现行主要投融资政策及项目实操培训课件

现行主要投融资政策及项目实操

第一部分

现行主要投融资政策（一）关于政府债务管控关于加强地方政府性债务管理的意见（国务院〔2014〕43号文）中华人民共和国预算法（2015年1月1日起施行）中华人民共和国预算法实施条例（2020年10月1日起施行）关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知（财预〔2017〕89号）关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库〔2020〕36号）《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）（二）关于政府和社会资本合作中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见（中发〔2016〕18号）关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预〔2017〕50号）关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预〔2017〕87号）关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知（国资发财管〔2017〕192号）关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金〔2017〕92号）财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）（三）关于投资管理《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号）为了规范政府对企业投资项目的核准和备案行为，加快转变政府的投资管理职能，落实企业投资自主权，制定本条例。对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）早在2001年便开始起草，2010年国务院法制办公开征求意见，但只至2019年5月才正式公布。前后历时20载，背后的争议、博弈绝非一般。专门规范政府投资行为，解决了我国政府投资管理缺乏上位法，现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题。思考与建议自2016年以来，国家加快了对投融资体制改革，并围绕防范政府债务风险，规范政府投融资行为，厘清政府与国有平台公司之间关系等作了很多制度顶层设计和规范，近几年投融资可以归纳为“筑高墙、开前门、堵后门”几个关键词，既规范了融资端、又规范了投资端，形成了投融资两端的有效闭合，新的时期、新的形势下，对投融资工作提出了更高的要求，投融资工作变成了“技术活”，甚至可以说“投资有风险，做项目需谨慎”。为此，建议做项目树立“先学习、后工作”的理念！第二部分

当前几种投融资模式利弊分析（一）投融资模式的“前世今生”43号文预算法25号令87号文50号文政府性投资项目必须遵守“先预算、后支出”的原则。提出了政府债券、PPP模式，厘清了政府与企业之间的债权债务关系。明确BOT、BOOT、BTO等特许经营方式、经营期限及相关程序等。严禁政府购买工程等行为。厘清政府平台公司由政府的“左口袋、右口袋”转变为政府的“左手和右手”，并明确政府与政府平台公司的权责关系、包括银行融资的相应关系。（二）政府和社会资本合作（PPP）

1.PPP模式的概念政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。——财金〔2014〕76号政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。——发改投资〔2014〕2724号政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。——国办发〔2015〕42号2.PPP模式的利弊分析优点缺点①是目前管理最规范、信息最透明、被金融机构广泛认可的，引入社会资本提供公共服务产品供给的模式。②对于PPP模式应当如何运作实施，有清晰的政策指导。③具有更高的经济效率和时间效率，实现物有所值。④有助于增加基础设施项目的投资资金来源，缓解政府财政支出压力。⑤分散项目建设运营过程中的部分风险，实现风险共担、利益共享。⑥使基础设施/公共服务的品质得到改善。①存在不超一般公共预算支出10%的上限控制。②普遍采用的特许经营制度可能导致垄断。③融资成本相对较高。④审批、决策周期长以及复杂的交易结构可能降低效率。⑤公众使用公共产品/服务的成本表面上可能提高。3.PPP模式的适用领域PPP项目主要资料一方案两报告，即实施方案、财政承受能力论证报告、物有所值评价报告。适用范围广泛，主要是能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域。4.PPP模式交易结构5.PPP项目开展情况——全国从财政部政府和社会资本合作中心最新公布数据来看，截至2021年10月12日，全国入库PPP项目共10103个，其中市政工程类项目占比最大，有4125个；社会保障类项目最少，仅33个。在库PPP项目总投资金额为158553亿元，示范项目912个，示范项目金额为20510亿元。从2021年初至8月以来，增加新入库项目405个，投资额8,076亿元；签约落地项目406个，投资额8,853亿元；开工建设项目329个，投资额5,446亿元。6.PPP模式发展历程（2015-2020年）2015年2016年2017年2018年2019年2020年政策多，项目多，资金多。规范PPP项目运作，加强PPP领域风险管控，为PPP领域去杠杆。投资落地速度放缓，投资风险初显，争议增多。政策迅速推进，聚焦于资本推出和金融创新。一系列规范PPP业务的规定陆续出台，对PPP野蛮生长做出了限制，规范的PPP市场将逐步形成。PPP推广进入规范发展，PPP绩效从模糊考核走向制度管理。思考与建议PPP模式经历了开始、繁荣、泛化的过程，事物发展大概都需要经历规范到成熟的阶段，理性看待PPP发展过程，不“否定”，也不“迷信”，科学辩证看待。就目前而言PPP在全国、全省、全市投资中发挥了关键作用，当前现行投融资政策下其它模式难以替代，在采用PPP模式时坚持采取“肥瘦搭配”“行业领域分配均衡”“先保障民生项目、后基础设施项目，再其它项目”的原则来实施PPP项目，结合实际，分轻重缓急推进项目建设，助推当地项目建设和经济发展。建议：科学合理把10%的财政承受能力用尽、用好，发挥好金融工具对项目建设和县域经济发展的作用！(二)专项债券

1.专项债券的概念省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。——财库〔2015〕83号是地方政府为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券，缓解资金紧张或解决临时经费不足。2.专项债券融资方式的利弊分析优点缺点①融资成本相对较低，较银行贷款与政府融资平台等融资途径有明显成本优势，是弥补项目建设资金不足的有益补充。②税收优惠对投资者有吸引力。企业和个人取得的专项债券利息收入，按照财税〔2013〕5号规定，免征企业所得税和个人所得税。③要求项目收益与融资自求平衡，专款专用，能够保障重点领域公益性项目合理融资需求，提高资金使用效率。④运作规范透明，益于防范债务风险。①专项债券发行门槛高，限制条件多且严格，最终是否能成功发行具有不确定性。②政府专项债券受额度限制，可能不足以支撑项目建设。③可能出现“借、用、还”各环节的非规范性操作，容易引发政府债务风险。3.专项债券的重点支持领域正面清单：“10大领域、28个具体专项”。交通基础设施；能源领域；农林水利领域；生态环保领域；社会事业领域；城乡冷链物流设施领域；市政领域；国家重大战略项目；保障性安居工程领域；新基建（目前XX暂不支持）。负面清单：不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目、一般房地产项目、产业项目；严禁专项债券用于经常性支出、发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息、企业补贴等；严禁专项债券资金用于置换存量债务，作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权资金的来源；不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套层层放大杠杆。主要申报材料：一方案两书，即项目实施方案、法律意见书、会计事务所意见书。4.近两年债券发行情况2020年、2021年全国、全省、全市债券发行情况全国（亿元）全省（亿元）全市（亿元）2020年37500149031.92021年36500122655.94思考与建议近年来，在消费、出口不能对经济有效拉动的情况下，专项债券发行较好地拉动了投资，也是拉动经济发展的“关键一招”，尤其是发行专项债券与往年直接增加货币供应量（M2）增加投资不同，专项债券方法措施更具体、更精准，把资金的供给到了每一个项目上，并要求项目能达到收益自求平衡，在增加投资的同时还有效防范了金融风险，达到“一石二鸟”的效果。（三）特许经营（BOT）

1.特许经营模式的相关概念基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。——六部委令第25号特许经营权，是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权；特许经营权出让，是指政府将特许经营权在一定期限内授予经营者的行为；特许经营权转让，是指经营者在特许经营期内将特许经营权转让给其他经营者或投资者的行为。——XX市人民政府公告**号BOT模式（建设-经营-转让），指在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。——六部委令第25号2.特许经营（BOT）模式的利弊分析优点缺点①有效解决项目建设资金短缺问题。能够吸引社会资本解决建设资金的缺口问题，项目融资由社会资本承担，政府不需要对项目债务担保或签署，减轻政府的债务负担。②基础设施项目的建设运营周期长、规模大、风险高，BOT模式能有效将项目建设运营风险转移给投资者。③引入社会资本有助于提高基础设施项目的建设与经营效率，确保项目的建设质量并加快项目的建设进度。④项目所有权仍属于政府，在特许经营期内，授予投资人特许经营权，特许经营期满后需将项目无偿移交给政府。①适用范围有一定局限，较适用于具有盈利性的公共产品和基础设施建设项目。②在特许经营期限内，特许经营权将全权交由项目公司去建设和经营，政府对项目的影响力和控制力可能较弱。③投资额大、投资期长、收益具有不确定性。④融资成本较高，因此投资人要求的投资回报率也相应较高。3.BOT模式的重点使用领域重点用于具有盈利性的基础设施和公用事业，其主要行业范围包括：能源项目；公共交通运输项目；水利项目；生态环境保护项目；市政工程项目；邮电通讯项目；城市设施项目；科技、教育、文化、体育、旅游、卫生、社会福利等项目。4.特许经营（BOT）模式的流程前期开发为BOT项目建设准备条件，编制各项文件、确定项目法人和特许协议条款、确定项目资金来源等。实施筹备完成项目公司组建、正式签订各项合同、办理建设手续等。建设实施项目建设，开工直到工程竣工验收为止。运营维护项目运营，项目验收（或试运营）直到项目移交。移交过渡进行项目评价，各自总结经验和启示。5.特许经营（BOT）模式的交易结构（四）EPC模式

1.EPC适用领域招标人对建设范围、建设规模、建设标准、功能需求有明确需求的下列项目，可采用EPC工程总承包模式：使用国有企事业单位自有（融资、贷款）资金，工程规模达到大中型的工程项目；使用财政性资金的建设工程项目（例如新建改扩建学校、保障性安居房等房建工程，市政道路、市政配套设施等市政工程）；对建设周期有特殊要求的专业工程项目（例如园林绿化、照明等工程）；应用BIM技术建造的工程项目或采用装配式建造方式的建筑。2.EPC模式的概念工程总承包，指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。在现实操作中，EPC往往与承包商一定范围一定期限内的垫资联系使用，即EPC＋F。政府投资项目采用EPC要谨慎。3.EPC模式的利弊分析优点缺点①有效克服设计、采购、施工相互制约和相互脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有效控制项目的建设进度、成本和质量。②建设工程质量责任主体明确，工程出现质量责任时更好追责，减少业主多头管理的负担。③EPC总承包一般在包干总费用及总工期上非常明确，有助于业主提前掌握相对确定的总造价及总工期。④强调和发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，有助于调动总承包商的主要能动性，有利于工程项目建设整体方案的不断优化。①确定定义建设项目功能、规模、标准和工期等要求难度大，合同管理难度大。②工程款支付时间通常来说是固定的，一般按工程进度分期支付或竣工后一次性结清，政府资金压力较大（需政府项目资金到位）。③对项目设计的控制力降低。④总承包包干费用难以确定。⑤融资成本较高，因此投资人要求的投资回报率也相应较高。4.EPC模式的流程思考与总结严禁开展“F+EPC”垫资、“EPC+F”延迟支付（分期支付）。两种模式在穿透性审查看均为“BT”的变种，涉及违规举债，均是不合法的项目建设模式。综上分析，PPP模式受到10%财政承受能力限制，专项债券受到地方债务限额的限制，二种工具均可以达到融资的目的，PPP模式是投融建管运全生命周期对项目进行管理，专项债券仅实现项目融资并非项目建设模式，BOT也是项目建设模式与PPP雷同但不受10%财政承受能力限制，从政府投资角度考虑PPP、BOT均是将政府收益通过一定期限（15年、20年、30年）让渡给了社会资本方，其二者投资属性依然可以归为政府性投资行为，二者支出责任必须纳入财政年度预算或中长期规划。结论：在具体项目实操中，采用哪种模式建设应综合考量，不要“拿了一项工具，又丢了一项工具”“流行一项工具，忘记了另一项工具”，多种建设模式共同施行可能达到“百花齐放”的效果。(二)片区开发模式TOD模式：以公共交通为主导的土地、产业、生活等系统片区综合开发模式。EOD模式：以生态保护和环境治理为主导的土地、产业、生活等系统片区综合开发模式。SOD模式：以社会服务设施建设为主导的土地、产业、生活等系统片区综合开发模式。AOD模式：以预期规划为先导，引导土地、产业、生活等系统片区综合开发模式。IOD模式：以产业为先导，引导土地、产业、生活等系统片区综合开发模式。片区开发几种主要模式：1.片区开发方法路径——以TOD为例原则：肥瘦搭配，以强补弱。开发三部曲：一是基础设施先行（水、电、路、气等）表示政府对该片区开发的信心和决心；二是片区开发联动（商业、学校、医院等配合设施跟进），紧紧围绕国土空间规划中规划布局业态，其目的是做足周边土地收益；三是招商引资跟进，快速集聚“人、地、财”要素，形成新的商业聚集地和“价值洼地”。2.片区开发方法——以TOD为例（续）注意问题：片区开发中应事先注重测算片区收益做好“数学题”，尔后再根据不同项目选择不同的建设模式做好“选择题”。不能盲目而上，缺乏系统规划、系统开发。片区开发全生命周期：规划策划、整体开发、资源导入、城市运营、产业发展。资金保障：资本金+建设资金+金融资金运作主体：政府方+央企（国企）+地方国企+金融机构+产业联盟投融资模式：政府投资、企业投资、ABO（授权模式）、PPP、BOT、EPC等均可，具体采用哪种模式需要就具体项目而言。第三部分

项目谋划与实施（一）项目谋划原则：“四个有利于”的原则，即有利于党委政府意图实现、有利于带动经济发展、有利于产业结构调整、有利于保障和改善民生。两方面工作：

“接天线”一是对标国家、省政策导向；二是国家重大战略；三是中央、省资金重点支持领域；四是其它。

“接地气”一是市县十四五规划、国土空间规划、各种专项规划；二是补短板、拉长板等；三是财政承受能力等。四是其它工作需要。负面清单：

生态红线、国家级自然保护区、重点水源保护区、生物多样性等敏感区域，是否占用基本农田、项目是否符合规划、产业类项目是否符合园区规划等。项目谋划最终成功以否衡量标准要体现在项目合规性、可融性、可实施、有效益。（二）项目识别PPP项目实施流程（5个阶段，19个步骤）（三）项目识别（续）从PPP项目发起至结束，我们可以从中得到一些启发，项目识别非常重要，项目识别对于我们下步稳步实施项目奠定很好的基础，也为项目采用何种模式实施提供依据。实操中的项目就像杂乱无章的珠子，项目涉及基础设施、社会民生、生态环保、产业发展、商贸服务等不同领域散落在我们身边，如何将项目分类识别，将散落的“珠子”串起来需要熟悉项目、需要多个部门协同配合，甚至需要付出艰辛的工作努力！（四）项目分类按项目属性分类：政府投资、企业投资按项目收益分类：弱收益、强收益、无收益按项目建设时序分类：近期、中期、远期或急、特急等按照项目建设模式分类：PPP、BOT、EPC等按照争取上级资金分类：专债、一般债券、中央和省预算内资金、银行贷款等无论采取什么分类，总体就是按需分类，有利于实现项目建设全生命周期即可。（五）项目储备项目分类后，就是通过项目审查过滤储备项目“水分”以提高项目质量，项目审查借助第三方力量让专业的人做专业的事情，如专项债券可以邀请工程咨询机构、银行、律所、会所一并对项目审核把关，又如，中央预算内项目申报可借助市发改科室力量一并审核把关；尤其是要注重加大项目前期工作，对重点早晚都要干的项目规划、土地、可研、环评“四要件”要提前介入，可研务必实事求是、客观真实做到数出有据。项目储备至少要建立“十四五”项目储备、地方政府专项债券项目储备、申报中央和省预算内资金项目储备等实现品种齐全、领域丰富，要什么有什么。（六）建设项目全流程程序项目建议书可行性研究报告初步设计施工图设计施工准备工程实施生产准备竣工验收后评价（七）项目准备项目前期三阶段：项目建议-项目可研-项目初设在此期间涉及：规划选址、土地预审、水土保持、矿产压覆、不可避让论证报告、社会风险稳定评估报告、地质勘察、项目审批（核准、备案）、环评等在项目准备阶段注重与潜在资本方多沟通，加大市场测试力度，反复修改项目拟实施方案，针对潜在投资人、社会资本方提出的修改意见建议反复修改项目建设方案，需“抬头做项目”、“开放做项目”，尤其重要的是加大与金融机构洽谈，提前沟通，银行才是真正老板，不能“一厢情愿”，也不能“低头做项目”。（八）立项项目建设单位向发改部门报送项目建议书，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件（发改部门批复项目建议书即视为立项）。存档资料①项目建设单位向发改部门提出的立项申请文件；②附项目建议书；③发改部门对项目建议书的批复文件。（九）可行性研究前置审批程序项目建设单位依据发改部门出具的项目建议书批复文件，分别向建设规划、