《我国国家公园旅游开发中法律规制现状及不足探析综述》4900字

我国国家公园旅游开发中法律规制现状及不足分析综述目录TOC\o"1-2"\h\u21582我国国家公园旅游开发中法律规制现状及不足分析综述 1168241.1法律规制体系现状 2116411.1.1旅游开发相关法律规制现状 2313421.1.2国家公园相关的法律规制现状 277671.2国家公园旅游开发相关法律规制的不足 481801.2.1生态文明理念缺失 4271371.2.2法律规范体系不完善 467481.2.3旅游资源开发制度的缺位 6113201.2.4旅游资源管理制度混乱 6我国国家公园旅游资源的开发必须建立在一个完善的法律体系之上。而目前我国对国家公园旅游开发并没有颁布特定的法律法规进行规范，需要结合国家公园相关法律法规和有关旅游开发的法律法规进行综合评价。以下分别对国家公园和旅游开发的相关法律法规进行总结，并对根据法律现状的研究得出其法律体系的问题。1.1法律规制体系现状1.1.1旅游开发相关法律规制现状考虑到旅游资源的多样性，国家从不同层次进行立法，旅游资源的保护管理以及开发逐步演变成现今的法律规范体系。从法律规范层面来说，首先是第一阶层是宪法中涉及旅游资源的规定；然后第二阶级是法律相关规定；最后是是行政法规及各类规章。[[]钟国怀.旅游立法对旅游业发展促进作用的研究[D].吉林大学,2010.[]钟国怀.旅游立法对旅游业发展促进作用的研究[D].吉林大学,2010.1.1.2国家公园相关的法律规制现状《宪法》宪法作为母法，是我国一切法律规范制定的参照基础，它明确了国家享有自然资源的所有权，例如，森林资源的所有权归属。政府应当确保这些自然资源的有效利用，对于毁坏自然资源的组织或个人，国家理应追责。对于如何划分国家公园的区域的问题，宪法已为自然资源的权属指明了道路。宪法第26条[[]《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”]规定国家理应提供一个优良的生活环境给民众。《宪法》的存在使得保护生态环境和自然资源有法可依，国家提倡保护并完善现有的生态环境。在当今国情下对[]《宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”（2）单行法律法规虽然《环境与资源保护法》中规定的保护范围国家公园并不在其内，环保法是为了保护生态环境而设立的，国家公园设立的目标也是为了保护大型生态系统。国家公园的保护理念与法律规范的保护作用具有一致性。与一般的自然资源保护区相比，国家公园的保护标准更加严格。国家公园内各类自然资源与环保法所保护的对象有交叉部分，因此，广义上来看，环保法能够对国家公园进行规制，例如，森林是国家公园内蕴含的最常见地资源，对于森林自然资源宪法和环保法都能对其进行规制。（3）相关行政法规《自然保护区条例》的制定体现了建设中国特色自然保护区所遵循的理念，该条例是具有综合性特征，全面引导了自然保护区的方方面面，既明确了自然保护地各活动开展应注意的事项，又规定了法律责任的承担方式。我国国家公园的建设一开始都是建立在早期自然保护区保护的法律基础之上，这些自然保护地的法律规范给予初期国家公园宝贵的意见。科研活动是国家公园最主要的功能之一。依据《自然保护区管理条例》第18条[[]《自然保护区管理条例》第18条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。”]，在区域内应当分区管理，不同的科研活动可以在相应的地区进行。同时，我国通过建立国家森林公园管理办法，使全国国家森林公园在其办法指导下开展管理活动，设立国家林业局作为专门部门统筹管理。根据当前试点地的现实情况，[]《自然保护区管理条例》第18条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。”（4）地方性法律规范云南是国家公园试点项目最早的省份，自2008年6月以来已成立了多个国家公园，《云南省国家公园管理条例》的颁布使云南成为首个发布国家公园法律规范的地区，在不断地探索中，形成了独具特色的国家公园管理模式，为其他地区国家公园的建设提供了典范作用。随后，福建颁布了《武夷山国家公园条例》对武夷山国家公园区管理建设进行规范，湖北省也制定神农架国家公园的相应保护条例。现阶段以我国试点的国家公园实际情况来看，体制已经逐渐成熟，发挥有效作用，各种资源保护成果显著，但是，对我国国家公园体制的建设仍然需要探索研究，各项制度都不完备，法律规制体系也不健全。因此，需要制定行之有效的基本法进行规范。[[]王延民.我国国家公园立法研究[D].西南政法大学,2017.][]王延民.我国国家公园立法研究[D].西南政法大学,2017.1.2国家公园旅游开发相关法律规制的不足1.2.1生态文明理念缺失现阶段，在我国绝大部分旅游资源开发法律制度重点强调旅游资源对人们的外在经济价值，是为了人们更好的不断利用旅游资源，然而，保护生态价值与旅游资源保护紧密联系。生态文明建设核心理念内函的缺失成为影响旅游资源可持续绿色发展观念的重要因素。具体表现在下列4个层面：1）缺乏对资源脆弱性的认识，生态环境系统具有脆弱性，对它的开发一定要在其承受范围内，一旦超出，生态系统就会不堪重负失去其平衡从而导致整个生态系统的紊乱。2）风险防控观念不强，即因为自然环境发展战略风险评价体制的空缺，导致在国家公园开发的过程中常常出现某种无法预测的风险存在。3）环境规制观念较差，即在国家公园旅游资源开发中，行政部门以及相关企业往往以牟取经济利益为目标，在GDP绩效与环境保护之间形成“囚徒困境”的境地，最终以舍弃生态环境价值来追逐其经济价值，造成国家公园旅游资源无法切实得到保护[[]陈浩浩,王育才.试论国家公园建设过程中存在问题及其法律建议[J].法制博览,2019(20):116-117.]。4）泛生态化现象比较严重，即追求极端的生态化，在国家公园旅游资源开发全过程中，单纯注重对旅游资源的绝对保护，会导致旅游资源保护的内涵严重偏差，将保护生态环境同等于严禁所有开发管理活动，也会导致思维上出现误区。[]陈浩浩,王育才.试论国家公园建设过程中存在问题及其法律建议[J].法制博览,2019(20):116-117.1.2.2法律规范体系不完善（一）有关法律层级较低在国家公园旅游业发展方面处于世界领先地位的一些国家在其立法中有一个共同点，相关立法的层级通常相对较高。比如，在美国国家公园的法律体中，国家公园法作为基本法律，由国会颁布，其立法层级最高对其他法律规范起着指引作用，并与其他单边法律规范组成了一个行之有效的法律规制体系系。对比之下，我国国家公园旅游开发相关立法相对落后。在我国现行的特殊立法中，还没有制定国家公园法来对相关事项进行法律规制，也没有将其作为保护区进行管理。目前我国国家公园立法层级最高的是地方性行政法规。例如，云南省、湖北省国家公园试点管理区都制定了相应的管理条例，但是，国家公园所有权归属国家，应当由中央政府直接为其制定法律法规，跨越中央直接由地方政府制定国家公园相关法律法规属于越权立法。另外，虽然《环境与资源保护法》、《自然保护区条例》等保护地相关法律为国家公园建设起到启示作用，但是并没有给出明确指示，其他与国家公园有关的法律规范大多属于试点区条律，针对性较强，缺乏体系性。因此，国家公园相关法律规范在适用时存在着明显的弊端，当它与其他法律冲突时，不能有效地发挥作用，这进一步降低了法律法规的效力。长期以来，中国一直担心缺乏保护区的法律法规，并逐步参加了一些世界公约，积极履行其应尽的义务，与此同时，也加大了对国内相关立法的关注，积极履行国家公园的义务。[[]唐芳林,闫颜,刘文国.我国国家公园体制建设进展[J].生物多样性,2019,27（02）:123-127.[]唐芳林,闫颜,刘文国.我国国家公园体制建设进展[J].生物多样性,2019,27（02）:123-127.（二）现行法律制度缺乏整体性在国家公园建设中发展旅游业的首要原则是严格保护环境，在不破坏生态环境的基础上适当发展。但是，从我国现行有关国家公园的法律法规来看，其立法目的与国家公园建设的理念发生偏颇。国家公园立法目的应是遵循严格的保护主义，但在实践过程中，往往过度重视公园的管理与建设。各保护区政府都以经济效益为追求目标与生态保护的立法理念背道而驰。如《自然保护区条例》，在制定的初始是为了以有效地保护生态环境系统。但是，地方政府为了过度追求经济效益而忽略保护的初衷，使保护性法律法规无法发挥其有效的规制作用。法律规定了行政部门的具体权限范围，然而在我国立法的初期，国家行政机关的权力常常是在法律授权之前行使的，行政部门的权益被合法化。当前很多法律制度的形成往往成为过去部门利益的产物。[[]李挺.整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的建构与整合为视角[J].环境保护,2019,47(09):54-57.]从整体性上面来说缺乏立法的统一。上述类型的保护区与国家公园的功能上存在一定的交叉。自然保护地在很长一段时间上代替国家公园行使保护生态环境的使命，对各类自然资源进行了管理与保护。我国国家公园的建设主要依靠保护区来整合相应的自然[]李挺.整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的建构与整合为视角[J].环境保护,2019,47(09):54-57.1.2.3旅游资源开发制度的缺位（1）缺乏环境风险评估环境风险的危害是潜在的和不可逆的，再加上科学技术发展的局限性，通常很难及时发现和理解，一旦结果发生，就很难恢复。在国家公园开发旅游资源的过程中，环境风险常常会被忽略。同时，由于不利因素，如滞后的生态监测，评估机制和预警技术，不清晰的生态红线等。环境风险评估难以作为国家公园旅游资源开发管理和决策提供支持。（2）环境影响评价机制不足环境影响评价程序是贯穿于每个建设或规划项目全过程。在国家公园旅游资源开发过程中，旅游资源开发建设项目和规划项目的环境影响评价不仅要完成正规的法律程序，而且要促进对旅游资源的开发项目的科学分析，预测以及评估区域内生态环境的总体以及长远影响。我国的环境影响评价体系仍处于对建设项目的强制性环境影响评价阶段，远远落后于发达国家的环境影响评价要求，因此，无法达成预期的保护效果，无法保障对生态环境的保护。1.2.4旅游资源管理制度混乱自然资源权利主体不明确《民法典》第246条规定[[]《民法典》第246条:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的,依照其规定。”]，国家公园所有权属于国家并由国务院行使相应权利。从民法角度上来说，国家是一个抽象的概念，它与其它所有权主体不同，是一个虚化的主体。虽然国务院身为最高的行政部门，也不具备行使所有权的主体资格。为了更好地化解这一难题，《民法典》第256条[[]《民法典》第256条：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”]规定，国家赋予事业单位所有权主体资格行使相应的权利。在我国自然保护地管理实践过程中，《风景名胜区条例》第4条[[]《风景名胜区条例》第4条：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”]明确规定，在各保护区都设立专门的管理机关，由这些专门机关进行管理保护国家公园的职能。依据立法者的解释，我们可以明晰保护区的权利行使具体情况。赋予国务院行使国家公园相关权利的主体资格，设立专门管理机关保护特定资源，并依法进行占有、使用、处分。如此一来，问题看似迎刃而解。但是，在实际运作中，我国现阶段的自然保护区的管理部门[]《民法典》第246条:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。法律另有规定的,依照其规定。”[]《民法典》第256条：“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利”[]《风景名胜区条例》第4条：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”(2)公法人制度的缺失在我国《民法典》并没有采用公法人的定义，只是划分为企事业单位法人以及社会团体法人等。如此简易的划分，进而引起了理论与实务上的诸多难题：问题一，国家享有国家所有权但却不具备行使权利的主体资格。因为依据民法上的基本理论，所有权的权利主体资格必须是具有民法层面的含义，其主体资格是明确的，关于所有权的一切规定必须通过法规形式确定，例如其权利的行使与义务的承担。除此之外，《民法典》只确立了国家具有国家所有权，但是国家并不具备行驶所有权的主体资格。问题二，针对公共物的管理，缺乏适格的主体。国家公园属于公共物，我国法律法规也未为其确定适格主体。问题三，责任与义务主体不明确。[[]张燚.关于我国国家公园的法律问题浅析[J].法制与社会,2018(24):211-212.]理论上说，国家应当承担赔偿责任，但是我国法律中规定的国家赔偿范围不清晰，以至于[]张燚.关于我国国家公园的法律问题浅析[J].法制与社会,2018(24):21