PPP项目实务操作及规范运作

ppp项目实务操作

新出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理

的通知》（财办金（2017）92号）（简称〃92号文〃）是继财政部规范地方玫府

举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的意义在

于进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，及时纠正PPP泛化滥用现

象,防止PPP异化为新的融资平台，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP

回归公共服务创新供给机制的木源C这个文件也是对今年以来财政部官员多次公

开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险、坚持可持续

发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，本文从实操视角，根据

"92号文〃文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范、整改运作，仅供大家一

起交流。

一严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的

项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项

目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

（-）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供

义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等,

不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用

PPP模式实施的情形。

1、不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资

项目等。

整改情形：审核项目主体部分是否为纯商业属性；项目是否将房地产、招商引资

等内容作为PPP项目的主体部分；项目是否将酒店、公寓、厂房等商业内容大张

旗鼓地纳入PPP项目实施以平衡财务和现金流。

整改措施：根据发改投资[2014]2724号、2015年6月六部委联合颁布的《基础

设施和公用事业特许经营管理办法》等文件精神，将PPP项目周边的土地、商业

等开发收益权作为PPP项目附属部分，成为项目补充性收益是合规的。因此攻府

部门在进行规范时不能将但凡涉及商业地产、房地产的项目全部认为需整改，而

应该根据实际情况来定性。

而对于存在以上整改情形的项目，由于政府不负有提供义务，因此项目本身不适

宜通过PPP模式来操作，而应该通过市场化方式来推进，应立即停止入库计划。

2、仅涉及工程建设，无运营内容。

整改情形：审核政府付费类项目的实施方案和PPP合同中是否有明确的运营内

容；项目产出说明中运营期产出物是否清晰提出或缺失；项目运营期绩效考核标

准和付费挂钩办法是否缺失或无可操作性；项目是否采用传统的BT方式操作。

整改措施：对于存在以上情况的纯工程建设无运营内容类项目，建议对项目合作

范围进行修改，变更项目运作模式，可在原项目范围基础之上，根据实际情况配

比一定的运营服务或使用者付费内容，转化为“可用性付费+运维绩效服务〃类或

〃可行性缺口补助类〃的PPP项目。并提请财政部门及行业主管部门对新方案进行

物有所值评价和财政承受能力论证.

（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批

手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评

估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

1、新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续。

整改情形：通常情况下，为保证项目方案具有可操作性，新建、改扩建项目方案

审批前需具备的文件应包括必备文件和补充材料（如有）：项目建议书及批复文

件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评

价报告等全套支撑性文件）及批复文件、项目产出说明、初步实施方案，也可根

据项目具体情况，补充关于立项有关的会议记录或领导讲话、专家建议文件、调

查资料及项目评估研究资料等进行说明。如缺少以上必备文件或补充材料仍无法

有效证明必备文件缺失的原因，需进行整改。

整改措施：根据缺失的文件，补充履行相关立项审批手续，保证项目顺利入库。

2、涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手

续。

整改情形：根据《企业国有资产交易监督管理办法》，涉及国有资产权益转移的

存量项目应履行国有资产审批、评估手续：原有存量项目单位应当向审批机构提

交相关申报文件；原单位资产权益转让事项经批准后，应当开展清产核资，根据

清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册；由原单位委托会计师事务所对转

让标的的股权进行审计，并委托评估机构对转让标的进行资产评估，股权转让价

格以经核准或备案的评估结果为基础确定。在信息披露后，原单位即可与社会资

本方签订转让协议。PPP项目的存量转让执行也应与以上规定条款相一致，针对

未履行或缺少相关审批、评估手续，需进行整改。

整改措施：根据国有资产转让程序图（如下），按规定补充履行相关国有资产审

批、评估手续，保存能证明履行手续的相关文件。

国有资产转让程序图:

国企的了•企业产权转让,由国企审批;

ta企或其重要r•企业的国大।si有产权转

初步审批让,由国有资产监督管理机构审批:

因国企产权转让导致丧失控股权，由本级

政府审批。

y

清产核资审计评估

签订协议信息披露

近现代咨询

3、未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

整改情形：未通过物有所值评价，即定性评价的评分结果低于60分，定量评价

（可选择）的PPP值大于PSC值。〃未通过〃财政承受能力论证，即政府支出责任

占一般预算支出的比例超过10%红线，或存在项目所在地行业和领域PPP过于集

中。

整改措施：首先，物有所值评价应在项目识别或准备阶段开展。其次，根据《政

府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），对〃未通过〃

物评的项目，应调整实施方案后重新评价，仍未通过则不宜采用PPP模式。最后，

根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号），对“通

过〃物有所值评价的项目开展财政承受能力论证，"未通过论证〃的项目，则不宜

采用PPP模式。

〃前期工作不到位〃属于程序性审查范围，一旦发现违反情况，前两种情形属于无

法审核通过入库。后一种情形属于永久性不能通过审核入库。

（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,

但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项

目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设

成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化攻府

支出责任的。

1、未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

整改情形：对于政府付费或可行性缺口补助项目，审核项目初步实施方案中有关

项目运营期的产出是否描述清晰；项目是否设置了行之有效的绩效考核指标，且

绩效考核指标与项目实际产出进行了有效挂钩；项目绩效考核指标与政府支出责

任之间的关系能否进行合理的量化。

整改措施：对于存在以上情况的项目，应该进行相应的整改，在项目具备明确的

项目产出及合理的绩效考核体系后再申报入库。

2、政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时

期内财政支出压力激增。

整改情形：审核项目是否约定了在运营初期由政府回购社会资本股权，或是建设

期结束后对建设费用一次性结算支付；地方政府是否将财政支出责任过度后移，

加剧以后年度财政支出压力；地方政府是否将财政支出责任集中前移，使社会资

本快速回收大部分投资从而可以实现早期退出。

整改措施:对于存在以上情况之一的项目，应该对玫府的具体支付形式重新计算,

使PPP项目中政府付费或可行性缺口补助项目采取年金公式、财金[2015]21号付

费公式或它们的变形公式，在项目全生命周期内的平滑付费。

3、项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足

30%,固化政府支出责任的。

整改情形：审核政府付费类PPP项目的项目回报机制设置，是否人为地将项目割

裂为建设工程和运营维护两部分，通过所谓的〃工程可用性付费〃+少量“运营绩效

付费〃方式，仅将少部分（低于30%）的工程可用性付费与运营绩效挂钩，提前

锁定政府大部分支出责任。

整改措施：对于存在此类情况的政府付费型项目，在准备申报入库的时候，应该

对政府付费形式进行修改，将政府对于项目建设工程部分支出金额的至少30%

部分也一同纳入到运营期的绩效考核中。

二集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息

及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目

合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情

形之一的项目，应予以清退：

（一）未按规定开展"两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或

财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力

论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除

外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规

定的。

整改情形：

1、审核物有所值评价方法和程序是否按《PPP物有所值评价指引（试行）》（财

金[2015]167号。）文执行，如定性指标是否由六项基本评价指标（权重为80%）

和若干补充评价指标（权重为20%）构成、评分标准设置是否与项目相符、是否

组织召开专家评审会、专家类型是否全面、评审流程是否合规、以及定量评价的

PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等是否合理正确、信息披露是否充

分。

2、审核财政承受能力论证评价方法和程序是否按《政府和社会资本合作项目财

政承受能力论证指引》》（财金[2015]21号）文执行、是否采用定量和定性分析

方法、全生命周期财政支出责任识别是否充分、全生命周期财政支出测算是否正

确（如运营补贴支出计算公式使用是否正确、折现率和合理利润率的选取、风险

支出的计算是否恰当）、进行财政承受能力评估是否汇总年度全部已实施和拟实

施的PPP项目、是否有进行行业和领域均衡性评估、年度PPP项目财政支出占一

般公共预算支出比例是否不超过10%.

整改措施：在遵循“法不溯及既往〃原则下，根据《政府和社会资本合作项目财政

承受能力论证指引》》（财金[2015]21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》

（财金（2015）167号）规定，对已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政

承受能力论证的，补充开展”两个论证〃；已开展物有所值评价和财政承受能力论

证的，将评价方法和程序整改至合规。规定期限内整改仍不合规，项目需清退出

库。

（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展

的：尚未进入采购阶段但所属木级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%

上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

整改措施：出现上述情形，项目应停止采用PPP模式，并在双方再谈判的基础上,

根据项目特征选择适当的合作模式。

（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方

的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会

资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定,

未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本

方股份的。

1、未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。

整改情形：审核社会资本方为融资平台公司的PPP项目，核查中标融资平台公司

是否符合国办发（2015）42号文中对融资平台公司作为社会资本方参与PPP项

目的资格要求，即融资平台公司是否已经建立了现代企业制度并实现市场化运

营，承担的地方政府债务是否已纳入政府财政预算并得到妥善处置，且明确公告

今后不再承担地方政府举债融资职能。

整改措施：对于不符合此规定的中标方融资平台公司，若其条件成熟，则要求其

发布不再承担地方政府举债融资职能的公告，从而以合规社会资本方继续履行

PPP项目；若平台公司因自身原因无法退出政府融资平台，则地方政府可视情况

与其解约，并对项目社会资本进行重新招标。

2、采用建设■移交（BT）方式实施的。

整改情形：审核地方政府与社会资本签订的《项目合同》中是否约定工程建成经

竣工验收合格后即交付于政府，此后政府按比例分期向投资方支付合同的约定总

价；投资方是否对项目后期的运营负责；政府的支出责任是否与项目后期运营产

出绩效挂钩；项目合作年限是否低于10年。

整改措施：对于存在以BT方式实施的项目，或与投资方解约并直接退库，或尝

试将此BT项目转化为PPP模式继续操作，例如可将非经营性项目与其他经营性

项目或非经营性项目的相关资源开发权加以捆绑，通过引入社会投资人来转变项

目操作模式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式。模式转变应

当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财

政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。

3、采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的。

整改情形：结合《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作

（PPP）项目的指导意见》（发改投资（2017）2059号），审核采购文件中是否存

在妨碍民营企业平等参与PPP项目的条款。

严格按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》规定,

审核项目招标公告中是否选择通过公开招标等竞争性方式选择PPP项目的社会

资本方；招标公告中是否设置了超过项目实际需要的注册资本金、资产规模、银

行存款证明或融资意向函等条件；是否设置了与项目投融资、建设、运营无关的

准入条件；除合法合规的投标保证金外，是否存在任何其他名义设置投标担保要

求；是否推行以银行保函方式缴纳保证金；是否科学设置了评标标准，综合考虑

了投标人的工程技术、运营水平、投融资能力、没标报价等因素。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，若项目正处于采购阶段，则应先暂停

招标工作，及时修改招标文件，待文件完全符合要求后再开展招标；若项目处于

执行阶段，则地方政府可与中标社会资本协商转变合作方式或进行解约再重新招

标，政府可能需耍承担一定的违约责任。

4、未按合同约定落实项目债权融资的。

整改情形：对于已经进入执行阶段的项目，实施机构应根据项目《PPP合同》核

查融资交割情况，审核社会资本同金融机构是否已经签订了《项目融资协议》；

根据最新外部环境看银行能否按约定进度足额提供贷款；向贷款行征询是否存在

项目债权融资滞后的情况；是否存在项目债权融资不到位的情形。

整改措施：对于无法按合同约定落实项目债券融资的项目，应首先督促社会资本

方尽可能落实融资责任。对于融资完全无法落实的情况下，则构成社会资本方违

约事实，项目应该先退库，然后重新发起或者更类操作模式。

5、未按时足额缴纳项目资本金。

整改情形，审核项目是否按照国家规定的最低资本金比例要求，按时足额缴纳项

目资本金；向项目资金托管银行征询项目公司是否将资本金按时足额存入专款专

户；由于项目资本金的最低比例要求是银行放贷的必要条件之一，因此也可通过

向项目贷款行征询放款情况来印证项目资本金的缴纳情况。

整改措施：对于未按时足额缴纳项目资本金的项目，应首先督促社会资本方尽快

落实资本金到位责任。若社会资本方已无能力落实项目资本金，则项目应直接退

库，另行重新发起。

6、以债务性资金充当资本金。

整改情形："项目资本金非债务性资金〃是针对项目公司本身而言，而不是针对社

会资本方资金来源而言的，主要审核项目资本金是否存在基金名股实债和股东借

款这两种情况。

资本金具体核查方面，应首先检杳项目资本金二项目注册资本？

（1）若项目资本金=项目注册资本，则审核项目基本金是否存在基金名股实债的

情况。审核技术路线一一首先查看项目资本金资金来源有无基金？若有基金，则

进一步查询基金与项目公司是否签订了相关《补充协议》。（i）若签订了《补

充协议》，则查看相关协议中是否存在项目公司对基金的保底承诺；是否存在项

目公司大股东及其关联方的股权回购安排；基金收益是否与项目经营相关；基金

是否参与项目经营管理。存在以上情况之一，则证明此基金为名股实债型，相应

部分的项目资本金为债务性资金，不合规。（ii）若没有签订相关《补充协议》，

则通过查看基金与项目公司所签订《股东协议》、《基金合伙协议》、《募集说

明书》、《基金章程》、《投资协议》等文件，看是否存在与（i）类似的情况

发生。若存在，则此基金同上为名股实债型，不合规。

（2）若项目资本金工项目注册资本，则审核项目基本金是否存在股东借款的情况。

审核技术路线一一首先查看项目是否存在资本金缺口？（i）若项目资本金二项目

注册资本金+资本公积，则项目资本金合规；（ii）若项目资本金工项目注册资本

金+资本公积，则需要项目方针对此资本金缺口部分提供合理说明，主要核查双

方是否签订了《股东借款协议》，这可通过查询《股东合同》、公司章程、《PPP

项目合同》、外部融资协议、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料进行佐

证。若存在以上情况之一，则证明此资本金缺口部分为股东借款，相应部分的项

目资本金为债务性资金，不合规。

整改措施：对于项目资木金存在名股卖债型基金的项目，应首先整改基金的资金

结构，保证基金对于项目公司而言全部为股权类资金，不存在债权类资金。若以

上整改较难操作，则建议社会资本方另寻自有资金来代替此基金的出资份额。而

对于项目资本金存在股东借款的项目，则社会资本方应利用自有资金来代替此股

东借款的资金缺口。

7、由第三方代持社会资本方股份的。

整改情形：通过项目《股东协议》、银行资本金到账流水、银行授信记录等资料,

审核中标社会资本是否按照协议要求足额履行出资义务：社会资本中选后是否自

行指定其关联企业、子公司、基金等笫三方代为履行出资义务；中标社会资本是

否与其余外部第三方签订了代替出资或者代持股份的相关协议；联合体参与方是

否存在只承揽项目施工或设计任务、不实际出资入股现象。

整改措施：对于存在以上情况之一的项目，中标七会资本应及时将第三方代持的

股份进行回购，并按规定足额按期履行自己的出资义务。

（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本

金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项

目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

1、由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的。

整改情形：实操中通常表现为“带回购条款的股权性融资〃，即社会资本方在将资

金以股权投资方式进行投资之前，与政府或其指定机构签署股东协议或合资经营

协议，由政府或其指定机构承诺在项目合作期内，全额将权益投资者持有的股权

全部回购的结构性股权融资安排。这种名为股权投入、实为债权融资，最终仍由

财政兜底风险，如以信托、基金为主，由于这类资金期限通常为5年，与PPP

项目周期10-30年期限不匹配，难以做到长期股权投资以及风险共担，“明股实

债〃项目比较多。

整改措施：按照《公司法》等法律以及PPP项目合同规范运作，删除股东协议、

合资经营协议或其他抽屉协议中存在回购资本金或政府兜底本金损失的条款，

PPP合作双方也可再谈判并重新签署协议。

2、政府向社会资本承,若固定收益回报的。

整改情形：固定收益回报承诺是指政府明确约定一个最低的或固定的回报率，即

非绩效考核方式满足社会资本固定回报的要求，在政府与社会资本PPP项目合同

可能出现固定回报条款。

整改措施：依据现行P叩法规政策，在删除固定收益回报条款的基础上，完善项

目回报机制，在实施方案和PPP合同里明确绩效考核指标体系（包括指标名称、

指标说明、考核标准和付费办法等），实行绩效考核下的政府付费，避免出现固

定收益、保底承诺等政策文件禁止事项。

3、政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的。

整改情形：

（1）承诺函、担保函等。即政府部门向银行等金融机构出具对项目公司债务承

担保证责任的性质文件，承诺或担保〃本息还款安排〃，不符合2014年修订的《预

算法》"禁止地方政府为债务提供担保〃规定。

（2）照付不议合同。对于公益性或准公益性项目，政府部门通常会作为项目公

司所生产的公共产品的采购方，在不问事实上是否收到合同项下的产品的前提

卜\承诺定期按照最低采购金额支付价款，且价款能够覆盖一定时期内项目公司

的日常经营及债务融资本息。项目公司可以将照付不议合同债权作为质押品向商

'业银行取得贷款，或将该合同债权转让给金融机沟以获得资金。

（3）差额补偿承诺。政府及其部门向项目公司承诺，当项目存续期内运行所产

生的收益不足约定的最低收入水平或者不足以偿芍特定债务融资本息的情况下，

由政府方另行支付以达到约定最低收入水平的增信方式。

整改措施：及时撤回为项目债务提供任何形式担保的文件。

4、存在其他违法违规举债担保行为的。

整改情形：包括财政部门还款承诺函等增信措施，央企为其他方股权出资提供担

保等情况。

整改措施：（1）撤销财政部门增信担保、还款承诺函等文件。（2）撤回央企为

其他方股权出资提供担保等文件。

〃违法违规举债担保〃，属于合规性审查，一旦发现上述违规情况且未及时整改或

整改不到位，应清理出库。

（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的

路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危

及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法

权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及

时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键

信息的。

整改措施：根据财政部制定的《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息

公开管理暂行办法》（财金[2017]1号）关于PPP信息公开的要求，对项目所处

不同阶段进