公共危机管理（第二版）课件：公共危机管理的概念、特征和原则

公共危机管理公共危机管理的概念、特征与主要原则风险社会来临？！

1986年，德国著名社会学家乌尔里希·贝克在《风险社会》（RiskSociety）一书中，首次提出“风险社会”的概念。贝克指出，马克思和韦伯意义上的“工业社会”或“阶级社会”的概念围绕的一个中心论题是：在一个匮乏社会中，“社会性地生产出来的财富是怎样以一种社会性地不平等但同时也是‘合法’的方式被分配的。”而“风险社会”则建立在对如下这个问题的解决基础之上：“作为现代化一部分的系统性地生产出来的风险和危害怎样才能被避免、最小化或引导？”几乎与贝克提出“风险社会”的概念同步，从20世纪80年代开始，越来越多的事件和事实似乎表明：我们正在进入一个贝克所预设的“风险社会”。全球化不仅是经济全球化、金融全球化、文化全球化、技术全球化，同时也是一种风险的全球化。在全球化的大背景下，人类社会面临着比以往任何时候都更多的风险，如大规模失业的风险、贫富分化加剧的风险、生态风险等等。警言

安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。

——《易经》

灾难是真理的第一程。

——拜伦

同步掌握﹥目标：了解危机与公共危机管理概念；危机管理特征；危机管理的基本原则；危机管理模式。﹥重点难点：危机管理原则、模式。(一)公共危机界定1．危机概念（1）美国学者的主要观点罗森塔尔(Rosenthal)和皮内伯格(Pijnenburg)将危机界定为：对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁，并且在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件。（2）国内学者的主要观点张成福教授认为，“所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”

公共危机管理概述一、以上众多学者对危机的定义有一些共同因素：即其不确定性、突发性、紧迫性、威胁性；也有不同的特征：有的强调事件，有的则强调情境或状态。基于上述学者的定义，我们认为，危机是个体或组织遭遇突发威胁事件、面临严重生存发展困境的紧要关头和紧急情境。在此情境下，个体或组织的内部状况、内外关系即内外环境处于或可能处于不同程度的失衡状态。但危险总是与机遇相伴生，只要危险应对得当，同样可以给个体或组织造就发展机遇，因此也可以把危机当成是一种转折或转型。2．危机分类对危机进行清晰明确的分类，对于更好地认识和管理危机具有重要意义。按照不同的标准，危机可以划分为不同的类型。一是从是否属人做两分，危机可分为自然危机和社会危机。就人类社会危机来说，又可以将危机分为政治危机、经济危机、民族危机、宗教危机等。二是按照地域标准分类，危机可分为区域危机、国家危机和全球危机。三是按照控制理论分类，危机可分为系统内部危机和系统外部危机。四是按照内在属性分类，危机可分为日积月累、潜移默化的结构性危机和特定要素引发的突发性危机。五是按照危机是否可以预测，可以将危机分为可预测性危机和不可预测性危机。六是按照危机的影响，可以分为结构良好的、结构不良的危机。七是按照危机诱因分类，危机可分为外因引发的危机和内因引发的危机。八是按照危机的主体分类，可以分为政府危机、企业危机等。九是如果从公共管理的角度出发，可以将危机划分为如下各类：政治性危机、经济性危机、社会性危机以及自然性危机。3．危机特点（1）突发性（2）破坏性（3）紧急性（4）不确定性（5）扩散性（6）双重性4．公共危机公共危机可以被认为是，影响大部或全部社会成员的安全利益、需要以政府为主体的公共组织全力应对、公众多方位参与配合治理的危机事件、危机情境、紧急状态。对其内涵的进一步理解，可从以下四个方面进行：（1）公共危机一般由事件促发。由于突发事件是危机的典型外在表现，因此，可以把公共危机看成是一个或一系列的突发事件。（2）公共危机是一个过程。也就是说，公共危机或突发事件本身有一个形成、发展、消亡的过程，其处置应对也需要一个努力的过程。（3）公共危机是一种情境。在这种情境之中，有值得我们探查的客观问题、参量，有组织、个体的主观心理、精神。（4）公共危机是一种状态。首先它是一种公共利益、公共安全、公共秩序遭受威胁的失衡状态。其次它也一种管理和法律上的紧急状态、特殊的例外状态。（5）公共危机必然要危及较大范围的公众生命、财产安全，以及经济运营、社会生活、政治管理秩序，某一个体或组织难以有效应对，需要政府出面管理，社会各界积极配合参与。公共危机的种类从突发事件性质来说，大体可分为以下四种：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等等。各类突发公共事件按照其严重程度和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

⑴自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。⑵事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。⑶公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。（二）公共危机管理1．公共危机管理概念具体来说，公共危机管理是指以政府为主体的公共组织，对影响广泛的突发事件、危机情境、紧急状态，进行监测预警、应急处置、恢复重建、学习反思等快速有效的系列管理活动。内涵在于：（1）公共危机管理是一个动态的过程。（2）公共危机管理强调快速有效。（3）公共危机管理的目的在于减轻危机所造成的损害。（4）公共危机管理的主体主要是政府。2．公共危机管理的特征（1）危机管理的公共性（2）危机管理的预防性（3）危机管理的应急性（4）危机管理的不确定性（5）危机管理的必要性（6）危机管理的长期性（7）危机管理的权变性（8）危机管理的心理约束性（9）危机管理的博弈性（10）危机管理的风险性（11）危机管理的复杂性和困难性（12）对危机管理人员的素质要求高（一）对人1．生命第一2．公共利益至上3．坦诚沟通4．勇于担责5．适当集权6．团结一致

公共危机管理的主要原则二、（二）对事1．快速反应2．积极应对3．实事求是4．具体问题具体分析，特殊问题特殊对待5．紧抓主要问题，关键部位6．预防为主，注意未来变化、风险控制和总体平衡(三)对物1．居安思危，未雨绸缪2．以人为本，以人为先3．统一调度，灵活协调4．迅速反应，专业处理5．非常规处置，注意补偿【法律介绍】突发事件应对原则国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》(以下简称“总体预案”)，明确提出了应对各类突发公共事件的6条工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质【深度阅读】寂静的春天明天的寓言

从前，在美国中部有一个城镇，这里的一切生物看来与其周围环境生活得很和谐。这个城镇座落在像棋盘般排列整齐的繁荣的农场中央，其周围是庄稼地，小山下果园成林。春天，繁花象白色的云朵点缀在绿色的原野上；秋天，透过松林的屏风，橡树、枫树和白桦闪射出火焰般的彩色光辉，狐狸在小山上叫着，小鹿静悄悄地穿过了笼罩着秋天晨雾的原野。

沿着小路生长的月桂树、荚蒾和赤杨树、以及巨大的羊齿植物和野花在一年的大部分时间里都使旅行者感到目悦神怡。即使在冬天，道路两旁也是美丽的地方，那儿有无数小鸟飞来，在出露于雪层之上的浆果和干草的穗头上啄食。郊外事实上正以其鸟类的丰富多彩而驰名，当迁徙的候鸟在整个春天和秋天蜂涌而至的时候，人们都长途跋涉地来这里观看它们。另有些人来小溪边捕鱼，这些洁净又清凉的小溪从山中流出，形成了绿荫掩映的生活着鳟鱼的池塘。野外一直是这个样子，直到许多年前的有一天，第一批居民来到这儿建房舍、挖井筑仓，情况才发生了变化。从那时起，一个奇怪的阴影遮盖了这个地区，一切都开始变化。一些不祥的预兆降临到村落里：神秘莫测的疾病袭击了成群的小鸡；牛羊病倒和死亡。到处是死神的幽灵。农夫们述说着他们家庭的多病。城里的医生也愈来愈为他们病人中出现的新病感到困惑莫解。不仅在成人中，而且在孩子中出现了一些突然的、不可解释的死亡现像，这些孩子在玩耍时突然倒下了，并在几小时内死去。一种奇怪的寂静笼罩了这个地方。比如说，鸟儿都到哪儿去了呢？许多人谈论着它们，感到迷惑和不安。园后鸟儿寻食的地方冷落了。在一些地方仅能见到的几只鸟儿也气息奄奄，它们战栗得很厉害，飞不起来。这是一个没有声息的春天。这儿的清晨曾经荡漾着乌鸦、鸫鸟、鸽子、樫鸟、鹪鹩的合唱以及其他鸟鸣的音浪；而现在一切声音都没有了，只有一片寂静覆盖着营田野、树林和沼地。农场里堕的母鸡在孵窝，但却没有小鸡破壳而出。农夫们抱怨着他们无法再养猪了——新生的猪仔很小，小猪病后也只能活几天。苹果树花要开了，但在花丛中没有蜜蜂嗡嗡飞来，所以苹果花没有得到授粉，也不会有果实。曾经一度是多么引人的小路两旁，现在排列着仿佛火灾劫后的、焦黄的、枯萎的植物。被生命抛弃了的这些地方也是寂静一片。甚至小溪也失去了生命；钓鱼的人不再来访问它，因为所有的鱼已死亡。在屋沿下的雨水管中，在房顶的瓦片之间，一种白色的粉粒还在露出稍许斑痕。在几星期之前，这些白色粉粒像雪花一样降落到屋顶、草坪、田地和小河上。

不是魔法，也不是敌人的活动使这个受损害的世界的生命无法复生，而是人们自已使自已受害。上述的这个城镇是虚设的，但在美国和世界其他地方都可以容易地找到上千个这种城镇的翻版。我知道并没有一个村庄经受过如我所描述的全部灾祸；但其中每一种灾难实际上已在某些地方发生，并且确实有许多村庄己经蒙受了大量的不幸。在人们的忽视中，一个狰狞的幽灵已向我们袭来，这个想象中的悲剧可能会很容易地变成一个我们大家都将知道的活生生的现实。

是什么东西使得美国无以数计的城镇的春天之音沉寂下来了呢？这本书试探着给予解答。资料来源：[美]R.卡逊(RachelCarson)，

《寂静的春天》（

SILENTSPRING）(1962)，吕瑞兰、李长生

译，吉林人民出版社1997年版。《寂静的春天》以寓言开头向我们描绘了一个美丽村庄的突变。并从陆地到海洋，从海洋到天空，全方位地揭示了化学农药的危害，是一本公认的开启了世界环境运动的奠基之作，它既贯穿着严谨求实的科学理性精神，又充溢着敬畏生命的人文情怀。回想一下恩格斯的话：恩格斯曾公开警告人类：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。每一次胜利，在第一步都确实取得了我们预期的结果，但是在第二步和第三步却有了完全不同的、出乎预料的影响，常常把第一个结果又取消了。”做点什么，要赶在一切灾难来临之前（一）进程模式1．三阶段模式这种模式一般把危机管理分做危机前、危机中、危机后三个大的阶段。危机前主要是监测、准备工作，危机中则以处理控制为主，危机后则主要为善后恢复工作。2．四阶段模式（张成福、罗伯特·希斯）张成福教授则把危机管理分成四个阶段，即：危机的疏缓、危机的准备、危机的回应、危机的恢复，四个阶段是一个系统的循环和过程。

公共危机管理模式与范围三、过程阶段工作项目危机的疏缓有关消除或减少危机出现的机会、影响的活动危机的准备预先作出应对计划，以便确定危机出现时如何有效应对危机的回应在危机出现后通过各种措施控制或降低危机造成的危害危机的恢复采取各种措施恢复社会正常的运作与秩序表1—1：张成福之危机管理四阶段模式表1—2：罗伯特·希斯之危机管理四阶段模式（4R模式）过程阶段工作项目缩减(Reduction）风险评估与管理预备(Readiness)预警、培训、演习反应(Response)影响分析、计划、技能要求、审计，展开危机应对恢复(Recovery)控制危机后，将财产、设备、工作流程、人员恢复到正常状态（二）主体模式主要是从危机应对的管理主体角度，将危机管理划分成不同的层面。包括中央层面、地方层面、中央地方联动等等。1．中央模式这种模式主要是强调中央在危机处理中的统领和协调指挥作用。一般由中央政府设置最高层次的危机管理机构，对危机事件、危机信息、危机沟通、危机应对等各个方面统一管理，统筹处置。该模式一般应用于具有或可能引致全国性影响的危机事件、危机状态，以及国际危机处理等等。比如全国性的卫生安全事件防治、国际争端处理。2．地方模式这种模式主要强调地方政府在危机处理中的自主作用。一般由地方政府设立危机管理机构，对本地域内的危机事件、危机信息等进行灵活管理应对。比如地方性的事故灾难等等。3．中央地方联动模式主要是在中央领导或协助下，某个或多个地方积极参与，协调处理危机事件。这种模式一般针对跨越地方范围、或在某一领域时空影响较大的危机事件或危机状态。我国主要实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理模式。（三）公共危机管理范围一是与危机的客观发展阶段有关，不同的阶段所要重点管理的对象有所不同。二是与人的主观因素有关，人的生理、心理、认知等也会影响危机管理。三是与时空领域有关。危机发生初期：往往注重事件对公众的损害程度或影响，以媒体管理、公众认知、信息沟通、应急指南为重。危机反应或应对时期：以物质和人力投入生命、财产、交通、设施等救援处置为主。恢复阶段：以心理干预、利益相关者救济、设施重建、恢复生产生活秩序为重。【现场直击】哈尔滨市政府应对水危机2005年11月13日中石油吉化公司双苯厂爆炸，造成松花江水体污染。下游的哈尔滨市政府21日宣布，自23日起停水4天，公告给出的理由是管道检修。但引发恐慌。22日晚，哈尔滨市政府又发出公告，称11月13日中石油吉化公司双苯厂爆炸后可能造成松花江水体污染。为确保用水安全，决定自23日零时起，关闭松花江哈尔滨段取水口，停止向市区供水，具体恢复供水时间另行公告。2005年11月27日晚６时，哈尔滨恢复供水。在缺水危机中苦等了４天的近４００万哈尔滨市民，终于松了一口气。如此严重的水危机，在世界城市发展史上也十分罕见。最初，发生了恐慌和抢购，然而仅仅经过一天时间，全城便恢复了秩序，数百万市民以令人叹服的勇气和毅力挺过了难关，这堪称奇迹。地方政府应对这场公共危机的经验教训，给人很多启示。来水啦启示：面对恐慌，最好的办法是说实话稳定市场，才能稳定人心

启发思考根据前述阅读和案例，请思考讨论：公共危机到底是什么？为什么我们经历这么多事件，总感觉应急管理上还是不成熟？人们宁可信谣也不相信政府部门？但他们确实付出了很多很多……提升自我本讲小结公共危机是一种具有较大公共影响的危机事件、危机情境或紧急状态。公共危机管理具有公共性、复杂性、预防性、权变性等管理特征。由于危机不同于常态，公共危机之影响范围或程度又较大，其管理必须坚持非常态的管理原则，对人、对事、对物都有一些特殊的要求。总体而言，始终要坚持