养老保险城乡一体化的多元模式评价研究

课程论文《中国社会保障制度改革与发展》2014～2015学年第一学期《养老保险城乡一体化的多元模式评价研究文献综述》题目养老保险城乡一体化的多元模式评价研究文献综述学院（部）社会科学学院摘要我国长期以来的城乡二元结构体制，导致了城乡社会保障制度割裂。随着社会经济发展及人口变迁，二元分割的社会保障制度已无法满足人民的保障需求，同时将制约城乡社会协调发展。因此，消除养老保险制度的城乡二元分割状态，构建城乡一体化的养老保险制度是我国统筹城乡社会养老保险体系的关键步骤。笔者通过阅读大量文献，对学界关于养老保险城乡一体化的五大焦点问题进行系统梳理及分析。第一、养老保险城乡一体化的理论与内涵。第二、养老保险城乡一体化的必要性和可行性。第三、养老保险城乡一体化的多元实践模式。第四、养老保险城乡一体化制度建设的瓶颈问题。第五、养老保险城乡一体化的实现路径探索。同时分析了需要进一步研究的问题，为养老保险城乡一体化制度的进一步研究提供借鉴。关键词：养老保险，城乡一体化，模式，文献综述养老保险城乡一体化的多元模式评价研究文献综述1引言本论文在研究时，收集阅读了大量关于养老保险城乡一体化的文献和资料，其中包括中文学术论文、外文学术论文、学术著作、相关政府的政策文件等。笔者通过在中国知网数据库中对关键词养老保险和城乡一体化的高级搜索，共搜索出2005年到2014年间国内学术论文1221篇，通过阅读筛选之后，笔者认为其中和本论文高度相关的文献有109篇，并对其进行了认真研读；笔者还在\o"Springer

Link"SpringerLink网站对关键词pensioninsurance和urban-ruralintegration进行搜索，认真收集了30篇外文文献，通过阅读筛选，选取了其中与本论文高度相关的10篇外文文献进行了认真研读；笔者一共查阅浏览了10本著作，认真阅读了其中的3本；此外，笔者还收集了许多的政府政策文件进行了研读。通过对上述大量文献资料的研读，笔者认为学术界关于养老保险城乡一体化的讨论主要包括以下6个方面，包括养老保险城乡一体化的内涵、养老保险城乡一体化制度建设的必要性和可行性分析、养老保险城乡一体化制度建设的瓶颈分析、养老保险城乡一体化的实践研究、养老保险城乡一体化的实现路径、养老保险城乡一体化的制度设计等6个方面。通过梳理与归纳，将学术界关于养老保险城乡一体化的观点整理为如下部分。2国外对于养老保险城乡一体化的研究现状目前，全世界范围内有162个国家实行了社会养老保险制度，有近70多个国家或地区覆盖到了全部农村人口，尤其是部分发达国家经过100多年的制度实践，基本形成了覆盖全民、体系完备的养老保险制度，甚至有的国家农民养老保险待遇水平与城市居民已无实质性差别。多数工业化刚起步的发展中国家，在人口老龄化的严重冲击下，也陆续建立了面向城市正规就业群体的养老保险制度，并随着工业化和城市化进程的不断深入，尤其是农业发展缓慢且阻碍工业化发展进程时，开始实行工业反哺农业的“以工促农、以城带乡”发展战略，积极构建农民养老保险，进而寻求实现城乡养老保险制度融合共通发展的途径。可见，不管是发达国家还是发展中国家，其社会养老保险计划最初并没有覆盖到农村的农民群体，而是在农业为工业发展积累资金的工业化初期阶段，率先建立了针对工厂雇员和公共部门雇员的城市养老保险制度，等到城市养老保险发展相对成熟时，才开始逐渐向城市灵活就业者、个体劳动者以及农民扩展，甚至专门为农民建立了针对性的农民养老金制度。社会养老保险制度从城市扩展到农村、从城市正规就业群体惠及到农村的农民，一般都经历了比较长的历史过程。如丹麦在1891年就有了工人养老金计划，直到1977年才扩展到农民，二者相差80年，即使像日本这样的后起工业化国家，二者建立的时间差虽然缩短也相差30年之久。另外，发达国家农村养老保险制度的建立也首先是覆盖从事农牧业生产和经营的农场主，然后再扩展到从事渔业、林业、牧业、采矿业的农业工人，最后才是务农的纯农民及其家属。不难看出，从农村社会养老保险产生的时间上看，它不仅晚于城市社会养老保险计划，而且在覆盖对象方面也体现出渐进扩开的特点，从开始建立到实现全民覆盖目标有一定的时间差。总而言之，国外养老保险制度的建设和扩展基本上是遵循着“先城市、后农村”、“先正规就业者、后非正规就业者”和“先分立、后统一”的发展规律。王晓东.国外城乡养老保险一体化:途径、方式、条件及启示[J].社会保障研究，2013年第5期.王晓东.国外城乡养老保险一体化:途径、方式、条件及启示[J].社会保障研究，2013年第5期.城乡一体化思想起源于欧洲文艺复兴时期，英国伟大的人文主义者莫尔在他的著作《乌托邦》中描绘出了城乡一体化的蓝图，乌托邦是一个城乡一体化的社会，农村没有固定的居民，而是由城市居民轮流种地。农村中到处都是间隔适宜的农场住宅，配有足够的农具。城乡物资是交流的，农村无法得到的工业品就到城市去取。农作物的收割是突击性的，选好一个晴朗的天气，城乡居民一齐出动，在短期内全部完成。这种理想社会的描述，虽然带着空想性的美好，也可以为我们的城乡一体化的实施提供一定的思路，那就是，城市和乡村不能是对立的二元社会，而应该是互惠互利的城乡交融的整体。其次以法国空想社会主义者圣西门、傅立叶和英国的空想社会主义者欧文为代表，他们对资本主义进行了尖锐而深刻的批判，提出了企图在资本主义条件下消除城乡对立的空想社会主义学说。他们主张未来社会要消灭城乡之间、工农之间、脑力劳动和体力劳动之间的差别。马克思主义是城乡一体化由空想走向科学的关键一步。马克思恩格斯在“城乡关系论”中提到：生产力和生产关系的变化决定城乡分离。只有废除私有制，实行社会主义，才能消除城乡对立。恩格斯还特别强调城乡生活方式的结合，建立新的城乡关系。列宁、斯大林丰富和发展了马克思恩格斯的城市发展理论，提出了新的城乡结合理论，认为城乡结合的内容主要反映在两个方面：经济结合和文化(科学技术)结合。3国内学术界对于养老保险城乡一体化的讨论热点在我过国内学术界关于养老保险城乡一体化的讨论热点主要包括养老保险城乡一体化的内涵、养老保险城乡一体化制度建设的必要性和可行性分析、养老保险城乡一体化制度建设的瓶颈分析、养老保险城乡一体化的实践研究、养老保险城乡一体化的实现路径等5个方面。3.1养老保险城乡一体化的理论与内涵设计养老保险城乡一体化的实践路径，需要从理论上深入解读养老保险城乡一体化的内涵。随着经济社会的不断发展以及整个国家和社会对民生问题的高度关注，国内越来越多的学者对社会保障问题进行了深入的研究。自2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点以来，国内学者对农村社会养老保险的研究愈加深入，对城乡一体化的养老保险制度呼声日益高涨。曹信邦（2006）提出城乡养老社会保险制度一体化是指城乡养老社会保险制度统一。只有统一制度，才能打破城乡分割的二元保障体制，才能有城乡养老社会保险制度的统一模式，才能使城乡居民养老社会保险自由地在城乡之间转移，才能使农民与城镇居民一样同等享有国民待遇。城乡养老社会保险制度一体化是指养老社会保险的资源能够在城乡自由流动，使城乡养老社会保险资源能够得到充分合理的使用，缩小城乡居民养老社会保险制度的权利差异。城乡养老社会保险制度一体化是指城乡劳动力在自由流动过程中可以根据其劳动的场所、区域自由地选择养老社会保险投保机构。城乡养老社会保险制度一体化的目标是打破城乡二元保障分割体系，让所有的人，无论是居住在城镇还是居住在农村，都能够覆盖在养老社会保险制度范围内，享有养老社会保险的权利，享有现代社会文明的成果，实现城乡经济、社会和谐发展。需要说明的是，城乡养老社会保险制度一体化并不是城乡养老社会保险的完全等同，把城乡养老社会保险完全等同的观点不利于城乡养老社会保险一体化。由于城乡经济发展水平、城乡劳动者收入的计量方式、城乡居民生活指数等有区别，城乡养老社会保险的缴费比例、缴费方式、待遇水平等也有差异。曹信邦.城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J].理论探讨，2006.5，103～105.曹信邦.城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J].理论探讨，2006.5，103～105.童广印（2007）认为统筹就是兼顾、统一筹划,实质是协调好在城乡社会养老保险制度设进程中各方面的利益关系"统筹城乡社会养老保险,就是把城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合考虑,通过体制改革和政策调整,逐步建立起覆盖城乡、惠及全民的养老保险制度体系。童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007年12月15日.童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007年12月15日.李伟（2010）认为从内涵上看,城乡经济社会发展一体化的实现应该包括四个方面:一是城乡资源高效地综合利用;二是生产要素在城乡之间的自由流动;三是公共资源在城乡之间的均衡配置;四是城乡经济发展与社会发展的融合。城乡一体化是指在尊重发展差异的基础上,将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局,促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展,使城乡居民共享现代文明生活方式,促进城乡经济社会共同发展的过程。李伟.关于城乡一体化问题研究综述[J].经济研究参考，2010年第42期（总第2314期），39～45.李伟.关于城乡一体化问题研究综述[J].经济研究参考，2010年第42期（总第2314期），39～45.牛桂敏（2010）认为，建立“城乡居民养老保险制度”，凡年满16周岁以上没有参加养老保险的城乡居民，都可以参加城乡居民养老保险。打破以往城镇、农村居民各自参加养老保险的二元障碍，即将符合参保条件的居民，无论户籍在城镇还是农村，都纳入统一的养老保障制度，缴费、待遇等城乡标准相同，从而在保险制度上没有遗漏人群，真正实现城乡居民全覆盖统筹城乡基本养老保险制度是建立低水平、广覆盖、多层次、可持续的基本养老保险制度体系，构筑由国民基础养老金、个人账户养老金构成的基本养老保险制度框架，实现从现收现付制向统账结合的模式转变，各级政府承担相应责任，企业(集体)承担相应义务，个人承担相应风险，坚持个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，健全向农民转移支付机制，将国家控制和稳定机制延伸到农村，形成城乡、地区、代际互济的保障模式，提高制度的公平性和有效性，使之成为提高农民收入、缩小社会差距、实现社会公平最有效的制度保障。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享受基本生活保障，享受改革成果，是党的关注民生政策的具体体现，是建设小康社会的基本目标之一，也是城乡统筹发展及构建和谐社会的必然要求。基本养老保险是社会保险的最重要项目，是社会保障中最根本的制度安排。牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.刘爱莲（2012）提出：“要实现城乡社会保障一体化，就必须从深化二元户籍制度的改革入手，形成城乡一体的户籍制度，使户籍制度从原来的区分和指定人的社会身份和地位的怪圈中走出来，变为单纯的确认、记载公民的居住地点、现行职业以及各种自然情况的户籍登记”。刘爱莲，朱林，夏珊珊.推进江苏城乡社会保障一体化的路径选择[J].安徽农业科技，2012，40（2）,1066～1067。刘爱莲，朱林，夏珊珊.推进江苏城乡社会保障一体化的路径选择[J].安徽农业科技，2012，40（2）,1066～1067。郑功成（2014）认为任何一项新的社会保障制度建立，均须同时考虑到覆盖城乡居民，已经建立的面向城镇居民的社会保障项目应当有计划、有步骤地向农村居民延伸，已经建立的面向农村居民的社会保障项目应当尽快启动与城镇相关社会保障项目的对接程序。如果能够在短期内矫正城乡分割分治的传统观念，认真清理现行社会保障制度安排的城乡分割缺陷，便会为推进社会保障城乡一体化奠定坚实基础。郑功成.让社会保障步入城乡一体化发展轨道[J].中国社会保障，2014年第一期,10～13.3.2养老保险城乡一体化制度建设的必要性和可行性分析3.2.1养老保险城乡一体化制度建设的必要性分析现有文献对于城乡一体化的养老保险制度的建立基本上没有异议。大部分学者认为现在已经进入城乡一体化养老保险制度建立的成熟时期。刘金华（2005）认为建立城乡一体化的养老保险制度，符合社会主义社会的要求，能有效的消除城乡壁垒，化解社会风险。同时，它也真正的符合了法制建设的需求，实现了法律面前人人平等的宪法要求。刘金华，杨军昌.构建城乡一体化的社会养老保险[J].江苏农村经济，2005年第8期，44～45.刘金华，杨军昌.构建城乡一体化的社会养老保险[J].江苏农村经济，2005年第8期，44～45.杨宜勇，顾加佳，顾严（2007）认为我国农村人口在经济发展水平很低的情况下就进人了人口老龄化进程,靠传统的自力更生、家庭养老很难满足老年农民的生活需求,农村养老保险体系的缺失将导致贫困的老龄化和不健康的老龄化。我国建立农村养老保险体系的必要性与迫切性不言而喻。而且随着经济社会的发展,人的预期寿命将不断提高,农村家庭结构会越来越接近“4一2一1”模式,未来独生子女及其家庭的养老压力可想而知。由于人口流动性增强和价值观念的改变,年轻人在外独立生活和不愿承担养老责任的现象会越来越普遍。从保障的稳定性上来看,农村家庭养老功能进一步弱化更加彰显出建立农村养老保险体系的必要性与迫切性。其次近几年来土地的养老保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化，为了保证农村居民的生活,在农村建立养老保险体系势在必行。统筹城乡养老保险体系有助于提高农民的福利,刺激经济发展,并在一定程度上消除收人分配不公,缩小贫富差距,缓和社会矛盾。同时农村家庭养老随着城市化的拓展已成为社会养老问题,与此相适应,统筹城乡养老保险体系就成为当务之急。杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].三农研究，2007（4），38～42.杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].三农研究，2007（4），38～42.黄亚龙（2009）认为推行城乡一体化是我国全面构建小康社会，构建社会主义和谐社会的必然要求，是实施现代化进程的重大历史任务，是解决城乡差距，不断扩大内需，促进国民经济持续发展的重要保障。黄亚龙.城乡一体化的发展动力机制研究[J].社科论坛，2007，119～121.黄亚龙.城乡一体化的发展动力机制研究[J].社科论坛，2007，119～121.袁文全，邵海（2009）认为发达的城市经济与欠发达的农村经济并存,现代工业与传统农业并存,这是典型的“二元”经济结构。由经济二元结构所决定,长期以来在我国形成了城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度,尤其是城乡居民在养老保障方面的差距越来越大。这有悖于深化改革发展的要求和基本的公平正义观。为了统筹城乡发展,确保社会和谐稳定,必须以养老保险制度城乡一体化为方向,积极构建我国农村社会养老保险制度。袁文全,邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学报刊，2009年第6期(总第185期)，69～73.袁文全,邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学报刊，2009年第6期(总第185期)，69～73.牛桂敏（2010）认为城乡基本养老保险制度在制度设计、筹资模式、参保方式、社会化程度、保障水平和互济功能等方面的二元分割,使得农村基本养老保险制度的覆盖面、稳定性和持续性远远落后于城镇,而且城乡保险关系转移存在严重的制度壁垒。因此,必须从城乡经济发展一体化,城乡社会保障制度融合化的角度出发,改革、完善城乡社会养老保险的制度安排,实现城乡统筹。城乡统筹基本养老保险制度是构建和谐社会的迫切需要；城乡统筹基本养老保险制度是经济社会发展的必然要求；建立城乡统筹基本养老保险制度的时机渐趋成熟。牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.郑功成（2014）认为城乡分割构成了我国现阶段社会保障体系的一个重要特征，它与城乡一体化发展、地区协同发展的国家取向是相悖的，其带来的不良效应也是十分明显的，应引起决策层与主管部门的高度重视。社会保障体系建设的城乡分割，正在成为恶化城乡关系、激化社会矛盾的潜在因素。郑功成.从城乡分割走向城乡一体化（上）[J].人民论坛，2014.01上，66～69.郑功成.从城乡分割走向城乡一体化（上）[J].人民论坛，2014.01上，66～养老保险城乡一体化制度建设的可行性分析理论界多数学者认为建立城乡一体化的养老保险制度的条件已经基本成熟。童广印（2007）认为现在已经具备了统筹城乡社会养老保险制度建设的政治条件、经济条件、制度条件以及政策条件。具体有一下几方面，统筹城乡社会养老保险的政治条件：我国在国家结构形式上采取的是中央集权的单一制，我国中央与地方政府的权力分配，主要体现在事权、财权和人事权三个方面。在事权方面，根据宪法的规定，中央政府的职权极其广泛，几乎涵盖了所有的公共事务，地方政府在职能上要承接中央政府授权、委托的任务，接受中央政府的领导与监督，所以，中央政府对地方政府的控制具有了充分的前提。中央政府对地方政府的财权控制，由于实行分税制而得以加强，中央与地方政府的财政利益分配，是通过中央政府确定的财税体制来决定的，其中的税收立法权、税收政策制定权、税收征管权、财政支出权，都主要集中于中央政府。在人事任免权方面，一直强调加强中央政府的领导，同时也一直强调地方政府要接受同级党委指导和坚持党管干部原则。我国单一制的国家结构形式赋予了中央政府调控城乡各级地方政府的合法权威，中央政府在复杂的养老保障管理系统中可以有足够的能力与权威，建立城乡统筹的基本养老保障制度，具备强有力的政治基础。童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007年12月15日.童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007年12月15日.杨宜勇（2007）认为构建城乡一体基本养老保险制度的可行性在于：一是国际历史的证明；二是进人工业反哺农业的阶段是统筹城乡养老保险的社会基础，经过这些年的经济建设，我国已经进人工业反哺农业的阶段；三是1998年,我国将农村社会养老保险由民政部门管理划拨新成立的劳动社会保障部统一管理,劳动和社会保障部的统一管理是统筹城乡养老保险的制度基础。四是农民主观意识和客观经济能力的提高对于制度的推行有着很大的正面影响。杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].三农研究，2007（4），38～42.杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].三农研究，2007（4），38～42.武建新（2009）认为，构建城乡一体基本养老保险制度的可行性在于：一是中央财政收入的稳健增长；二是北京养老保障城乡一体化模式的可行性参考；三是我国目前的土地政策推动了城乡一体化养老保险制度的实现；四是农村养老观念的转变，在市场经济日益发展的今天，越来越多的农民则希望自身养老，另外，在我国的农村地区依然存在着拒绝赡养老人的现象，这有进一步加剧了老年人希望将养老的经济权掌握在自己手里的渴望。这也在一定程度上推动了城乡一体化的发展。武建新.我国实行城乡一体化养老保险制度的可行性分析[J].消费导刊，2009.9，134～135.武建新.我国实行城乡一体化养老保险制度的可行性分析[J].消费导刊，2009.9，134～135.3.3养老保险城乡一体化的多元实践模式研究随着社会保障“十二五”规划的提出，我国正在加紧推进养老保险城乡一体化，较多地区率先进行了尝试，形成了具有地方特色的一体化模式。3.3.1东莞模式——“渐进式统一”在实现养老保险城乡一体化的进程中，基于“循序渐进”的改革思路，东莞的养老保险城乡一体化进程分起步和并轨两个阶段。起步阶段(2000年11月至2006年6月)。从2001年1月起,东莞便正式实行了社会统筹与个人账户相结合的农村养老保险模式,将男性凡20-60岁年龄段,女性凡20-55岁年龄段没有参加职保的本地户籍农(居)民纳入参保范围,农民养老保险费由市、镇、村(居)委会和个人共同承担。城乡并轨阶段(2006年7月1日以后)。从2006年7月1日起,东莞市全面推动农(居)民养老保险制度与职工基本养老保险制度并轨,农保参保人以村(社区)为单位并入职保。个别经济发展滞后的镇并入时间最迟不能超过2009年6月30日。同时,逐渐提高所缴保险费占当年缴费基数的比例,并相应调整个人与市镇村之间的缴费比例，并轨后的缴费基数为本市职工最低工资标准。表3.12006年以后东莞农保参保缴费比率社保年度缴费总比率各主体负担比率2006.7-2007.612%个人6%，市镇村6%2007.7-2008.613%个人6%，市镇村7%2008.7-2009.615%个人7%，市镇村8%2009.7-2010.616%个人7%。市镇村9%2010.7后18%个人8%，市镇村10%东莞模式的经验在于：采用政府主导的启动和实施机制，东莞市政府决定自上而下启动城乡社会保障一体化进程，一体化进程启动后,东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农村社会保障的支持力度；采用差别分担的多级资金筹集机制，这种政策减轻了欠发达地区的财政和集体负担,保证了社会保障费用能及时足额到位,使一体化得以公平和有效推进；循序渐进、小步快走,逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距；还有就是有效衔接的城乡并轨和转换机制。东莞模式的不足在于：这种模式是将原有针对不同人群的碎片化制度合并入其中一个制度内，而不是重新构建一体新的养老保险体系。而且其中的隐性债务问题、社保基金增值问题和外来农民工社保衔接问题依然存在，需要在全国范围内加以统筹安排解决。3.3.2奉化模式——“三保合一”“三保”是指被征地人员养老保障、城镇老年居民养老保障、新型农村养老保障。奉化市以修改完善后的“被征地人员养老保障”政策为基本框架，将“新型农村养老保障”与“城镇老年居民养老保障”合并，建立“城乡居民养老保障”制度，统一缴费标准、统一待遇标准、统一政府财政补贴、统一基金管理、统一操作，从而构建起地方性的城乡一体化社会养老保障大平台。“三保合一”做到了“城乡兼顾”、“自愿选择”、“统筹平衡”、“公平享受”、“独立互通”。“三保合一”模式自2008年7月1日实施以来，取得了明显成效。为老年人特别是高龄老人的晚年生活提供了保障，而且“三保合一”模式能够在不损害在职职工主观能动性的情况下，较为有效地保障参保群众的日常生活，同时，民意调查显示：“三保合一”模式的满意度达到47.78%，而且84.24%的群众认为其很实惠或者有所受益。总体而言，群众对该模式的总体评价是较为满意的。“三保合一”的地方性养老保障，将是我国社会养老保障改革完善的重大创举，为各类保障互通衔接、归并整合做出积极探索，并积累宝贵经验。奉化模式的经验在于：惠及全民，实现制度上的城乡统筹；公共财政公平享受；实现各类社会养老保障间的互通衔接，在扩大了城镇职工养老保险参保面的同时，缩小了地方养老保障参保人数，减轻了地方财政支付压力，达到双赢的局面；建立可靠、稳定的资金筹措机制，为城乡养老保障体系建设提供了强大的财力支持；坚持政府补贴，实行“财政为民”。奉化模式的不足在于：奉化实现的一体化仍不是全国一体化模式，缺乏国家层面的顶层设计，随着社会经济的发展，将导致区域间的严重分割，背离了全国一体化的初衷。3.3.3浦东模式——“农民市民化”在解决农村与城市社会保障的统一问题上,上海浦东采取的是农村社会保障——农民市民化社会保障——市民社会保障3个阶段过渡模式,到一定程度由政府采取“托底”方式,实现城乡一体化。浦东在2005提出了农民市民化养老保障制度，构建了由农村养老保险向城市养老保险过渡的平台。其对象为农村居民、包括农民工、乡镇企业职工、征地养老安置人员等。农民市民化养老保险的资金来源主要由基本筹资和普通筹集组成，基本筹资主要是指单位或国家为被征地的农民一次性缴纳养老保险金，补充筹资是指个人或者单位自愿缴纳或者地方补贴。农民市民化养老保险的水平高于农村养老保险，低于城市养老保险。农民市民化养老保险平台的构建并不是最终目的，而是为了打造一个过渡平台，使农民养老保险逐步向城市养老保险转接。三步走策略——浦东养老保险城乡一体化的实施分为三步走，第一步：现行制度的完善。第二步：农民市民化养老保险制度的建立。第三步：实现城乡居民统一养老保险制度。浦东模式的经验在于：通过构筑一个阶梯，打造城乡养老保险之间的平台，使农村养老保障逐步向城市养老保障转化，从而提高农村养老保障水平。浦东模式的不足在于：该模式是养老保险市民化模式，它不具备普遍性，只能适用于经济相对发达地区。对于很多欠发达地区，将给政府带来巨大的财政压力，从而使操作性比较低。这种模式人为制造了3个不同的制度阶段,将会为后续的转制过程带来不必要的转制成本。3.4养老保险城乡一体化制度建设的瓶颈分析城乡一体化的养老保险制度亟需建立，虽然有其实施的可行性，但是也存在很多的障碍，对此，学者们从不同角度和层面进行了不同的分析。曹信邦（2006）提出了体制性因素、经济性因素、人口性因素、公民权体系缺乏、农民利益表达权缺位以及技术性因素等阻碍中国城乡养老社会保险制度一体化建设的阻碍性因素。曹信邦.城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J].理论探讨，2006.5，103～105.曹信邦.城乡养老社会保险制度一体化障碍性因素分析[J].理论探讨，2006.5，103～105.高雅（2008）对影响社会养老保险制度选择的相关因素进行分析。认为经济是影响社会养老保险发展的重要因素；社会因素（社会结构变迁、劳动年龄人口对养老保险的导向、失地等社会矛盾的激化）处于基础性影响地位；政治因素起到推动的作用，并分析了国家政治力量和社会各方的博弈；而文化因素作为支持条件，主要考虑的是伦理道德对社会养老保险制度建立和运行的影响。高雅.建立城乡统一的社会养老保险制度研究[D].贵州,贵州大学,2008,34-42.高雅.建立城乡统一的社会养老保险制度研究[D].贵州,贵州大学,2008,34-42.牛桂敏（2010）还提出了城乡基本养老保险参保方式不同，城乡基本养老社会化程度和保障水平差距大，城乡基本养老保险基金社会互济功能差异大等障碍。牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.孟研和李超（2011）从系统的角度出发，人阻碍养老保险城乡一体化的因素主要有体系内和体系外两种。其中社会保障体系内的障碍因素包括城乡社会养老保险互相分割，不能有效衔接。而社会保障体系外的阻碍因素主要指二元结构下的户籍制度、城乡间经济收入差异、地方财政支持能力不均及传统养老保险功能弱化这四个方面。孟研，李超.统筹城乡养老保险制度的困境及对策分析[J].商业时代，2011年15期，80～81.孟研，李超.统筹城乡养老保险制度的困境及对策分析[J].商业时代，2011年15期，80～81.郑功成（2014）认为阻碍养老保险城乡一体化的原因包括：第一，传统户籍制度的藩篱不易突破。第二，传统观念障碍依然深厚。第三，体制性障碍影响巨大。第四，新型社会保障体系建设缺乏统筹规划与顶层设计。第五，工业化与城镇化的不成熟也是重要原因。郑功成.从城乡分割走向城乡一体化（上）[J].人民论坛，2014.01上，66～69.郑功成.从城乡分割走向城乡一体化（上）[J].人民论坛，2014.01上，66～69.3.5养老保险城乡一体化的实现路径探索居民养老保险城乡一体化不是一蹴而就的，城乡一体化养老保险必须经过一定路径才能达成。许多学者都提出分阶段分目标完成的策略。刘军伟（2011）提出“先城市、后农村、进而实现城乡一体化发展”的原则分三步完成：第一步，在农村，要力争实现国务院在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出的“2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”目标；第二步，从2021年到2040年，抓紧实现“二元养老保险模式”向“一元养老保险模式”的过渡。政府应当在“制度统一，待遇有别”原则指导下，逐步统一城镇社会养老保险制度与农村社会保险制度的筹资模式、养老金管理与运营机构、养老金缴费及支付标准、基金投资方式等，扫除阻碍城乡养老保险统一的制度性因素，建立城乡养老保险制度的过渡机制；从2050年起往后为“城乡一元化养老保险模式”的形成期。实现“二元养老保险制度”向“一元养老保险制度”转换的时机已经完全成熟，政府应当在这一阶段将城乡两种社会养老保险制度统一为城乡一元的国民社会养老保险制度。刘军伟.二元经济理论视角下的城乡养老保险统筹发展路径研究[J].经济问题探索,2011年第5期.刘军伟.二元经济理论视角下的城乡养老保险统筹发展路径研究[J].经济问题探索,2011年第5期.戴卫东（2010）也是提出三步走，过程基本一致，只是时间上比刘军伟提前许多：第一步(2010～2012年)加快新型农村社会养老保险试点，与城镇职工基本养老保险制度、城镇居民生活费代发政策、城乡最低生活保障制度以及农村五保户制度一起构成养老保障体系。第二步(2013～2020年)，到2020年前，也就是新型农村社会养老保险覆盖面扩大、制度定型之际，推动以“一个制度，多档次缴费”为特征的“城乡居民社会养老保险”制度。第三步(2021～2035年)，统筹城乡基本养老保险制度。到2035年前后，与全国城乡社会保障制度统筹步调基本一致。戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的路径选择[J].社会保障研究,2010年第4期.戴卫东.统筹城乡基本养老保险制度的路径选择[J].社会保障研究,2010年第4期.还有学者提出通过农民工社会养老保险进行过渡的方式。卢海元(2008)提出，建立农民工社会养老保险制度是实现城乡养老保险制度统筹发展的一个关键环节，主张通过为农民工建立个人账户制度，优先解决他们的养老需求，来辐射和带动农村居民参加社会养老保险，进而实现城乡社会养老保险制度的一体化发展。卢海元.农民工养老保险:基础养老金+账户养老金[J].中国社会保障，2008年第6期.卢海元.农民工养老保险:基础养老金+账户养老金[J].中国社会保障，2008年第6期.岳宗福（2009）提出了个体工商户、自由职业者及其他灵活就业人员、农民、失地农民、进城务工人员等不同主体参保的路径选择。个体工商户、自由职业者及其他灵活就业人员加入养老保险体系应是强制性和自愿性相结合，这部分劳动者只要激励性政策措施到位，他们应该都会积极参保，但必须明确一旦自愿选择参保就不能随便退出，且养老保险部分缴费不足15年只按活期存款计算利息，到退休年龄后可以一次性取出。农民加入养老保险体系也应遵循自愿性与强制性相结合的原则，具体的参保路径可以参照灵活就业人员的办法。失地农民应该由当地政府责成原征用土地者按当地社会平均工资一次性为每个失地农民补缴15年的养老保险费用，如果原征用土地者难以确定，就应由当地政府负责为失地农民补缴这笔费用。进城务工人员有土地的进城务工人员又可以划分为愿意放弃土地的和不愿意放弃土地的两种情况。不愿意放弃土地的进城务工人员可以像农民一样自愿选择是否加入养老保险体系；愿意放弃土地的，必须像城镇职工一样强制性纳入养老保险体系，资金来源可以采取“以土地换保障”的办法解决，即一方面可以由接管其土地的单位或其他农户为其缴纳一部分(也可以由接管其土地的单位或其他农户按合同每年给付一定的金钱，由其自己缴纳)，缴费标准应当与城镇职工一样。岳宗福.城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择[J].山东工商学院学报，2009年第6期.岳宗福.城乡养老保险一体化的制度设计与路径选择[J].山东工商学院学报，2009年第6期.4我国关于养老保险城乡一体化的相关政策我国人力资源社会保障部办公厅在2014年02月24日印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，指出实现城乡养老保险制度衔接，是贯彻落实党的十八届三中全会精神和社会保险法规定，进一步完善养老保险制度的重要内容。做好城乡养老保险制度衔接工作，有利于促进劳动力的合理流动，保障广大城乡参保人员的权益，对于健全和完善城乡统筹的社会保障体系具有重要意义。各地区要高度重视，加强组织领导，明确职责分工，密切协同配合，研究制定具体实施办法，深入开展政策宣传解释和培训，全力做好经办服务，抓好信息系统建设，确保城乡养老保险制度衔接工作平稳实施。同日我国人力资源社会保障部、财政部印发了《关于印发<城乡养老保险制度衔接暂行办法>的通知》（以下简称《暂行办法》）。为做好《暂行办法》的贯彻落实工作，现就有关问题通知如下：一、充分认识《暂行办法》的重要性。近年来，随着我国城乡养老保险制度全面实施，覆盖范围不断扩大，加上城乡劳动力流动就业加速，城乡养老保险制度的衔接问题迫切需要解决。对此，党中央、国务院高度重视。《暂行办法》的出台实施，顺应民意，利于民生，是一项重大的惠民政策。全面贯彻落实《暂行办法》，有利于健全和完善统筹城乡的社会保障体系，有利于促进劳动力的合理流动，有利于更好地保障城乡参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。各级人力资源社会保障部门要认真学习和准确把握《暂行办法》的政策要点，从党和国家工作大局出发，从更好地保障和改善民生、促进社会公平正义出发，充分认识做好城乡养老保险制度衔接工作的重要意义，统一思想，提高认识，切实做好《暂行办法》的贯彻落实工作。二、深入开展宣传培训工作。《暂行办法》政策性和操作性都很强，及时开展政策宣传和业务培训工作十分重要。各地要配合宣传部门，集中一段时间开展专项宣传活动。要突出重点，采取更灵活的方式，深入到企业基层、乡镇社区和广大劳动者中间，帮助参保人员特别是农民工全面准确了解政策、释疑解惑。要加强与媒体沟通联络，正确引导舆论，营造良好的社会氛围。要制订相关工作预案，积极妥善地应对可能出现的热点舆情，确保社会稳定。部里将举办《暂行办法》培训班，对省级以上人力资源社会保障部门及社会保险经办机构的业务骨干进行培训。各地也要结合实际，进行相应的培训，使各级管理和经办人员准确理解、全面掌握政策和经办业务流程，确保《暂行办法》落实到位。三、全力做好经办服务工作。为保障《暂行办法》实施到位，部里制定了城乡养老保险制度衔接经办规程。各地要严格按照经办规程的要求，精心设计，周密安排，分工负责，制定具体工作方案。要根据统一规范、及时准确的原则，按照简化操作、方便群众的要求，及时调整完善本地区的经办管理程序，做好相关流程的对接。要切实加强社保经办机构之间的沟通配合，增强服务意识，简化办理手续，缩短办理时间，努力提高服务水平。四、认真抓好信息系统建设和统计工作。部里将进一步完善社会保险关系转移信息系统，增加城乡养老保险制度衔接有关功能，统一有关电子化流程和接口规范。各地要按照要求，做好本地业务管理系统调整工作，与部社会保险关系转移信息系统实现无缝衔接，构建全国统一的经办服务信息化工作网络，提高城乡养老保险制度衔接电子化应用水平。要切实组织好所属地区的数据统计、核实、汇总和上报工作，确保数据真实、及时和准确。五、切实加强组织领导。做好城乡养老保险制度衔接工作，直接关系到广大参保人员特别是农民工的切身利益，事关改革发展稳定大局。各级人力资源社会保障部门要高度重视，加强领导，精心组织，认真实施。各地要严格按照《暂行办法》的要求，研究制定贯彻落实工作的实施方案，对组织领导、任务分工、配套措施等作出具体部署，并请于5月

底前将实施方案报人力资源社会保障部备案。要及时研究解决《暂行办法》实施工作中出现的新情况、新问题，重要情况和重大问题请及时报告人力资源社会保障部。5总结通过对上述资料分析讨论，笔者发现学术界关于养老保险城乡一体化的研究已经取得了相当大的成绩。随着我国养老保险制度改革的不断推进，全国各地都在加紧城乡统筹的养老保险体系建设，与全国平均水平相比，广州、成都、浙江，包括上海在城乡养老保障制度建设上取得了更显著的成绩。不论从覆盖率、待遇标准及城乡待遇差距缩小的情况上都处于全国领先水平。总结这些地区模式的经验对于我们完善养老保险城乡一体化制度非常重要。第一，制度衔接是实现养老保险城乡一体化的必由之路。各地的模式中，首先实现各类保险制度的分割互立，完成制度间的有效衔接。第二，政府对农村养老保障的财政支持至关重要，要强化政府的主导地位。第三，要妥善处理公平与效率的关系，在实现制度公平的同时还要在制度的管理及运行中努力提高其效率，在缴费标准的设计以及对参保缴费给予的财政补贴方面要尽量做到设计科学，既要照顾到城乡的实际又能够激励更多的中青年积极参保和有经济能力的人选择高标准参保缴费。但是笔者认为其中还有一些问题在学术界的讨论还不够。养老保险城乡一体化的现行模式缺乏国家顶层设计，近年来，我国加快养老保险城乡一体化进程，许多地区率先进行试点改革，形成了诸多具有地方特色的养老保险城乡一体化模式。但是各地的改革探索，都是各自为政并从本地区特点出发的，这类模式在发展过程中体现出了地域性、短期性、不确定性、系统封闭性等特征，从而导致了各地政策分割的局面。随着各类模式的发展和成熟，从地区内部而言确实加快了城乡一体化的进程，但是另一方面导致了区域间分割的加剧，这将使建立全国城乡统一的养老保险制度付出更大的改革成本，阻碍了全国养老保险一体化的总体进程。因此笔者准备通过对国内现有的养老保险一体化实践模式进行比较研究，分析和归纳各种模式的优缺点，从系统整体的角度出发，在国家宏观层面上设计全国养老保险城乡一体化的实践路径，使之既可以兼顾区域经济社会发展的特点，同时又可以避免不同地区间的政策分割，有效地协调城乡之间、不同地区之间的不平衡，为全国养老保险城乡一体化制度的进一步研究提供借鉴。总之，我国政府工作者与学者还需在实践中不断总结经验教训，以尽快完善养老保险城乡一体化制度，保障居民权益，建设和谐社会。参考文献[1]郑功成.让社会保障步入城乡一体化发展轨道[J].中国社会保障，2014年第一期,10～13.[2]郑功成.从城乡分割走向城乡一体化（上）[J].人民论坛，2014.01上，66～69.[3]李伟.统筹城乡居民基本养老保险制度研究——以河南省郑州市为例[J].社会保障研究，2011年第6期.[4]王晓东.社会养老保险制度城乡统筹的路径研究——以内蒙古为例[N].电子科技学报（社科版），2012年（第14卷）第2期.[5]王晓东.国外城乡养老保险一体化:途径、方式、条件及启示[J].社会保障研究，2013年第5期.[6]郝晓娟，薛兴利.城乡一体化居民养老保险制度研究文献综述[J].农村经济与科技，2010年第23卷第11期（总第305期）.[7]童广印，薛兴利.统筹城乡社会养老保险实施路径与战略布置[J].特区经济，2009年1月.[8]杜黎霞.城乡统筹背景下欠发达地区农村养老保险制度的构建与创新——基于永登县的思考[J].JournalofYunnanFinance＆EconomicsUniversity，第27卷第1期.[9]高平.城乡一体化应统筹发展城乡社会保障[J].中国农村发现，2011，52～54.[10]任恒娜.城乡一体化视域下，养老保险责任主体利益关系探析[J].劳动保障世界，2013.4，27～29.[11]郝晓娟.莱芜市城乡一体化居民社会养老保险制度优化研究[D].山东农业大学，2013年6月8日.[12]杨宜勇，顾加佳，顾严.统筹城乡养老保险体系问题研究[J].三农研究，2007（4），38～42.[13]陈天祥,饶先艳.“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式——以东莞市为例[N].华中师范大学学报(人文社会科学版),2010年1月第49卷第1期.[14]牛桂敏.建立城乡统筹养老保险制度的分析与思考[N].天津大学学报(社会科学版)，2010年1月第12卷第1期.[15]袁文全,邵海.社会养老保险城乡一体化的理论基础与制度设计[J].社会科学报刊，2009年第6期(总第185期)，69～73.[16]武建新.我国实行城乡一体化养老保险制度的可行性分析[J].消费导刊，2009.9，134～135.[17]李伟.关于城乡一体化问题研究综述[J].经济研究参考，2010年第42期（总第2314期），39～45.[18]刘金华，杨军昌.构建城乡一体化的社会养老保险[J].江苏农村经济，2005年第8期，44～45.[19]吴利明，李超，张慧.统筹城乡养老保险制度的差异现状及实现路径[J].商业时代，2011年11期，110～111.[20]童广印.统筹城乡社会养老保险制度建设研究[D].山东农业大学，2007年12月15日.[21]王艳萍，朱夙哲.中国社会养老保险制度的公平性分析[J].税务与经济，2011年第4期(总第177期)，56～61.[22]黄亚龙.城乡一体化的发展动力机制研究[J].社科论坛，2007，119～121.[23]张伟兵.城市农民工养老保险政策研究——城乡一体化视野下的新型“统账结合”政策思路[D].南开大学，2009年4月.[24]陈建兰.城乡一体化背景下的“农保”转“城保”——来自江苏苏州市的个案研究[J].农村经济，2012年第1期，68～73.[25]陈彪，谢继冲.对统筹城乡养老保险若干问题的思考[J].四川省情，2007年第4期，10～11.[26]任恒娜.基本养老保险城乡一体化的实现路径研究——基于区域比较的视角[D].上海工程技术大学，2014年2月.[27]金艳.上海养老保险城乡一体化制约因素及突破路径研究[D].上海工程技术大学，2013年1月.[28]芦江，陆飞.浙江实施城乡一体化养老保障的研究——基于奉化“三保合一”模式的调查[J].经济特区，2011年5月，43～46.[29]孟研，李超.统筹城乡养老保险制度的困境及对策分析[J].商业时代，2011年15期，80～81.[30]刘同昌.城乡一体化的养老保险制度不能再等[J].中国改革，2008年第4期，59.[31]储倩，王小章.社会养老保险:从“城乡全覆盖”到“城乡一体化”——以浙江省德清县为例[N].中共浙江省委党校学报，2011年第1期，22～27.[32]侯雅，景邑君，康新营.上海基本养老保险城乡一体化建设研究[J].劳动保障世界，2011.8，21～24.[33]耿小茜.浅析构建城乡一体化的社会养老保险体系[J].财税金融，2005，137.[34]彭志强，袁晨，张乃可.城乡一体化农村养老保险制度的可行性论证及政策建议——以重庆市为例[N].重庆理工大学学报（社会科学），2012年第26卷第5期.[35]程红根，张乐，王力.我国养老保险跨地域转移难[J].瞭望新闻周刊，2006年11月27日，11.[36]吴迪.中国社会保障城乡一体化法律研究——以基本养老保险和医疗保险为研究重点[D].中国海洋大学，2011年6月.[37]储宇奇.对城乡一体化社会养老保险制度的思考[J].现代农村科技，2013年第10期，344～348.[38]张小玲.城乡一体化背景下农民工养老保险制度的完善[J].农业经济，2013.8，94～96.[39]苏曦.浅谈我国养老保险的城乡统筹[J].财税金融，2005，21.[40]侯爱琴.统筹城乡养老保险制度若干问题综述[N].长江大学学报（自然科学版），2011年5月第8卷第5期，259～262.[41]夏天.城乡一体化背景下养老保险基金支付能力研究[J].中国市场，2011年第32期（总第643期），153～154.[42]刘进.城乡统筹视野下农村社会养老保险探析——以荆州市为例[J].吉林农业，2011年第12期（总第262期），26～27.[43]中共北京市委党校第5期区县局级干部培训一班农村社会保障课题组.完善农村社会保障体系加快推进城乡一体化进程[J].新视野，2009.5，61～62.[44]周国华.推进城乡社会养老保险一体化[J].党政论坛，2008年7月，18～20.[45]曹永红.统筹城乡养老保险制度的研究综述[J].现代营销，2013，92～93.[46]赵海平.城乡一体化社会养老保险制度模式及成效评估——以宁波市城乡居民社会养老保险制度为例[J].经济研究参考，2013年第1期（总第2489期），41～47.[47]刘梦琴，傅晨，曾亿武.社会养老保险城乡一体化的区域实践：东莞与中山[J].重庆社会科学，2013年第6期（总第223期），38～44.[48]罗会武.养老保障城乡一体化方案设计[J].北方经贸，2013年第5期，31～33.[49]张园.城乡一体化社会养老保险发展阶段及实现路径研究[J].西北人，2013年第4期第34卷，71～77.[50]李春根，包叠.新形势下基本养老保险城乡一体化路径初探[J].社会保障研究，2013年第3期，29～35.[51]柳颖.城乡养老保险制度衔接与并轨研究——从公共服务均等化的视角[J].理论视野，2013.09，45～48.[52]曾易.城乡统筹——基本养老保险制度发展的必然趋势[J].学习月刊，2012年第1期下半月（总第498期），23～24.[53]王俊秋.城乡一体化背景下的农村社会保障研究——以德州市为例[N].沈阳工业大学学报（社会科学版），2012年4月第5卷第2期，168～173.[54]杨琳.宁夏统筹城乡居民养老保险制度研究[J].科学之友，2012年09月，146～148.[55]张玲.城乡一体化的制度障碍及对策[J].市场论坛，2010年第1期（总第70期），9～11.[56]朱康迪.山西省基本养老保险一体化可行性分析[D].山西财经大学，2013年3月3日.[57]晏红云.城乡一体化养老保障制度建设研究[D].南昌大学，2010年12月.[58]郑雄，余胜利.城乡一体化建设与劳动者公平就业[J].中国就业，2010.05.[59]夏育文.郑州探路城乡一体化养老[J].中国社会保障，2009年第9期，10～11.[60]广东省东莞市人民政府.城乡一体利益同享全面实行计划生育养老保险办法[J].农村计生家庭养老保障制度建设，2008年第5期，13.[61]李晓婷.论我国城乡一体化养老保险制度的构建[D].西南财经大学，2011年4月.[62]刘颖.养老保障城乡统筹问题研究——基于成都市的改革实践[D].西南交通大学，2009年10月20日.[63]符利坚.基于城乡一体化视角的农村社会养老保险研究——以苏州农村为例[D].南京理工大学，2008年6月.[64]占炜，罗科，郭婷婷.宁波市城乡一体化的养老保险制度探析[J].商，2009，158～159.[65]全德国.浅谈城乡统筹下的社会养老保险制度研究[J].现代商业，2009，94～95.[66]康莹，侯微.论养老保障体系城乡一体化发展的意义及举措[N].山西高等学校社会科学学报，2013年11月第25卷第11期，52～54.[67]梁宏志.中国社会养老制度城乡一体化研究——基于日本的经验与启示[N].云南行政学院学报，2014年第1期，107～110.[68]刘梦琴，傅晨，曾亿武.珠江三角洲社会养老保险城乡一体化的探索与深化[J].南方农村，2013年第10期，50～68.[69]王晓东.国外养老保险城乡一体化发展的经验及启示[J].西北人，2014年第1期第35卷，92～96.[70]刘寒，王方方.河南省统筹城乡一体化社会养老保险研究[N].湖北科技学院学报，2013年2月第33卷第2期，148～152.[71]孟祥宁.我国城乡一体化过程中的农民工养老保险制度探析[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