【残疾人托养服务质量提升优化建议探析：以上海市为例16000字（论文）】

残疾人托养服务质量提升完善对策研究—以上海市为例目录TOC\o"1-2"\h\u15457残疾人托养服务质量提升对策研究—以上海市为例 1268741绪论 1110412残疾人托养服务的定义及其发展 329062 32485 423712.2.1残疾人托养服务的起源 4214373国内外残疾人托养服务发展现状 6298453.1国内残疾人托养服务现状 6159123.2国外残疾人托养服务现状 757054残疾人托养服务发展现状 89694.1残疾人托养服务机构状况 8236384.2残疾人托养服务的服务形式 9101035残疾人托养服务发展中存在的问题及原因分析 12245555.1托养服务缺少规范化管理 12246975.2托养服务机构建设不完善 14150396提升残疾人托养服务质量的对策 16192126.1完善法律政策及各项管理规章制度 16255896.2加强托养服务机构的建设 171596结论 19摘要：残疾人是一个数量相对众多、特质鲜明并需要特殊帮助的社会群体。智力残疾、精神残疾和重度肢体残疾者在进行独立生活、与他人交往和参与社会活动等方面的行为时存在巨大的难度。这不仅给残疾人家庭带来了更大的经济和心理压力，而且在一定程度上影响了社会的和谐与稳定。加快发展残疾人托养服务是满足残疾人日常生活需要、促进广大公众积极参与社会活动以及实现全面和可持续发展的一个不可缺失的环节。近年来，在国家为实现全面小康目标而出台的相关政策的大力推进下，政府在加强残疾人服务政策制定和服务质量建设的同时，为了进一步优化托养系统和保护机制，还对为残疾人提供托养服务的工作人员的专业精神提出了更高的要求。因此，残疾人托养服务必须继续发展，以实现多层次、专业化、精确化和人性化的新目标。本文研究对比了上海残疾人托养服务的现状以及国内外托养服务的现状，旨在提出改善残疾人托养服务质量的有效对策，帮助中国残疾人社会保障体系稳步建设与发展。关键词：残疾人；托养服务；质量提升1绪论众所周知，出于生理原因，大部分在智力、精神或者肢体等方面的有缺陷的残疾人群体无法做到生活自理，他们维持日常生活需要特殊的支持和照顾手段。最终造成的结果就是他们的家庭成员也面临巨大的财政压力和精神负担。因此，国家及政府迫切需要为这些有特殊需要的残疾人提供全面的托养服务，这也对整个社会保障事业构成了迫在眉睫的挑战。近年来，随着中国经济的繁荣发展和社会的高速进步，残疾人事业也连带着迅速地壮大发展。中央政府一直支持为残疾人建立特别基金，指导地方政府利用特别基金改善残疾人托养机构，并组织实施"阳光家园"方案。2007年，《中国残疾人联合会关于印发全国智力和精神残疾人关怀服务工作会议主要精神文件的通知》的出世，正式开启了中国残疾人托养服务的新篇章，有效地促进了地方残疾人联合会建立托养机构，为智力残疾人、精神残疾人和无法自立的重度残疾人提供托养服务。然而，中国的残疾人托养服务事业仍处于发展阶段，现有的托养服务机构不能接纳所有具有特殊护理及照顾需求的残疾人。残疾程度参差不同的残疾人需求也各不相同，特别是对智力、精神和重度肢体残疾人的托养服务必须得到整个社会的高度重视。残疾人托养服务是一个全新的社会保障领域，其服务的目标对象特殊，服务范围包括康复、教育、就业和培训等多个方面。目前，中国大多数处于工作年龄的智力、精神和肢体残疾人仍旧依靠家人照顾，需要长期的特殊照顾和有效的保护。凭借残疾人家庭自身很难满足残疾人日常照顾的基本需要，精神和经济方面的双重压力让大多数残疾人家庭苦不堪言。面对这种情况，政府和社会必须采取特别措施，提供相关服务，为改善残疾人家庭的生活条件起支撑作用。设立的相关措施与服务包括建立正确的护理服务概念，创新护理服务模式，通过社会力量有效消除残疾人的供求不平衡现象。如果想优化托养服务体系，满足残疾人群体的特殊需要，并实现中国残疾人事业的全面均衡发展，就必须完美执行政府设立的残疾人帮扶措施。因此，开展关于提高残疾人托养服务机制质量的研究，不仅是根据"以人为本"的科学发展概念来建设社会主义和谐社会的基本要求，也是一种为深入研究中国社会学和公共管理领域的贡献行为。对残疾人托养服务的研究具有一定的理论和实践指导意义。目前，国家学者对社会保障制度以及残疾人托养服务体系进行了许多宏观研究，研究内容主要集中在对有关政府部门的作用的分析上，研究范围不够全面。我们打算从政府、社会和家庭的角度研究残疾人托养服务的提供问题，以及他们之间的关系，探讨残疾人托养服务的建立、形式和应用。希望在对残疾人托养服务的理论研究中提高社会保障总体的服务和福利体系质量，并最终根据得到的预测性、针对性和指导性的研究结果出发实施相应的提升残疾人托养服务质量的政策。我国利用社会机构提供托养服务的历史仅有几年时间，可以说开始提供残疾人托养服务的时间相较于全世界来说的是起步较晚的。目前上海的托养服务无论从社会机构的建设、管理还是整体的服务水平都处于国内领先地位。这是因为上海相较于全国各地是起步较早的一员，如今上海的残疾人保障体系已经渐渐走出了传统的家庭保障模式，并向社会保障网络化逐步探索。但我国整体的残疾人托养服务仍旧正处于成长阶段，作为现代化国际大都市和在中国具有重要影响的城市，上海有责任和义务持续积极创新并且付诸于实践。根据上述情况，上海政府及人民都希望通过对残疾人托养机构和残疾人需求的调查，探索制定出具有上海乃至中国特色的残疾人托养机构标准化服务、支持和评价体系，为进一步建立并科学化、规范化中国特色残疾人托养服务事业做出应有的贡献，努力改善残疾人的生活，保障他们应有的权益。本文收集和比较了有关残疾人托养服务的相关政策、托养机构运行和规范化管理等问题的研究成果，并对如何提高残疾人托养服务质量提出了对策和建议。2残疾人托养服务的定义及其发展《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》中将残疾人托养服务定义为“残疾人托养服务是为就业年龄段有需求的智力、精神和重度肢体残疾人提供生活照料护理、生活自理和社会适应能力训练、运动功能训练、职业康复与劳动技能训练的服务[1]”。由此可见，残疾人托养服务的目的是帮助智力、精神及重度肢体残疾人等有特殊照顾需求的家庭，减轻家庭的负担。从协助残疾人群体克服社会认知着手，循序渐进地锻炼他们的生活自理能力，为平等地参与社会生活打下基础，从而促进社会稳定发展。为了实现以上目标，努力提高残疾人托养服务的整体质量和水平，推进残疾人托养服务管理的规范化，才是通向成功的必由之路。托养服务针对的对象是指处于就业年龄阶段且处于未就业或者失业状态的智力残疾、精神残疾以及丧失劳动能力的重度肢体残疾人。在此基础上，托养机构在资源有限的情况下，会考虑为一、二级智力残疾人、精神残疾人和重度肢体残疾人以及“一户多残”贫困户家庭中的智力、精神和重度肢体残疾人优先提供托养服务。残疾人托养服务的基本理念是在社会制度保障下，将加强残疾人托养服务纳入建设社会保障体系的一环，不断完善残疾人托养服务相关政策法规，大力推进城乡统筹发展，提高服务水平，优化服务质量。逐步形成由中央政府引导、通过下级各部门的配合积极与社会进行联动的残疾人托养服务工作格局。残疾人托养服务体系是根据由政府主导，社会力量广泛参与，根据残疾人的需求提供多种针对性服务的社会保障体系，它提供的服务包括生活服务、护理服务、康复服务、技能培训、心理咨询等。为了实现我国残疾人社会保障工作“广覆盖、广受益”的目标，必须不断建立健全残疾人托养服务体系。2.2.1残疾人托养服务的起源智力、精神和重度肢体残疾的残疾人由于不具备独立生活的自理能力，因此被定为残疾人托养服务的主体对象。他们面临着康复治疗、接受教育以及社会保障等多方面问题，尤其是在解决就业问题上面临着相较于听力、视力和语言方面残疾的轻中度身体残疾人群体而言更为棘手的困难。为了防止危害自己和他人的极端行为频繁发生，许多残疾人士被迫在家里长时间与外部隔绝般地生活，为了将面临着巨大的经济和精神压力的这类残疾人家庭拉出备受煎熬的困境，为残疾人提供更全面、综合的服务的建设任务刻不容缓。为此，当今政府迫切需要突破传统的服务模式，全力支援上述残疾人及其家庭成员能恢复到积极健康的生活状态，回归到正常的社会生活中去。残疾人的亲属也应该付诸努力，积极配合政府的各项政策法规，主动了解各级政府以及当地残疾人联合会相应的联系渠道，反映他们希望借助政府和社会的力量的迫切意愿，一起携手解决残疾人日常生活照料中出现的问题。2007年7月，中国残联在广州召开首届全国残疾人托养服务工作会议后，针对智力、精神和重度肢体残疾人的特殊服务被赋予了正式的名称，即“残疾人托养服务”。自此之后，残疾人托养服务引起了多方的关注和重视，现今已成为频繁出现于各级政府和中国残联的议事日程中的存在。2008年我国修订了新的《中华人民共和国残疾人保护法》，其中写道“地方各级人民政府对无劳动能力、无扶养人或者扶养人不具有扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养。国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。残疾人供养、托养机构及其工作人员不得侮辱、虐待、遗弃残疾人。”虽然提出了托养服务的基础定义，但在这一时期，官方对托养服务的概念和服务内涵仍没有准确的界定，导致各类接纳残疾人的社会福利机构之间也难以形成明确的职责分工。大众急需官方提供一个完善并明确的能向基层推进后续工作的实施方案。2.2.2残疾人托养服务的发展目标2008年以后，国家将残疾人托养服务的发展方向确立为以社区为重心运转，“依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供生活照料、康复托养、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目，推广阳光之家经验。鼓励发展残疾人居家服务，有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度[2]”。2010年，国家对托养服务机构的职能进行了分类和细化，使不同机构间拥有了职责分工，提升了整体的服务效率，“建立健全以省级或省会城市托养服务机构为示范、设区的市和有条件的县托养服务机构为骨干、乡镇（街道）和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，为精神、智力残疾人和其他各类重度残疾人提供生活照料、职业康复、辅助性就业和工疗、农疗、文化体育、心理疏导、娱乐等服务。省级托养服务机构负责全省托养工作的服务示范、业务指导和培训；设区的市和县级托养服务机构为残疾人提供基本和急需的托养服务，对日间照料和居家安养服务进行指导。乡镇（街道）、社区依托社区服务设施、福利机构开展日间照料等服务，以多种形式支持残疾人居家安养[3]”。2020年，国家出台了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年远景目标的建议》，对托养服务提出符合时代发展的新要求，概括起来有三个重点：第一，积极推进就业优先政策，提供就业培训以及可持续的就业服务，协助更多残疾人找到就业机会，稳定提高残疾人就业质量。第二，优化残疾人托养服务机构和公共设施，为残疾人提供更加专业化的托养服务的同时，也相应提供平等便利的公共服务，提高残疾人日常生活质量，增强残疾人社会生活能力。第三，加强残疾人康复服务的建设，了解残疾人群体间的个体差异性，根据不同类型的残疾人所具有的特质，为他们提供更加精准的康复服务，从而提升残疾人康复服务质量。3国内外残疾人托养服务发展现状3.1国内残疾人托养服务现状近几年来，国内学者陆续针对残疾人托养服务进行了不同方向的研究，也积累了一定的研究成果，其中大多数的研究内容主要分布在三个方面。3.1.1国内残疾人托养服务供给现状我国残疾人托养服务机构的总体数量在不断增加，托养服务形式也在不断扩充完善，但是残疾人托养服务的供给与需求现状仍处于供不应求的状态。刘振杰对河南省上蔡县的残疾人托养设施的供给与需求状况进行研究，发现目前不仅存在机构数量严重不足的情况，各机构设施内部还存在不同程度上的资源短缺。特别是重度残疾人由于自身的各种因素，对整体服务质量有很高的要求，但我国残疾人托养机构的建设仍存在不少需要改善的地方[4]。张英秀认为当前政府是实施托养服务的实践主体，但现存的政策的规划重心更偏向于推进机构托养服务而非居家托养服务。在此基础上，购买居家托养服务的经济负担也是造成服务供给短缺的现实问题之一[5]；林志聪发现，从目前托养服务机构的建设完成度来看，国内大多数托养服务机构没有足够的床位接纳残疾患者，远远不能承担所有需要托养服务的残疾人的需求，造成了不同地域之间、托养机构之间以及机构内部的资源分配不平衡[6]。3.1.2国内残疾人托养服务模式现状目前，我国具有寄宿制集中托养服务、日间照料托养服务和居家托养服务等三种基础的托养服务模式。徐宏、任涛认为，当前的托养服务模式如果想要继续创新，就必须在推进基础建设之余构筑出一个完整的服务框架和体系。为此，可以实施以居家托养服务为主要的托养服务模式，再以日间照料托养服务为重要载体，最后以寄宿制集中托养服务为核心模式，三者相辅相成[7]。白先春、范喜喜、孙继玲深入研究了影响残疾人托养服务的因素，发现除了残疾人的个体情况不一是影响托养服务的主要内部因素以外，经济、环境等外部因素的差距也同样是造成影响托养服务难以进步的罪魁祸首。为解决这一问题，全面提高残疾人托养服务水平，在托养服务模式的构建上我们可以在开展更多元化的服务形式[8]。朱美婷、陈勋、钟敬堂等认为，政府应重点发展日间照料托养服务模式和寄宿制集中托养服务，因为这两种模式更契合重度残疾人的需求[9]。3.1.3国内残疾人托养服务体系现状建立健全残疾人托养服务体系，确保残疾人托养服务工作有章可循，促进残疾人托养服务持续健康运行，是残疾人托养服务事业的长期发展目标。冯尚伟、任占斌通过对老年残疾人托养服务情况的深入探究，得出建立残疾人托养服务标准体系，将有利于创新托养服务供给机制和模式的结论[10]。吴圣楠、孙雨洁通过考察残疾人托养服务的实际情况，得出残疾人托养服务体系应以残疾人需求为导向，充分利用现有资源提供多样化的更具便利性的服务，扩大残疾人托养服务工作范围的结论[11]。孙玉曼认为，残疾人托养服务体系可以基于AGIL模型，依靠有机体之间的协调发展，持续不断地完善和深化[12]。3.2国外残疾人托养服务现状通过对国外相关文献的查找和阅读研究，发现国外残疾人托养服务与国内残疾人托养服务的现状依然存在较大的差异。国外残疾人托养服务注重于提升与社会主体间的连结性，全力引导社会群体的力量，改善残疾人的生活质量。3.2.1关于残疾人社会保障的研究由于国情不同，国外相较于国内而言对残疾人社会保障的制度和研究大多不尽相同。英国学者迈克尔·奥利弗认为，残疾人社会保障制度与社会整体发展水平应保持一致性。随着社会经济与文化的发展，残疾人社会保障制度也跟上其步伐，针对发展程度做出调整，使残疾人能够充分享受到社会的发展成果[13]。同时，西方国家在残疾人社会保障制度也面临不少困难。比如，政府需要在为残疾人提供优质的社会保障的前提下，进一步解决残疾人的失业待业问题，这已经成为西方各国政府进行社会保障改革的一大难题。除此之外，残疾人身为社会主要帮扶的弱势群体，社会全体应时刻付诸满足残疾人的需求的努力，力求为残疾人提供完善的帮扶政策、多角度的服务以及各种福利设施。3.2.2关于残疾人社会融入的研究加强残疾人社会融入是现阶段国际社会残疾人事业发展变化的主要课题，它有利于社会群体树立残疾人公平观念，为残疾人以平等的地位参与社会发展进程作铺垫。拥有一份属于自己的工作，这是所有人进入社会的门槛，残疾人要想更好地融入社会也需要满足这一基本条件。马德里认为，残疾人若想要满足社会发展的需要，就需要融入到各种社会发展工作中，促进社会各方面的融合和完善。为达到此目标，提高残疾人的身体素质是必须实现的前提条件[14]。国外残疾人社会保障制度正从中期向高级阶段发展，它致力于保护残疾人的多样化和差异化需求，建设对残疾人有利的政策和项目。他们帮助残疾人恢复和适应社会采取的手段，不仅是社会满足残疾人需要的必要途径，还对我国残疾人托养服务制度的构筑和残疾人托养服务机构的发展具有重要的借鉴意义。因此，建立和完善以提升残疾人社会融入程度为导向的残疾人托养服务模式，是各国残疾人社会保障制度的发展方向，也是各国残疾人托养服务的终极目标。因此我认为，今后我国对残疾人托养服务的研究应着眼于以下几个方向：首先，探索残疾人托养服务发展的基本规律，比较中西方国家在残疾人托养服务上的异同，总结西方国家的经验教训。其次，借鉴国外残疾人托养服务的相关评价标准体系，结合我国实际情况，构建符合国内社会保障发展趋势的现代化托养服务质量评价指标体系。然后，借助“公共服务”、“网络模式”、“社会支持”等社会力量，研究完善残疾人托养服务的最优途径，努力构建具有中国特色的残疾人托养服务体系。最后，建成残疾人群体、残疾人家庭以及社会整体都参与的新型残疾人托养服务机制。4残疾人托养服务发展现状4.1残疾人托养服务机构状况以上海市为例，随着残疾人托养需求的增长，为了确保残疾人权益，上海市残疾人联合会积极地参与建设残疾人托养机构，保证了托养机构的运行机制可以满足残疾人的特殊需求。托养机构的床位常年紧缺，为解决这一问题，上海市残疾人联合会通过实地考察，联系到有空余床位的福利机构合作开展残疾人托养工作，减缓了托养机构床位的供求失衡。随着近年来上海市托养服务工作推动力度的不断被增加，托养机构也逐渐被不少福利机构和社会群体所周知，希望成为残疾人托养机构的申请也只增不减。通过调查上海市的残疾人托养机构可以发现，市内托养机构的员工组成以护理人员居多，其次是管理人员和医护人员。其中，尤其是护理人员的文化素质都普遍偏低，并且男性护理人员的比例也较低。入住托养机构的残疾人士大多为重度残疾人，因此在日常的护理照料中需要力气的工作较多，与此同时也需要专业的知识储备针对各种突发情况。可以预见的是，男性护理人员的缺失以及整体护理员工文化素质的低下，势必会成为托养机构的发展道路上的阻碍因素，这对残疾人护理工作的安全性上也会造成一定隐患。4.2残疾人托养服务的服务形式2013年，中国残疾人联合会发布的《残疾人托养服务基本规范（试行）》规定，托养服务形式分为机构托养和家庭托养两种，机构托养包括寄宿制集中托养机构和日间照料机构。机构托养是指为符合托养条件的残疾人士提供基本的生活照料和护理服务、生活自理能力训练、社会适应能力训练、职业康复和劳动技能训练和运动功能训练等社会服务内容。居家养老，是指通过一定的组织或者机构，以合适的方式为符合条件的残疾人士提供类似于机构养老的托养服务。经过近十年的发展，国内残疾人托养服务的服务形式已经发展至寄宿制集中托养服务、日间照料托养服务、居家托养服务和庇护性就业托养服务等四种模式。4.2.1寄宿制集中托养服务寄宿制集中托养服务主要是为残疾人提供全天候生活照料和康复服务，主要托养对象为智力残疾人士、精神残疾人士及重度肢体残疾人士。根据资金来源的不同，实施寄宿制集中托养服务模式的托养机构有着以下几种不同的性质；一是政府主导、各级部门扶持、各地残联组织的寄宿制托养机构；二是由社会组织承办、政府支持的民办公共救助机构；三是整合社会资源，依托经营性医院和养老院等社会资源，由特殊教育学校和福利机构设立的寄宿托养机构。目前，以第三种性质的托养服务机构为主体运行的寄宿制集中托养服务模式在上海市的使用率更高，使用范围更广。它依托现有的养老机构和社会福利机构资源，保障机构内部具有足够数量的专业护理人员以及高质量的医疗设施，这种寄宿制托养服务模式收到了残疾人及其家庭的一致好评，成为了现今国内残疾人托养服务的主要形式。4.2.2日间照料托养服务日间照料托养服务是一种借由专门机构在工作日期间为白天家庭中无人能提供照料的残疾人提供托养服务的服务形式。主要服务内容包括生活照料、康复训练、职业技能培训、工(农)疗、心理辅导、提供餐饮等，服务目标为用过上述服务满足残疾人的生活需求的同时，帮助锻炼其机体恢复功能，培养各种职业技能，最终回归社会。日间照料托养服务主要有三种不同类型的机构，其一是以政府为主导、部门配合、残联组织兴办日间照料托养机构；其二是依托街道(乡镇)、社区(村)建立的日间照料托养机构，残联对其会进行业务指导并帮助街道与社区间形成良好的纽带关系，互惠互利；最后是依靠社会力量和个人兴办的不以营利为目的的日间照料托养机构。接受日间照料托养服务后的残疾人群体，普遍都提升了个人劳动和生活能力，为接下来的步入社会就业打下了坚实的基础。4.2.3居家托养服务居家托养服务是在政府或社会设立的家庭照护服务机构的基础上，将服务对象扩大到主要时间内满足照护服务条件但仍在家中的残疾人的一种服务形式。服务分为上门服务和查询服务，其中，具有代表性的服务手段有两种。一是通过网络平台。进入信息化时代后，各类网络服务平台层出不穷，残疾人联合会也同样依托社区或政府的投资打造一种具有信息管理、呼叫服务、监督反馈等功能的残疾人服务网络平台，残疾人经使用此平台可全天24小时享受咨询、代理、配送等服务，残疾人足不出户就可以享受到高效且便捷的服务。二是通过手机求助。许多社区都为社区中生活的残疾人提供了居家专用的托养手机，社区残疾人在居家生活中遇到无法解决的困难时，只要通过该手机求助相关机构，就能第一时间得到专业的帮助。社区还建设了短信服务平台，残疾人也可通过发送短信的方式向社区申请各类居家托养服务。第三是通过残疾人家庭护理中心，主要在日常生活中为残疾人提供护理服务，此外还有家庭清洁服务、咨询服务、配送服务等。残疾人联合会首先会通过访问的形式掌握残疾人的需求，分类提供上门服务。在服务结束后，联合会也设立了相应的检查监督机制，通过电话询问以及实际考察的方式评估残疾人对服务的满意度。综上可见，建设残疾人托养网络服务的好处通过居家托养服务的形式完美地体现了出来。4.2.4庇护性就业托养服务庇护性就业托养服务是指为无法正常就业但尚有部分劳动能力的残疾人建设庇护工场，除了向他们提供工作指导和职业培训等服务外，在他们的能力范围内组织生产性工作，并为他们的工作提供适当的报酬。特别是农村扶贫基地等相关福利企业，设立了专门为残疾人提供工业或农业相关技能培训服务的保护性工作场所或基地，并为残疾人提供适合他们的工作环境和工作类型。同时，还指派了负责任和富有善心的工作人员来管理和照顾残疾人，以便站在生活的角度照顾他们，在心理上与他们沟通，并在情感上融合他们。其中，残疾人辅助性就业中心是所有提供就业服务的托养机构中最普遍、知名度最高的，该机构为就业年龄段内难以进入竞争性劳动力市场的智力、精神和重度肢体等残疾人组织提供可行的的生产劳动，获得劳动报酬。该中心设有康复培训室、文化和体育活动室、专业工作室和其他部门，就业中心在优化无障碍设施时也配备了专业的管理人员。中心采用灵活的工作制度，将残疾人分为生产、业务、物流和生活等不同类别的工作小组，全方位提升残疾人的工作和生活质量，成为发展残疾人托养服务的助力。国家对不同类型的残疾人采取了不同的托养服务模式，特别是根据残疾类型和程度区分护理模式。智力残疾者和智力残疾者在一定程度上能够照顾自己，而对于严重残疾者和无法照顾自己的老年人，更经常采用集中照顾模式。为不同的经济水平和支持措施采取了不同的照顾方式。在农村地区，残疾人托养活动是通过养老院和孤儿院进行的，努力在有条件开展活动的地方不断探索残疾人农业治疗模式；在城市，除了中央残疾人护理和治疗机构，还开展了以社区为基础的居家托养模式或以购买家庭护理服务为基础的居家托养模式。此外，还可以利用城市中丰富的专业资源提供上门式服务。大多数残疾人托养机构为残疾人提供了更多样化的托养服务，主要内容包括日常生活托养、基本生活技能训练、职业教育、心理康复培训和文化、体育以及娱乐方面的活动。上海“阳光之家”是上海市托养服务模式的典型代表，也称为上海智力残疾人士的指导中心，成立于2005年。“阳光之家”的大部分费用由政府支付，所以它提供大多数服务是免费提供的，日间照料服务是该托养服务模式提供的代表性服务，城市地区和社区是主要的服务提供区域。它以与社区融合的方式安置残疾人，为需要照顾的智力残疾人群体提供稳定和安全的生活场所，意图改变智力残疾成年人与社会相对隔绝的生活方式，并在一定程度上改善智力残疾人群体的生活质量。此中心是一个民办非企业组织，为16岁至35岁的智力残疾人提供公益性的社会援助服务。中心为他们提供教育和培训、康复服务和其他简单的活动，以提高他们照顾自己的能力、社会化能力和完成简单任务的能力，从而帮助他们更好地融入社会。总之，在上海，残疾人机构托养服务的总体实施情况良好，基本上实现了残疾人托养需求的全面覆盖，由专家、学者、社会工作者和志愿者组成的支持系统得到了充分发展，使得他们可以提供进一步强度的专业化服务。5残疾人托养服务发展中存在的问题及原因分析中国残疾人托养服务的发展趋势良好，但在中国残疾人事业相对薄弱的背景下，中国的残疾人托养服务工作目前还处于起步阶段，残疾人的工作与社会经济发展并不同步，没有一个全面的社会保障体系和残疾人服务体系来保护残疾人。中国残疾人托养服务系统的建设过程仍然存在政策设立不够完善，设施的建设不够先进，家庭托养服务还需紧急发展的问题，在残疾人托养服务的供应和需求方面也存在较大的差距。5.1托养服务缺少规范化管理5.1.1托养服务体系框架不明晰中国残疾人托养服务体系不健全，基本的托养服务工作薄弱，托养服务体系框架不明确。在一些地区，残疾人托养机构的发展模式出现了问题，残疾人托养机构的发展模式出现了两种极端模式。由于供资和服务场所的局限性，以下两种发展模式将在中国大部分地区成为发展后期频繁出现。第一，为残疾人建立少量服务基地，但将所有类型的相关服务都纳入其中，形成了服务高质量但机构数量少的服务模式。第二，在发展过程中，当有足够的资金用于建设新的托养机构时，他们开始重点扩大托养机构的规模，服务低质量但机构数量多的服务模式。由于残疾人托养服务制度不全面，托养服务系统缺乏明确性框架，残疾人托养服务的健康发展受到不同程度的限制。5.1.2托养服务标准规范程度低中国残疾人托养服务的标准化进程相对起步较晚，目前没有科学和合理的残疾人托养服务管理标准。为残疾人托养服务工作也尚未实现"标准化、商业化和社会化"。残疾人托养服务机构既有事业机构，也有民办机构，有着不同的机构性质和所有制度，加上缺乏对不同类型机构的统一管理规则，不可避免地导致服务责任不明确、服务规则不规范和其他突发情况发生。目前，大多数残疾人托养服务只处于简单的生活照料护理阶段，托养服务的规范化程度不高，标准化服务的水平也不高。虽然大多数为残疾人提供托养服务的机构都各自制定了一些规则和条例，但不可否认的是没有足够的技术标准，操作起来难度也较高，同时导致了面向市场的残疾人托养服务水平也不高。目前，残疾人联合会主要负责管理在中国为残疾人提供托养服务的现有托养机构。但管理进程中，由于缺乏一个独立的市场实体，且托养服务机构的管理制度不够灵活，导致了资源分配不合理和托养服务激励机制不完善等现象，因此没有最大限度地提高托养服务专业人员的积极主动性和创造性，加上托养服务机构不能很好地适应市场的变化，最终影响了残疾人托养机构健全地、有序地发展。托养服务机构与工作人员之间的沟通与合作减少，托养机构履行相应服务职能的环节也在一定程度上受到了影响。5.1.3托养服务缺乏监督评价机制为残疾人提供托养服务是一项系统化的工作，标准化服务和规范化管理是为残疾人提供优质服务必不可少的关键环节。面对这种情况，引进第三方评估机构是至关重要的。目前，对残疾人托养服务质量的监督仍然存在差距，许多托养机构的监督和管理虽然由街道社区、残疾人联合会和托养机构本身联合进行，但管理标准又缺乏一致性，不可避免地会导致服务责任不明确以及服务标准不一致。由于缺乏体制的限制和专业的业绩评估，很难对托养机构进行良好的监督工作，而且进行自我反省和改进往往需要必要的专业的评估技能和具有真实客观性的评价建议，开展对残疾人服务的监督和评估工作刻不容缓。首先，作为托养服务的主要受益者，残疾人及其家庭身为客户方的立场不够坚定，他们认为政府为他们提供服务属于额外的恩惠，而不是他们应该享受的权力，因此即使机构提供托养服务质量有不少漏洞也不会过分追究责任或是提出质疑，自然而然地忽略了对第三方的监督评价机制的重要性。其次，很少有真正的第三方监督机构能专业地评估托养服务的质量、服务的有效性和服务对象的受益程度。采用第三方控制机制需要增加成本投资，而缺乏投资成本就是造成独立的第三方监督评价机制匮乏的一个非常直接和重要的影响因素。残疾人托养服务的监督机制必须是一个多样化的约束机制，由政府、公众、服务承接方、服务受益者以及独立的第三方监督机构组成，其中作为主体发挥作用的是独立的第三方监督机构。最后，上海乃至全国都缺乏正规的第三方评估机构，没有明确的规则和评估制度，给残疾人提供的托养服务质量评定标准也存在不够清晰甚至没有标准的情况。这阻碍了残疾人托养机构制定科学有效的管理和服务标准，大多数托养服务机构都制定了一系列服务的内容和对应的规范准则，但由于没有任何第三方评估机构对这些服务的完成质量进行评估，因此无法设立一个广泛使用的具体托养服务标准。5.2托养服务机构建设不完善5.2.1托养机构发展缺乏足够资金目前，为残疾人托养服务机构提供充足的资金可以说是是决定整个托养服务体系运行的命脉。然而，资金短缺已经成为中国大多数残疾人服务机构发展的瓶颈，残疾人托养服务机构的大多数客户均处于个人资产紧缺的贫困状态，而残疾人的大多数家庭也都并不富裕，因此托养服务的费用对他们来说并是一个不小的负担。因此，医疗机构收取的费用往往较低，也因此常年出现财政赤字。由官方政府资助的残疾人托养机构可借助政府的财政支出和专项资金发展，但民办公助的残疾人托养机构的资金短缺问题却迟迟难以解决。残疾人家庭缴纳的服务费和民间资本的支持是民办机构运作的主要资金来源，但还远远不足以达到收支平衡。筹备足够的资金是保障残疾人托养服务的基本，在筹集过程中不可避免地会出现一系列困难，包括缺乏服务人员、服务设施和良好的服务。关于托养服务资金的筹集渠道来看，其主要的资金来源是财政拨款、民间捐赠和服务收入。中央政府和地方政府提供的财政补贴占所有托养服务供资的一半以上，是托养服务供资的最大来源。私人资本包括个人、公司、基金会等的捐款。目前，民间捐赠的资金在托养服务中所占比例相对较小，但也不能低估其对托养服务进步的贡献。可以说，残疾人托养服务需要开发更多的资金来源，不断鼓励民间的资本力量参与其中，共同为残疾人开办更优质的托养服务机构。5.2.2托养服务专业化水平低就残疾人托养服务工作快速发展和残疾人托养服务专业化水平提高的需要而言，目前紧缺的是专业的残疾人托养服务管理人才和服务人才。由于各种原因，很难为残疾人托养机构找到合适的专业管理人员，尽管现有照顾机构的管理人员具有丰富的经验，与海外发达国家相比，管理理念仍不够先进，其中一些管理人员没有接受过管理方面的专业培训，机构还缺乏明确的规章制度和奖励机制，从而限制了服务机构健康地、有序地发展。而发达国家残疾人托养机构的大部分工作人员都是受过专业培训的高学历人员，例如，德国法兰克福残疾人机构的所有管理和服务人员都接受了专业化和系统化的培训，且学历都达到了学士学位或以上。中国残疾人托养机构的管理和服务人员没有国家或者地方的培训制度，如特殊教育教师、康复人员、理疗师和心理治疗师等专业人才严重短缺。高级的托养服务人员需要专业的托养服务人员作为支持主体，但目前的情况是，大多数托养服务人员受过的教育不完善，没有接受过专业培训，也没有对托养服务概念的明确认识，缺乏专业水平和能力。此外，托养服务人员的流动性很高，机构内部的人员轮换很严重，因此每个托养服务项目都不容易达到专业化水平，也难以满足残疾人的需要。5.2.3托养服务区域间发展不均衡不同地区对残疾人托养服务的重视程度不同，财政支出也不同，导致残疾人的福利水平不同。仍有一些残疾人生活在最低生活标准以下，不同地区不同类型和不同程度的残疾人没有平等的得到托养服务的机会。目前，中国残疾人托养服务的发展水平在全国各地区和城乡之间的差异很大。区域间托养服务发展不均衡的主要表现是城市和农村地区之间的巨大差异。中国农村地区残疾人的比例很高，但由于"城乡分化"的局限性，农村地区残疾人的社会保障制度远落后于城市，针对残疾人的保障措施不够多，托养服务水平较低。它充分说明了中国各地区残疾人托养服务存在不平衡发展，以及强调了在区域协调和城乡一体化原则的基础上不断改善残疾人托养服务的必要性。各地区在照顾残疾人方面的政策差异也造成了不平等的发展，广东、浙江、江苏、福建和北京的经济发达，残疾人托养政策相对稳健，残疾人托养机构和设施相对完善。相反，由于西部地区较不发达的经济体，残疾人托养服务开始的时间较晚，政治支持也较少，与经济发达地区和最先发展的地区相比，残疾人托养服务的机构数量和服务质量都有明显差距。6提升残疾人托养服务质量的对策6.1完善法律政策及各项管理规章制度6.1.1完善有关残疾人托养服务的专项法律法规目前，对残疾人的法律保护主要依据相关的残疾人法律法规，如《宪法》、《残疾人保障法》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》等在保障残疾人的基本权利方面发挥着重要作用，但偏远地方的残疾人托养政策方面仍有很大的改进余地。因此，有必要吸收利用良好的实践经验，促进立法的制定，特别是制定关于残疾人托养服务的特别条例，其中包括关于机构环境、管理制度、财务保障和服务提供等各个方面的详细规定。通过政府发布明确的文件，促进残疾人护托养事业的发展，为残疾人托养事业提供体制保障，加强法律的指导、操作和监督性质，体现其权威和强制性。6.1.2建立科学合理的管理规范和服务标准着手解决我国托养服务在管理人员、护理康复等方面设立的规范准则不一致的问题。通过加强专业工作人员队伍的建设，建立培训机制，以提高工作人员的素质，提供更专业的服务。根据残疾人的残疾类型、残疾程度、不同年龄和不同需要，实施有区别、人性化和针对化的服务，使他们能够享有舒适的服务体验，并增强他们的个人尊严。为建立和改进残疾人托养服务体系，需要完善残疾人托养服务的现有规则和条例，包括资格考试制度、日常管理制度、人事制度、评估制度、财务管理制度等，为此，可以适当吸收老年人托养服务体系的优秀经验和外国残疾人托养服务的实际经验。6.1.3积极建立合格的监督机制为残疾人提供良好托养服务的主要工具是残疾人托养机构负有巨大责任。然而，政府和残疾人联合会在大力发展残疾人托养机构的同时缺乏良好的管理和监督机制，导致残疾人托养机构的不均衡发展以及资金和人才方面的突出问题。因此，对残疾人托养服务机构的业绩和管理进行专业评估已成为我们迫切需要解决的重要问题之一。尽快采用统一的残疾人托养服务机构的评价标准，并建立一个由第三方提供的稳定科学的评价制度。各级残疾人联合会必须确立和改变其在政府采购服务方面的作用，发挥不同于政府职能部门的特殊作用，进一步体现联系和监督以及其他指导作用，并及时准确地掌握相关政策、残疾人托养服务需求、服务提供机构的基本信息，为残疾人设立了一个全面的管理制度和专门的评估制度。（1）监督检查各级残疾人联合会作为项目执行的主要监督者，邀请第三方评估机构建立一个评估和评分的系统，以实现在项目执行期间的日常监督。采购机构与财务部、民政部和审计部合作，定期对项目执行情况和资金使用情况进行抽查。（2）绩效评价委托外部的第三方机构评估残疾人托养服务机构的运行情况。建立统一的评价指标，例如为事故发生率、服务质量投诉指数、专业人员能力、服务设施的完整程度、服务对象满意度以及家庭（或监护人）满意度等方面划分不同的等级，予以评分。（3）联合验收相关监管部门每年应共同邀请第三方评估机构和一定比例的残疾人服务对象参与并发表对机构这一年运行情况的意见，并将接收到的结果及时向公众公布，将其作为未来开展新一年残疾人托养服务的标准之一。6.2加强托养服务机构的建设6.2.1加速培养内部专业服务人员在残疾人托养服务快速发展和提高残