完善行政复议程序的思考

完善行政复议程序的思考

《中华人民共和国行政复议法》自1999年10月1日施行以来,对促进行政机关依法行政保护相对人的合法权益起到了很大的作用,但由于行政复议法对复议程序规定的欠缺,使得这种作用的发挥受到了很大的影响。笔者结合复议工作实际拟就完善行政复议程序作一番粗浅的探讨。

一、现行行政复议程序的概况及存在的问题

(一)、现行行政复议程序的概况

根据《中华人民共和国行政复议法》第三、四、五章的规定,我国现行政复议程序的内容主要有:

1、申请。认为具体行政行为侵犯自己合法权利的公民、法人、其他组织可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请(法律规定的申请期限超过60日的除外);复议申请原则上由申请人本人提出;申请人为公民死亡的,其近亲属可以提出;申请人为无民事行为能力或限制民事行为能力的,其法定代理人可代为提出;申请人为组织终止的,承受其权利的组织可以提出;同申请复议的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织可以作为第三人参加复议。

2、受理。行政复议机关收到复议申请后应在5日内进行审查,除不符规定不予受理并书面告知申请人和不属本机关管辖告知申请人并转送有权机关外,行政复议机关法制工作机构收到之日即为受理。属复议前置的申请,复议机关在法定期间内不作答复的,申请人可以自复议期满之日起十五日内依法向人民法院提出行政诉讼。

3、审查。行政复议原则上采取书面审查的办法;在行政复议过程中,被申请人不得自行收集证据。

4、决定。行政复议决定的种类包括维持、责令限期履行、撤销、变更、确认具体行政行为违法、责令重新作出具体行政行为。复议决定应自受理之日起60日内作出(法律规定少于60日的除外);情况复杂的,经复议机关负责人批准,可以延长30日。

5、送达。复议决定作出后,应依照民事诉讼法的规定送走。

6、责任。违反程序作出复议决定的直接负责的主管人员和其他直接责任人员应承担相应的行政处分。

(二)行政复议法关于行政复议程序的规定存在以下问题:

1、条文规范不严谨。如对申请人的规定没有规定当申请人的人身自由被行政机关限制时(如被拘留或劳教),由谁提出复议申请;再如非复议前置申请在法定期限内不予答复及不服复议决定申请人诉权的规定在行政复议法中没有明确,尽管在《中华人民共和国行政诉讼法》中有相应规定,但作为行政复议的专门法律,至于应规定“按《中华人民共和国行政诉讼法》的规定执行”。

2、不利于实现行政复议法的立法目的。

施行行政复议法,是“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权”,但对复议程序的一些规定并不足以保证该目的的实现。如对行政复议机关自动受理的规定,因没有规定行政复议机关对收到复议申请应出具收函,便无从监控复议机关的受理行为;又如行政复议法规定了最长达90日的作出复议决定的期间,同时又规定实行书面审为原则,不利于复议机关及时作出决定;再如对违反复议程序作出决定的责任承担上,只是相关人员受到行政处分,复议机关无责任,有违责任的公平负担;又由于复议机关出于“保护干部”的行政理论,往往不追究相关人员责任,使得责任追究规定形同虚设,不利于依法作出复议决定,还破坏了法律的严肃性。

3、复议参加人程序性权利没有明确规定。

行政复议法对复议参加人的地位和陈述权、申辩权、回避权、申请重新鉴定权等程序性权利没有明确规定,导致在复议实践中,复议机关不理会复议参加人的请求,复议行为随意性大,不尊重复议参加人的地位,复议参加人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。

二、行政复议程序应体现的价值

行政复议从法律性上看,属行政司法的范畴,即行政机关在行政管理中以裁判者的身份,按照特定的法律程序(准司法程序),依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。但行政复议制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度,它与司法机关的行政审判活动有本质的区别,行政复议机关审查具体行政行为的活动是行政机关的职能活动,是上下级监督的形式,其适用的程序虽有司法的特点,但仍属行政程序的性质。因此,行政复议行为从本质上讲,是对具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体行政行为。

行政复议行为既是一种具体行政行为,则行政复议程序亦应体现行政程序的基本价值,笔者认为,在行政复议程序的设置上,应体现以下两种价值。

(一)效率

行政效率是行政权的生命,没有基本的行政效率就不可能实现行政权任统一。由于《行政诉讼法》规定“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国国家赔偿法》对赔偿义务机关的规定,亦为:“经复议机关复议的,最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关,但复议机关的复议决定加重损害的,复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”因此,复议机关即使违反行政复议程序(如超期复议),只要其作出维持具体行政行为的决定,即可既避免当被告,又避免成赔偿义务主体,这样,使得在复议实践中一些复议机关即使发现被申请人的具体行政行为有违法情况,也作出维持的决定,使得行政复议的救济功能得不到体现。为改变这一状况,应在行政复议程序中明确:申请人认为复议决定是违反程序作出的,也可将复议机关作为诉讼被告或赔偿义务机关,经人民法院审查,认定复议机关确实违反复议程序的,应确认复议决定违法;申请人提出赔偿请求的,复议机关也应作为赔偿义务机关承担相应的责任。这与《国家赔偿法》的规定即国家机关违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的应承担赔偿责任是一致的。何况行政复议机关违反程序作出决定的行为也有可能直接对申请人合法权益造成损害。(如违法查封、扣押而复议,复议机关欠拖不决的)。复议机关在承担相应的赔偿责任后,按照《国家赔偿法》的规定可对直接责任人追偿,同时直接责任人亦应承担相应的行政处分责任。

(六)关于复议期限及超期复议效力问题

《行政复议法》规定复议实行书面审查为原则,又规定最长期限有3个月,这本是有违效率与公平要求的:书面审查剥夺了复议参与人的程序参与权,有违公平,最长3个月的复议期限又影响行政效率的提高。因此,应在肯定开庭审查的同时,缩短复议期限,可规定复议期限一般为45日,情况复杂的经本机关负责人批准,可延长15日;实行书面审查的期限最长为30日。这与行政监督的特点也是相吻合的。

对超期作出复议决定的,复议决定仍然有效。但应赋予申请人在超出规定期限中的诉权。实践中可能出现这样的情况:有的复议机关在60日内未作出复议决定,申请人查询时,以已经机关负责人批准延长30日。延长期限届后提起诉讼时,复议机关又以未延长复议期限,申请应当在60日期满后15日内提起诉讼,以申请人已超过诉讼时效为由提出异议。申请人要获得起诉资格,只得起诉复议机关履行职责,待法院判决并由复议机关对申请的具体行政行为作出决定后,申请人的诉权才能实现。这