完善我国财政转移支付制度的思考

完善我国财政转移支付制度的思考

财政转移支付作为协调政府间财政分配关系的基本手段,其目标是实现各地区间社会公共服务水平的基本一致性。我国社会经济发展表现为地区之间的极不均衡状态,对此,中央已把实施西部大开发,实现各地区均衡协调发展确定为实现新世纪经济发展战略目标的重大举措。缩小中西部地区与东部地区的差距,除了依靠中西部地区自身的资源优势和艰苦奋斗之外,还需给予其必要的政策扶持和资金支持,财政转移支付制度就是其中的一个重要方面。我国的财政转移支付制度虽已初步形成,但存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。必须在改革进程中加以改进和完善。

一、我国财政转移支付制度的现实考察

经过20多年的改革开放,我们初步建立起了一套具有中国特色的财政转移支付体系。

(一)我国政府间财政转移支付的形式

在现行财政体制下,中央与地方政府之间的转移支付(补助)形式主要有以下几种:

1.一般性补助范畴:体制补助与体制上解。这是从原分级包干制中保留下来的,即在实行分税制之后,中央对地方的补助继续按原体制规定执行,原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央:实行递增上解的地区,继续按原规定递增上解;实行定额上解的地区,按原确定的上解额,继续定额上解;实行总额分成的地区和原分税制试点地区,暂按递增办法,即按1993年的实际上解数,核定一个递增率,每年递增上解。从1995年开始,中央财政取消了对各地区体制上解(中央)的递增率,实行定额上解的办法。

2.中央财政对地方财政的税收返还。税收返还是指1994年分税制财政体制改革中,为了保护地方既得利益,中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核算中央对地方的税收返还基数,核算公式为:R=C+75%V-S

其中:R为1994年中央对地方税收返还的核定基数;C为消费税收入;V为增值税收入;S为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和(C+75%V)是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量;S是原体制地方已得的份额。两者的差额R,就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额,这个数额全部返还给地方。1994年以后,税收返还在这个基数上逐年递增,递增率按增值税和消费税的平均增长率的1:系数确定。1994年后,如果中央净土划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额。1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算:

3.中央财政对地方财政的专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况,由中央财政拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区发展资金、“三西”专项资金等。

4.中央财政与地方财政年终结算补助与上解。为了保持财政体制的相对稳定性,对一些由于体制变动、或事业单位隶属关系的变化、预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央和地方财力转移的事项,以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算,有的是中央补助地方,有的是地方上解中央,它是包干体制的一种补充。

(二)过渡期转移支付办法的实施与改进

实行分税制财政体制后,虽然中央政府集中的收入增加了,但是,中央政府实际上可以用于调节地区间差距的财力并没有显着增加,转移支付的效果不明显。主要原因在于中央的调节能力受制于现行的财政资金转移方式。现行的财政资金转移主要由基数法来确定,只能增加,不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大部分收入,仍要按照各的基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益,但中央政府却只能依靠有限的收入增量,来考虑地区之间的平衡,效果自然十分有限。此外,税收返还的基数中包含了原体制中的不合理因素,而且在逐年滚动的过程中,这些不合理因素还在继续扩大。针对上述情况,1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”,其基本内容是:

1.按影响地方财政支出的因素,核定各地的标准支出数额。凡地方财力能够满足标准支出需要的,中央不再转移支付。对地方财力不能满足支出需要的,再对财政收入进行因素分析,凡财政收入达不到全国平均水平的地区,收入努力不足的部分,由地方通过增收解决相应的支出需要;凡财政收入达不到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的,中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配转移支付资金。

地方标准财政支出主要采取分类因素计算法加以测算,将财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分,分别采用不同的计算办法,计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。凡是国家有明确规定支出标准和开支范围的,一律按国家的有关规定核定,地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准,均不予承认。对国家没有颁布支出标准的区只有在发达地区有较高的增长速度,上交中央财政较多的情况下,中央财政通过转移支付手段支援内地,才有可能缩小与发达地区的差距。但自1995年启动的以均等化为目标的过渡期转移支付制度,因中央财力的限制,调节力度也很有限,1995年中央从增量财力中只能拿出20亿元,1996、1997年30亿元、1998年40亿元,对30多个省、市、区来说可谓杯水车薪。以上事实足以表明,若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法,仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配,不能缩小地区间财力差距,这与国家实施西部大开发战略,存在尖锐的矛盾。

三、建立科学规范的财政转移支付制度的构想

我国现行的财政转移支付制度存在的上述问题应当在改革过程中逐步改进和完善。

(一)我国政府间转移支付模式的选择与建立原则

1.关于转移支付模式选择。国际上转移支付的基本模式有两种:一种是单一纵向转移支付制度,即单一的自上而下垂直的转移支付,目前世界上多数国家采用这种模式。另一种是以纵向为主,纵横交借的转移支付制度。其中,纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题,而横向转移支付侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊,单一纵向模式操作简便,具有稳定性和透明度,但对下级政府强制色彩较浓;纵横交错模式,由于地方政府参与了转移支付过程,体现了地区间的相互支援关系,利于鞭策后进,鼓励先进,但操作较复杂。从今后发展趋势看,我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段,根据我国国情,鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式,并有一定的实践经验,与此同时,转移支付目前应着重解决纵向非均衡问题,因此,可以在此基础上使之法律化、弹性化,增加透明度,减少随意性,逐步健全单一纵向转移支付。而纵横交错的转移支付制度,与完善的分级财政体制一样,都应是比较长期的目标。

2.建立规范的财政转移支付制度应遵循的原则:(1)科学性原则。我国财政转移支付制度要参考国外成功经验并结合我国实际情况认真研究、仔细权衡、精心设计,力求科学、合理,并易于操作。(2)法制化原则。在建立新型财政转移支付制度时,要特别强调法制化原则,运用立法手段来保证这一制度的运作,将其包含的数额确定,支付形式、方式,监督管理及预算、决算都以法律的形式确定下来,做到有法可依,有法必依。(3)规范化原则。我国以往财政体制下的转移支付之所以没能形成一套完整的体系,一个重要原因就在于其规定和做法杂乱无序,很不规范,因此新转移支付制度从形式到内容都要符合规范化要求。(4)公正性原则。即在核算测定转移支付资金来源和使用时,从制度上保证对不同地区一视同仁,不搞偏袒或歧视。(5)透明性原则。新的转移支付制度必须改变过去那些决策主观、操作模糊的做法,在转移支付总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标准核实以及支付的各个环节都要坚持公开、透明。(6)配套性原则。要把转移支付制度与落后地区的制度改善和创新、优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目、理顺资源性产品价格体系、变地区倾斜政策为产业倾斜政策等有机地结合起来。

(二)完善我国财政转移支付制度的构想

1.用“因素法”潜代“基数法”。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数,其不合理性是显而易见的。抛弃基数法,采用国际上通用的因素法将是一个必然的选择。因素法的基本特点是,选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等,以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管,提高地方上增加收入的积极性,可考虑收入努力因素,如各地财政收入占GDP的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性,规范中央与地方之间的财政关系,提高财政管理的科学化程度。

2.选择适当的转移支付形式。世界各国的政府间转移支付,大都采取复合型,即多种转移支付手法综合地运用。一般说来,这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付,其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题,使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能,提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付,一般只是指定转移资金的大的使用方向,而不规定具体的使用项目,接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时,上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看,当转移支付的模式确定后,似应建立一种以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。(1)鉴于我国各地区之间存在的巨大差异,在一个相当长的历史时期内,对一般性转移支付的设计与实施,显然是我国规范化转移支付制度的重点和难点所在,也是能否逐步实现各地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展的关键性因素。从我国实施情况看,1997年,中央对地方的财政资金净转移额(税收返还补助一收入上解)为2302亿元,占整个政府支出的25%,占地方财政支出的比重达%。由此可见,即使在当前规范化的转移支付制度尚未建立和实施的条件下,类似于一般性转移支付的税收返还,已经成为我国财政体制中一个至关重要的组成部分。当以“因素法”为基准,以各地区公共服务水平均等化为基本目标的转移支付制度建立之后,一般性转移支付在我国财政分配中的重要地位与作用就更加突出。(2)专项转移支付在新的、规范化的转移支付制度中也是不可或缺的。近些年来,中央对地方的专项性拨款有上百种之多,数额也有几百亿元,其中包括特大自然灾害救济、特大抗旱防汛补助费、支援经济不发达地区的发展基金等等。显然,在设计、实施新的转移支付制度时,必须对这种状况进行清理、整顿和归并。(3)为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况,应该有一种特殊性的转移支付形式。就是在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严重事变之时,以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时,上级政府对下级政府提供的一种特殊补助。以免因非预料因素的出现而打乱正常的转移支付程式和秩序。其所需资金,主要来源于中央的财力储备。

3.逐步规范转移支付形式。(1)逐年降低直至最终取消税收返还。基本思路是:现行税收返还运转方式不变,每年从对各地的税收返还额中切出一定比例,结合中央拿出的部分资金,组成中央给地方的均衡拨款资金。切块的比例可以酌情确定,比如起始年为10%,以后逐年增大切块比例,如每年增加2个百分点,切到一定比例,可以实现并轨,向规范体制过渡。适度调整返还数额,既在一定程度上保证了转移支付的资金来源,又削弱了返还基数中的不合理因素,能够在一定程度上缓解并缩小目前地区间公共服务能力的差距。(2)逐年扩大一般性转移支付量,以使地方能有足够的财力来履行应承担的支出责任,从而使不同省区的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务。(3)清理现行分散在各个预算支出科目中的专项性补助,将其逐步规范为“整块拨款”和“配套拨款”。今后,随着政府间事权和职责的划分,应对专项拨款项目进行调整,凡属地方事权范围内的应由地方自行解决,中央对地方的专项补助应主要用于一些特殊情况,如救灾、扶贫、国土整治、环境保护、跨地区的基础设施建设项目等,并且与均衡拨款协调起来,改进分配方法,提高财政均衡功能。

4.完善过渡期转移支付办法。根本的解决办法应当是在标准收入和标准支出测算方面采取规范化的公式法。标准收入可用财政收入能力来表示,它是指各地在同等的征税努力程度下所应该取得的财政收入。通过对标准收入的测算可以排除原“基数法”中由于某些地区因征收管理不严所造成的收入减少。测算的结果是各地的理论财政收入能力,其方法是尽可能采用按各税种的税基进行计算的方法。先找出可作为税基的数据,分别以每种税的税基乘以税率,得到各税种应得的收入,对那些目前缺乏税基统计数据的税种,暂时按财政预算收入占GDP的比例进行计算,然后加总就是该地方的理论财政收入能力。其公式为:RE=∑Ti×Ri+GDP×Re