激励性补偿有何政策规定？

耕地用途管制与进出平衡………6

什么是耕地用途管制?

什么是耕地“进出平衡”？

耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”有何区别？

耕地“进出平衡”有哪些具体规定？

耕地用途管制有关永久基本农田的“四严禁”是什么？

一般耕地的“五不得”是什么？

保护耕地与保障粮食安全………9

何为耕地“非农化”“非粮化”？

耕地利用优先序是什么？

制止耕地“非农化”有哪“六个严禁”？

防止耕地“非粮化”有哪“四不得”“三禁止”？

经批准占用一般耕地绿化造林有何要求？

什么是非法占用农用地罪？

对违法违规占用耕地及永久基本农田绿化造林的，

如何整治？

对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼

的，如何处罚？

耕地卫片监督包括哪些重点内容？

规范耕地管理，坚持农地农用…14

临时用地确需占用永久基本农田的应如何办理？

临时用地复垦期限是多久？

临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复

种植条件的，如何处罚？

在临时用地上修建永久性建筑物的应如何处理？

对设施农业用地使用耕地有何要求？

农村道路是否可以占用耕地及永久基本农田？

道路两侧绿化带的标准有何规定？

严守耕地红线，整治农村乱占耕地建房………17

农村乱占耕地建房是指什么？整治的重点是什么？

什么是农村乱占耕地建房“八不准”？

遏制新增农村乱占耕地建房的基本要求是什么？

乱占耕地建房会受到什么处罚？

耕地保护基本知识

什么是耕地？我国为何要确保18亿亩耕地红线？

耕地，指主要用于种植小麦、水稻、玉米、蔬菜等

农作物并经常进行耕耘的土地。主要包括水田、旱地、

水浇地等类型。

18亿亩的耕地红线是2006年根据国家统计局和

农业农村部的研究，经科学计算出来的，是保持我国

粮食安全稳定的耕地总数。

耕地保护为何是我国的基本国策？

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我

国基本国策。我国耕地总量和人均耕地数量少、质量

总体不高、后备资源不足，这一国情决定了耕地保护

始终具有十分重要的意义。粮食安全是“国之大者”，

耕地保护是重中之重，习近平总书记指出，“耕地是粮

食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基”，“要

像保护大熊猫一样保护耕地”。

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耕地保护为何要求党政同责？

耕地资源安全已经成为托底经济的“压舱石”、社

会安宁的“稳定器”和国际交往的“底气牌”。在耕地

问题上，不能只算经济账、不算政治账，只算眼前账、

不算长远账。中央要求采取‘长牙齿’的硬措施，全面

压实各级地方党委和政府耕地保护责任，中央还要和

各地签订耕地保护‘军令状’，严格考核、终身追责，确

保18亿亩耕地实至名归。

谁是耕地保护第一责任人？

省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地

保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的

第一责任人。

省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定

的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落

实到具体地块。国务院对省、自治区、直辖市人民政

府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

何为田长制?

田长制是指将耕地保护任务逐级落实到责任人、

责任地块，逐级设置田长，实行网络化、全覆盖的耕地

保护监管机制，实现地有人种、田有人管、责有人担。

-2-

田长制将进一步构建集约高效、监管严格、保护有力

的耕地和永久基本农田保护新格局。

何为“永久基本农田”?

基本农田是指中国按照一定时期人口和社会经

济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定

的不得占用的耕地。

新土地管理法把基本农田修改为“永久基本农

田”，体现了党中央、国务院对耕地特别是基本农田的

高度重视，体现的是严格保护的态度。

什么是高标准农田建设？

习近平总书记多次作出重要指示，强调要保障粮

食安全，关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产

得出、供得上，在保护好耕地特别是永久基本农田的

基础上，大规模开展高标准农田建设。高标准农田建

设是指通过土地整治建设，形成集中连片、设施配套、

高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和

经营