同等学力经济学综合-财政学

第一章财政职能

一.政府与市场

（一）市场失灵和市场缺陷

市场失灵与市场缺陷的含义（P435）：市场失灵是指市场在资源配置的某些方

面是无效率或缺乏效率的，市场缺陷是指市场机制本身固有的缺陷。

市场机制充分发挥作用须具备一定的条件。具体是：所有的生产性资源都为私

人所有;所有的交易都在市场上发生，并且每个市场都有众多的购买者和消费者,

没有任何购买者和消费者能够单独操纵价格；购买者和消费者都有充分的信息；

资源可以充分流动并且可无任何阻碍地流向任何使用者等等。…旦上述条件不具

备,市场机制的缺陷就暴露出来。市场失灵和市场缺陷的主要表现（P435—436）

1.自然垄断——规模收益递增与市场失灵（垄断的存在）：竞争性市场效率要求

企业的技术表现出不变的或递减的规模收益，当某一行业的产出达到相对较高的

水平之后存在着规模收益递增或成本递减的情况时，就会形成自然垄断，垄断者

可能通过限制产量、抬高价格，使价格高于产品的边际成本，获得高额垄断利润,

这样会影响资源的配置效率——对此，政府可通过规定价格和收益率来限制垄

断，也可直接建立公共企业，从福利和效率的角度，而不是盈利的角度出发规定

价格。

2.外部效应——外部性与市场失灵：外部性是指一个消费者的消费行为或生产

者的生产行为给其他消费者或生产者带来的利益或损失（或是指一个行为主体的

行为对其他行为主体产生的影响）。外部性关键是相互影响又没有相应的补偿，

或是未能在价格中得以反映的经济交易的成本和收益（收益外溢和成本外溢）。

政府的纠正措施是外部效应1

3）公共产品只能由政府提供（P436）,原因是：

公共产品具有非排他性和非竞争性，其需要和消费是公共的或集合的，如由市

场提供，容易产生”免费搭便车“（P436）现象。

政府能够通过税收来提供公共产品。

4）混合产品（或准公共产品）：可由政府提供，也可由市场提供，但政府要进

行监管。

2.社会公共需要

1）社会（共需要的定义：是指市场不能或不完全能满足的需要。或说个人和

企业不能完全满足的需要。具体是指向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经

济发展的社会条件等方面的需要。社会公共需要涵盖的范围很广。

2）社会公共需要的特征（P437）

（三）政府部门与市场部门间的最优资源配置（P437-440）

1.政府部门与市场部门间的资源配置可能存在着某种最优组合

在社会成员的偏好格局和社会有效需求既定的情况下，政府部门与市场部门间

的资源配置可能存在着某种最优组合，见下图。

2.部门间的最优资源配置点

1）社会生产可能性曲线

社会生产可能性曲线是指在一定社会技术进步条件下，某一时点上社会可利用

的无论是数量上还是质量上都有限的资源得到充分利用时所能生产出来的私人

物品和公共物品的各种组合，见下图。

2）社会无差异曲线

社会无差异曲线是指曲线上各点所表明的私人物品和公共物品的各种组合向

社会提供的福利水平是相同的，见下图。

3）部门间的最优资源配置点

2

3

（四）政府干预市场的主要手段

市场失灵准则很好地区分了政府和财政与企业和私人之间的活动范围——市

场失灵，政府干预经济就有了必要，决定了政府活动的意义，决定了其活动的范

围，即限于生产失灵的范围。如提供公共产品和劳务，矫正外部性，维持有效竞

争，调节收入分配，稳定经济等（如庇古的福利经济学，凯恩斯的宏观经济学中

所提倡的）。

1.行政手段和法律手段

2.组织公共生产

3.财政手段

（五）财政的概念

财政是政府集中一部分国民生产总值和国民收入以用来满足社会公共需要的

收支活动。或定义为政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动

调节社会总供给和总需求的平衡，以实现优化配置、公平分配、经济稳定和发展

的目标。

二.财政的职能

（一）财政职能的基本内容（P441）

1.财政职能的定义：是指财政作为一个经济范畴所固有的功能，包括资源配置、

收入分配、经济稳定和发展等三个方面。

2资源配置职能

定3—^是需政府主要通过税收动员社会资源，通过财政支出提供公共物品，

实现经济资源的合理流动和配置。

市场在资源配置中的缺陷——效率的背离。1.公共产品的存在。2.垄断的存在。

3.生产和消费活动的外部性存在。4.各种约束的存在（如信息，专利，交通运输

等方面的约束——信息不完全，外部因素）。

财政配置资源的机制和手段——调节资源在地区间配置：财政补贴、投资、税

收；调节资源在产业部门之间配置：增量调节一通过国家预算调节，存量调节一

财政、税收、政策；调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置；调节政府部

门的内部资源配置，

3.收入分配职能

定义——是指财政通过集中性收支，调节政府与企业、与个人之间，中央财政

与地方财政之间的分配关系，实现对市场活动产生的收入分配状况的合理调整。

经济公平和社会公平

市场在收入分配中的缺陷——市场所决定的收入分配是不公平的（根据每个人

提供的生产要素的数量以及这些要素在市场上所获得的价格所决定，生产能力，

贡献，拥有的财产，垄断程度等）。

财政实现收入分配职能的机制和手段——1）调节企业的利润水平，创造平等

竞争的环境：税收调节（流转税：减少、剔除价格影响，资嫄税：调节级差收入，

企业所得税：调节利润水平）；税负调节（合理确定国家、企业收入比例）。2）

调节居民个人收入水平：征收个人所得税，转移支付制度，征收财产税、遗产税、

赠与税。3）改善低收入者取得收入的条件与能力：再就业教育、培训失业人员，

解决一部分人基本生活问题

4.经济稳定和经济发展职能

经济稳定职能定义——是指政府在失业和经济萧条时期实行扩张性财政政策，

在充分就业和通货膨胀压力很大时期实行紧缩性财政政策，熨平经济的周期波

动。

经济发展职能定义——是指政府主要通过税收优惠政策、调整支出结构，以经

济增长为核心，以结构调整为重点，促进社会经济的持续发展。

4

经济增长与经济发展。

在宏协上，自发的市场机制不能自发地趋向充分就业，物价稳定，经济增长。

财政实现稳定与发展职能的机制和手段——1）调节：总供给=总需求，总供

给〈总需求，减少支出、增加税收；总供给＞总需求，增加支出、减少税收；交

替使用赤字预算与结余预算政策

2）通过财政自动稳定器实现社会稳定：累进所得税、转移支付制度；3）处理

好经济稳定与经济长期增长关系。

（二）我国财政职能的演变（P402—403）

1.计划经济时期的财政职能——分配职能和监督职能

2.有计划商品经济时期财政职能——分配职能、监督职能和调节职能

3.社会主义市场经济时期财政职能——资源配置职能、收入分配职能和经济稳

定与发展职能

（三）公平与效率

L财政诸职能的矛盾与协调，实为公平与效率的冲突与权衡。

公平与效率的含义

公平与效率的关系

2.在我国，协调公平与效率关系的原则（根本问题在于有效地协调社会经济目标

及其实现机制）总体上，发展中国家侧重于效率，同时兼顾公平，是理性的选

择。

如何通过市场与财政两种机制的有效结合实现公平与效率的兼顾是一个关键

问题。

3.正确处理收入差距与效率的关系

三.政府失灵

（-）政府失灵的表现

1.政府失灵的概念（P443）——是指政府的活动或干预措施缺乏效率，或者政

府作出了降低效率的决策或不能实施改善经济效率的政策。

2.政府失灵和政府干预的缺陷

短缺与过剩

信息不充分

官僚主义

缺乏市场激励

政府政策多变

（―）政府失灵的原因（P443—445）

1.政府决策的无效率

1）投票规则的缺陷导致政府决策的无效率——一致同意=一票否决，难以实

施；多数同意，在提按超过两个以上时，可能出现循环投票；操纵投票；投票规

则不能反映个人偏好等；

2）政治市场上行为主体动机导致政府决策的无效率——政治家和官员参与政

治活动的目的也是追求个人利益最大化；

3）利益集团的存在导致政府决策的无效率——利益集团是指那些有某种共同

的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。

2.政府机构运转的无效率

1）缺乏竞争导致的无效率

政府对经济领域的干预行为与市场中的经济行为之间有一个本质的区别，即利

润概念在政府部门中是不存在的。市场中的企业在提供某项产品或服务时存在激

烈的竞争，为了在竞争中求生存，它必须关注其本身的利润水平，将生产成本压

缩到最低限度，这一点是企业的一条行为法则和约束5

机制。与此相对照，政府部门是一个独占性的主体，在社会中不存在竞争对象,

政府为弥补市场经济不足而采取的行动也就没有必要用利润标准来衡量，其结果

是施加于企业经理身上的利润约束机制对政府活动不起作用。

因此，在政府工作人员之间、政府部门之间缺乏竞争。

2）缺乏降低成本的激励导致的无效率

政府部门提供公共服务的活动,大多不计成本，或者难以准确计算成本，政府没有

降低活动成本的压力和政府部门投票规则寻租行为市场失灵政府失

灵

2.简述题：

简述社会公共需要的基本特征。

简述财政职能的基本内容。

简述政府机构运转无效率的主要原因。

3.论述题

请利用无差异分析方法，分析政府部门和市场部门间的最优资源配置。

阐述公共选择理论关于政府失灵的原因分析。

6

第二章财政支出规模与结构

财政支出的分类

1.按支出的用途分类（P446）

我国财政支出按用途分类，主要有：基本建设支出、增拨企业流动资金、企业

挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、支

援农村生产支出、农林水利气象等部门的事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和

社会福利救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。

财政支出按社会总产品的价值构成归类，主要有：补偿性支出——企业挖潜改

造资金；积累支出——基本建设支出、增拨企业流动资金、支援农村生产支出以

及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等

部门的事业费、文教科学卫生事业费等支出中增加固定资产的部分；消费性支出

一抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费、价格补贴支出以及科技三项

费用、地质勘探费、工业交通商业等部门的事业费、农林水利气象等部门的事业

费、文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分。

2.按费用类别分类（又称按国家职能划分，P446-447）

是指按国家职能的划分，财政支出可划分为：经济建设费、社会文教科学卫生

费、国防费、行政管理费支出和其他支出等。这一分类能够揭示国家执行了怎样

一些职能以及侧重于哪些职能。

如进行纵向分析，能揭示一国的国家职能发生了怎样的演变；

表1：1945—2000年美国联邦政府支出主要项目（％）

注：资料来源于AbriefIntroductiontotheFederalBudget,

/rdavis2/budget.html,作者对数据进行了整理加工。

如进行横向分析，可揭示各国国家职能的差异。

7

美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势(％)表2：1995年部分

国家政府支出主要项RI的比较(％)

注：①国防、一般性公共服务、其它功能。②教育、健康和其它社会服务。③

养老金、失业保险、残疾及疾病、家庭现金补贴、住房及其它补贴。④法国、德

国、意大利、英国、荷兰、丹麦、西班牙、葡萄牙、奥地利、芬兰和瑞典共11

国o资料来源:/eco,ManagingPublicexpenditure：theUKApproach,

No341,p8.

“五五”时期

14.4%

59.9%

“九五”时期

其他10.5

38.3

行政管15.7%

国防费8.3%

社会文教费27.2%

8

我国各时期财政支出主要项目的比重(％)

3.按经济性质分类(P447)

购买性支出定义——是指政府在市场上购买商品和劳务的支出；包括购买日常

政务活动和国家投资所需的商品和劳务的支出。

转移性支出定义——是指政府资金无偿、单方面的转移。购买性支出和转移

性支出划分的意义

1)购买性支出对社会生产和就业由直接影响，执行资源配置职能较强；转移

性支出对收入分配产生直接影响，执行收入分配职能较强。

2)通过购买性支出体现出的财政分配活动可以对政府形成较强的效益约束，

转移性支出的财政分配活动对政府的效益约束较弱。

3)在购买性支出中，对于向政府提供商品和劳务的微观经济主体的预算约束

是硬的，而在转移性支出中，对微观经济主体的预算约束是软的。

我国财政支出中转移性支出及其比重(单位：亿元)

9

两类国家购买性支出与转移性支出所占比重(％)

类别发达国家发展中国家购买性

支出45.261.5其中：经常

性支出34.950.1资本性支出

10.311.4

转移性支出41.022.5

其中：公债利息5.65.5

补助金35.417.0

其他13.816.0合计

100.0100.0

二.财政支出规模

（-）衡量财政活动规模的两个指标（P447）

财政收入占GDP的比重财政支出占GDP的比重

两者并不相一致，一般的情况是财政支出占GDP的比重要大于财政收入占

GDP的比重。财政支出占GDP的比重较财政收入占GDP的比重更能反映财政

活动的实际规模。原因是：1）财政支出占GDP的比重无论采取何种形式，都

表现为财政对GDP的实际使用和支配的规模。财政收入占GDP的比重只是表示

财政对GDP可能使用和支配的规模。

2）财政支出反映的是财政参与GDP使用过程的活动，而财政收入反映的是财

政参与GDP分配过程的活动。

3）财政支出更能全面而准确地反映财政对宏观经济运行的调控能力（财政职

能的发挥更直接的是通过财政支出进行）。

（―）财政支出规模的发展趋势

1.财政支出增长是市场经济国家经济发展中的一条规律（P448）

从世界范围看，随着经济的发展，各国公共支出的规模呈不断增长的趋势。公

共支出的绝对规模急剧膨胀。公共支出的相对规模大幅度上升。

公共支出增长伴随着公共支出内容和范围的扩张。公共支出增长是呈螺旋式

上升的。

主要经济发达国家财政支出占GDP比重变化趋势（％）

10

2.财政支出规模增长趋势的理论探讨（448-450）

1）政府活动扩张伦（或瓦格纳法则）——德国经济学家阿道夫・瓦格纳（Adolf

Wagner）在19世纪80年代对西方工业化国家的工业化进程进行考察后认为：■

国政府的支出与其经济增长之间，即政府职能的扩大与国家收入增长之间，是存

在着一种函数关系的。

瓦格纳法则是指公共支出的相对增长；认为随着人均收入的提高，财政支出的

相对规模也随之提高。瓦格纳认为：工业化的发展在带来社会发展的同时，也会

因经济结构和经济交往的日益复杂化而导致各种磨擦或社会冲突，这必然要求政

府通过更多的资源配置实现法律法规和治安防范设施的完善，以保证市场机制发

挥作用所必需的社会“环境条件”。瓦格纳把公共支出对国Wiseman）在1961年

出版的《联合王国公共支出的增长》一书中，对英国1890—1955年间政府支出

的增长进行了研究，提出了公共支出的“梯度渐进增长''论，以说明政府支出的增

长趋势和“时期模型”。

基本观点：从长期来看，公共支出的增长不是直线型的，而是呈现出一种阶梯

型增长的特点。只要突破某一“临界点”，支出便会跃上一个新的高度。

即：社会进入动荡时期（如战争、饥荒或其他社会灾难），常规将打破，随之

而来的是政府公共支出跳跃性的急剧增长。当战争或其他社会动乱结束后，公共

支出也不会像想象的那样降到原来的水平，而是会在一个较高的水平上保持逐步

增长。

由此可见，按照皮考克和怀斯曼的梯度渐进增长理论，造成公共支出增长的因

素可归结为两种：内在因素和外在因素，而外在因素是说明公共支出增长超过

GDP增长速度的主要原因。

内在因素：在税率不变的税收制度下，随着经济的发展和国民收入的增加，政

府所征得的税收收入必然呈不断增长的趋势，它使政府公共支出上升并与其成线

性关系。

外在因素：在社会发展过程中出现的动荡与危机，它使公共支出与公共收入在

更高水平上保持一种相互增长。这一因素被认为是导致公共支出增长超过国内生

产总值增长速度的主要原因。

3）经济发展阶段论——美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托根据经济发展阶段

理论，在对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后，从公共

支出作用变化的角度，对公共支出增长进行了深入的分析，建立了“公共支出增

长的发展模型

在经济发展的早期阶段，政府投资在社会的投资总量中所占份额较大。

在经济成长的中期阶段，政府仍需增加支出，但这一时期的政府投资是对私人

投资增长的补充，用于弥补市场失效、提供社会发展所需的公共物品和劳务。

在经济成熟阶段，公共支出结构将从基础设施的支出转向教育、医疗和社会福

利支出。当经济转入“大众消费”及“生活质量”阶段以后，在公共支出中用于推行

社会保障和收入再分配政策的社会消费性支出将比用于其他方面的支出相对有

更大的增长。

与其他公共支出增长理论不同，经济发展阶段论显然更注重公共支出结构在不

同时期的变动规律，这对探讨和研究不同发展阶段政府及财政职能的转换同样具

有十分积极的现实意义。

4）官僚行为增长论——美国经济学家尼斯克南认为：官僚以追求机构最大化

为目标：机构规模越大，官僚们的权力越大。

（三）影响财政支出规模的因素（P450）

L经济性因素——如经济增长速度，人均GDP,经济体制的选择，政府的经济

干预政策。

2.政治性因素——政局是否稳定，政体结构的行政效率

3.社会性因素——人口状况（人口总量及结构），文化背景，等等。

11

（四）我国财政支出规模增长趋势的特殊性

1.我国改革开放后财政支出增长的基本特征：财政支出占GDP的比重先逐年下

滑，而后又逐年回升。

我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重发展变化趋势（％）

2.原因分析：经济体制转轨时期的特征。改革前的计划经济体制，“低工资、高

就业''；改革后，放权让利和提高城乡居民收入。未来我国财政支出占GDP的比

重将继续增长。

三.财政支出结构

(-)政府职能与财政支出结构

1.财政支出结构的概念(P450)

2.政府的经济管理职能和社会管理职能(P451)

经济管理职能——经济管理支出

社会管理职能——社会管理支出

我国随着市场经济体制的确立，政府的经济管理职能不断弱化，社会管理职能

日益加强。这对我国财政支出的结构产生了很大的影响——经济建设支出占财政

支出比重不断下降。

随着我国社会主义市场经济体制的建立，政府的经济管理职能逐渐弱化，社会

管理职能日益加强。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化。

经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“九五”时

期的40%,下降了近20个百分点；相反，社会管理支出比重则大幅度提高，从

40%左右上升到60%左右。

3.我国经济建设支出比重下降的原因(P451)——主要是因为流动资金支出和

基建投资支出下降。

4.社会管理支出增长(P451)

社会管理支出增长中合理部分——社会文教科卫支出的增长是合理的。

社会管理支出增长中不合理部分——行政管理支出增长和支出的内部结构不

合理(个人经费增长快于公用经费增长，在个人经费内部，补助工资的增长明显

过快，离退休人员费用的增长大大高于行政费用总额的增长，公务费、业务费比

重上升，而修缮费、购置费比重下降)。

12

各国行政支出占财政总支出比重趋势图

(-)财政支出结构的调整

1.判断…国财政支出结构合理与否的标准(P451)

一是该国所处的经济发展阶段，以及在该阶段政府所追求的主要经济目标。

马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时，突出强调

了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构。马斯格雷夫把整个财政支出

划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累

支出、公共消费支出和转移支付；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、

中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增长情况各异。

二是财政支出各项目间的相对增长速度。

对世界高收入、中等收入、低收入国家的财政支出结构进行比较，我们可以得

出结论：1）维持性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈明显递减

趋势。2）经济性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升呈递减趋势。

3）社会性支出占财政支出的比重随着经济发展阶段的上升而快速递增。

2.我国财政支出结构的问题（P451）

我国处于社会主义初级阶段，政府主要经济政策目标是经济增长，但财政投资

的规模虽增长，所占比重却在不断下降，从而将抑制经济的快速增长；

在财政支出总额中，消费性支出的比重过大，且增长速度大大超过生产性支出

的增长速度。3.优化我国财政支出结构的基本思路（P452）

按照社会公共需要的先后次序，合理界定财政支出范围——调整和优化财政支

出职能结构和支出用途结构，调整和优化财政支出的经济性质结构：实行重点倾

斜政策，根据保证重点、压缩一般的方针，对一般支出实行零增长政策：重点向

改善农村生产生活条件、经济结构调整、科技发展和创新、生态环境建设和中西

部倾斜；

进一步加大中央对地方的转移支付，缩小地方间财力差距，协调地方社会经济

发展，加强中

13

央财政的调控作用。

根据当前经济政策目标，在增量支出中逐步调整和理顺生产性支出与消费性支

出的比例关系（在适当提高才财政投资支出比重的同时，重点应放在控制消费性

支出的快速增长上，尤其是行政管理支出）。

（三）财政支出结构的经济效应

财政支出结构是否合理，直接关系到财政支出本身的效率和经济效率，进一步

看，主要视这种支出结构对主要宏观经济变量的影响。

1.财政支出结构的增长效应（P452）

政府消费支出可能具有负的增长效应：政府消费尽管可能会给经济主体带来效

用，但由于需要增加税收为其融资，会降低投资收益率，从而削弱投资需求，因

此可能降低经济增长速度。相反，政府投资支出（如提供基础设施、公共设施）

则会为经济增长提供了必要的经济环境。

2.财政支出结构的挤出效应（P452）

这里所说的财政挤出效应与人们通常所说的公共支出的挤出效应是有区别的。

通常所说的财政挤出效应是指政府的财政支出会通过税收机制减少私人部门可

支配的收入。

对私人投资的影响不确定（取决于当时的经济环境）：

GT------ADf------斗

GT——rt——I!

对国民收入的影响：

政府资本性支出——国民收入增加；不易产生挤出效应。

政府消费性支出——国民收入减少。

公共支出的财政挤出效应则是指政府的旨在增加社会福利的某些支出项目可

以减少公众有关的支出，从而使得公众实际可支配的收入趋于增加。

假如政府增加社会保险方面的公共支出，那么就会对私人部门产生以下两个方

面的挤出效应：

（1）个人相应减少本来准备用于退休养老的储蓄（支出），从而增加了现期可

供支配的收入；（2）那些本来需要支付较高费用赡养双亲的人们，现在由于政府

的养老保险支出代替了他们的支出，这也使得他们可供支配的实际收入趋于增

加。

3.财政支出结构的储蓄效应（P453）

国民储蓄=私人储蓄+政府储蓄

政府储蓄=政府收入一转移性支出一消费性支出显然：

按凯恩斯主义观点：政府消费性支出可能降低政府储蓄率和国民储蓄率；用公

债融资的预算支出的增加对国民储蓄率具有负的效应（不管这种支出是经常性支

出还是资本性支出）；用税收融资的额外资本性支出对国民储蓄率可能具有潜在

的增长效应。

按李嘉图等价原理，利用公债融资，政府增加消费性支出不会影响国民储蓄率,

增加投资性支出则会提高国民储蓄率（无论是用税收还是公债融资，初始时期政

府支出不变；初始时期发行的公债须用以后时期的税收收入偿还）。

四.财政支出效益

（一）成本一收益分析法

L成本一收益分析法的概念（P453）——成本效益分析（CBA）是经济学中常

用的分析工具，其含义是对可选择的行为过程获得的利益和将付出的成本进行测

定，加以比较分析，从而为经济主体提供一种可选择的经济决策方案。

14

成本一收益分析方法，对于私人支出与公共支出的经济活动都是适用的，公共

部门的成本一收益分析方法又是从私人企业的成本一收益分析方法借鉴而来的。

但是，政府的活动范围和经济目的不同于微观经济主体，这就决定了对于政府

公共支出成本一收益的分析评价也不同于对微观经济主体的分析与评价。

2.成本一收益法的分析过程——确定备选项目和备选方案，选择方案和项目。

3.成本一收益分析法的运用——关键是确定项目的收益、成本和贴现率

收益和成本的确定——除与微观经济主体核算相同的部分外，还需计算：与项

目无直接关联的一切可用货币计量的成本与收益，与项目直接和间接关联的一切

不可用货币计量的成本与收益。

贴现率的确定——应至少等于举借外债的利率，或不低于国有企业因政府增加

投入而取得的收益率。

时间期界的确定——依据不同项目的性质特点决定。

优先次序的确定——选择支出既定的情况下的社会净效益最大的项目。

（-）最低费用选择法

1.最低费用选择法的概念（P454）——是一种通过计算各备选项目方案的有形

成本，以最低成本作为择优标准的方法。

2.最低费用选择法的运用——根据项目目标，提出多种备选方案；以货币为尺

度，计算各备选方案各种有形费用之和；按费用高低排出顺序，以供决策者选择。

（三）公共定价法（P454-456）

1.公共定价法的概念（P454）——西方市场经济国家衡量公共支出效益常常采

用的方法，即通过对公共劳务的定价，使公共劳务得到最节约、最有效的使用，

从而达到提高公共支出效益的目的，提高整个社会资源配置的效率。其中，公共

劳务指的是政府为行使职能而开展的各种工作，包括军事、行政、各项社会事业

等方面。包括：

纯公共定价——即政府直接制定自然垄断性行业（通讯、交通等公用事业、煤、

石油、原子能等基本品行业）的价格。

管制定价或价格管制——即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和

保健等行业）的价格

2.定价水平和定价体系（P455）

定价水平——是指政府提供每一单位“公共产品”的定价（或收费）是多少。（依

据：总成本=正常成本+合理利润）

定价体系——是指根据费用结构（如固定费用，可变费用）和需求结构（如家

庭和企业、行业用；少量需求和大量需求；高峰负荷和非高峰负荷需求等）形成

的各种定价组合。

3.公共定价的方法（P455）

平均成本定价法

二部定价法——基本费+从量费，特点是“以收支平衡为条件实现经济福利最

大化负荷定价法——是指针对不同时间段和不同时期制定不同的价格。

（四）政府采购制度

1.政府采购制度的概念（P456）

是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场上为政府部门或所

属团体购买商品或劳务的一种制度。具有公开性、公正性、竞争性，其中公平竞

争是政府采购制度的基石。

2.政府采购制度有利于提高财政支出的效益（P456）

15

3.政府采购制度的运作程序（P456）

确定采购要求；竞标并签订采购合同；管理执行采购合同。

复习思考

1.名词解释：

购买性支出转移性支出政府采购制度成本一效益分析方法最低

费用选择法公共定价法

2.简述题：

简述财政支出按费用类别分类的基本内容。

简述我国实行政府采购制度对提高财政支出效益的意义。

3.论述题：

如何认识和调整我国目前的财政支出结构？

试述财政支出规模增长趋势的理论解释。

16

第三章财政投资支出和社会保障支出

--财政投资支出

财政投资是指政府为了实现经济和社会发展战略，将一部分财政资金转化为公

共部门资产的行为和过程。

（-）财政投资的决策标准

1.财政投资的特点（P417）——与非政府部门投资的比较

目的——政府：不盈利、低盈利，追求社会收益最大化；非政府部门：盈利；

资金来源——资金来源：政府很大•部分是通过税收无偿取得；非政府部门市

场渠道筹集；资金使用——政府：大型、长期项目，可以从事社会效益好而经

济效益一般的投资，可以而且应该集中于投资一些“外部性较大”的项目。如：服

务对象公共性——再生产的外部条件（交通运输、基础设施）、明显的规模经济

性一资本密集型产业（钢铁、煤炭、自来水）、服务效益的社会性——外部正

效应“外溢性”（道路等）。非政府部门：周期短，见效快项目；投资的管理形

式不同：政府——立项、审批、验收，非政府部门——直接管理。

2.财政投资决策标准（P417—418）

•是强调资本这种稀缺要素在经济增长过程中的重要性和贡献，要求政府在确

定投资项目时，尽可能地选择节省资本（资本一产出比率最小化标准）或增加资

本（资本一劳动力比率最大化标准）的项目。

资本一产出比率最小化标准（或称稀缺要素标准）——选择资本一产出比率最

低的投资项目，或选择单位资本投入能产生最大产出的投资项目。依据是：G=

S/C

资本一劳动力比率最大化标准——选择使边际人均投资额最大化的投资项目。

依据是：该比率越高，说明资本技术构成越高，劳动生产率越高，经济增长就越

快。可见，这种标准强调政府应投资于资本密集型项目。

二是强调劳动力这一生产要素，强调增加就业机会，减少失业是财政投资项目

的目标。就业创造标准——选择单位投资额能够动员最大数量劳动力的项目。

依据是：政府决定财政投资时，应尽可能估价这种投资支出可能产生的总就业机

会，既要考虑财政投资支出的直接就业影响，还要考虑间接就业影响（财政投资

项目带动的其他投资项目所增加的就业机会）。

3.我国现阶段的财政投资决策标准（P418—419）———主要依据就业创造标准。

原因是：劳动力是最重要的经济资源；

我国劳动力资源十分丰富；

失业会产生许多社会影响；

有助于改善收入分配状况。

（二）经济基础设施投资

L基础设施的分类

经济基础设施（P419）：是指整个社会的经济活动所依赖的基本设施，主要包

括交通运输、通讯、水利、供电、机场、港口、桥梁和城市供排水、供气等。

社会基础设施（P419）：社会成员可享用的科学、文化、教育、卫生等设施以

及福利制度。基础设施具有公用性、非独占性和不可分性，即具有公共产品的

一般特性。

2.经济基础设施投资的特点（P419）

3.经济基础设施的投融资方式（P420）

基础设施投资最关键的问题是投融资方式问题——关系到基础设施投资的效

率和基础设施投资的资金来嫄。

17

政府直接投资，无偿提供方式；政府直接投资，非商业性经营方式；

财政投融资方式（财政投融资作为一种政策性投融资，介于一般财政投资和一

般商业性投资之间，其特点：有偿性、公共性、非利性、统筹性、灵活性；P420）

建设一经营一转让投资方式（BOT投资方式）。

（三）农村和农业的财政投资

L财政对农村和农业投资的必要性（P421）——有效解决“三农”问题

我国农村人口众多，农村各项事业的发展相对落后，农业发展已是我国一项长

期国策；农业是国民经济基础，也是我国亟待发展的产业：提供生活资料，提

供生产资料，为发展其它产业出口创汇，扩大市场规模，增长财政收入（农业发

展与财政关系十分密切：农业是国民经济的基础，也是财政收入的基础）；

农业部门生产率较低，自身难以产生足够的积累。农业是弱质产业：自然风险,

市场风险；特殊性：是一个特殊的生产部门——供给：受自然条件影响，生产波

动性很大；需求：对农产品的需求却相对稳定；农业积累较慢，且很难吸引优质

资源进入；

农业内部积累不能满足农业发展客观需要，许多农业投资项目只适于政府投

资：如大型水库和各种灌溉工程；在发展农业中，国家财力的支持责无旁贷；

2.财政对农村和农业投资的重点（P421—422）农村和农业的基础设施的投资

农业生态环境领域的投资

农业研发和科技推广领域的投资国家财政用于农业的支出单位：亿元

18

注：从1998年开始，“农业基本建设支出”包括增发国债安排的支出。

附录：美国扶持农业发展的财政经济政策

由于农业生产是经济再生产过程同自然再生产过程的统一，而自然条件的变化

对农产品供求与价格都会产生较大影响，从而可能影响农业的稳定，这使美国政

府自20世纪30年代初开始，对农业采取了一系列支持政策，以保持农业的稳定

发展。主表现在儿个方面：

1、支持农业基础设施建设和农业的教育、科研工作。美国联邦政府举办以促

进农业发展为中心的大型综合开发项目，最为典型的是田纳西流域工程计划。

1933年，联邦政府成立了田纳西流域管理局，负责进行了以修筑水库堤坝、综

合利用水资源为主的大型公共工程，并在与各州及地方政府的通力合作下，共修

建了29个大坝，控制了洪水，疏通了千余公里的航道，改善了水源供应，发展

了鱼类及野生动物的繁养，还开辟出优美的游览区。这一大规模综合开发试验区

取得的成功，使田纳西流域的收入增长了4倍，并提供了充足的电力。在农业教

育和科研方面，每个州都建立一个州立农业学院，或者在州立大学设立农学院，

各州赠地给学院建立农业试验站，联邦政府的农业部设研究试验局，组织农业科

研工作。同时，政府为农业发展与应用研究提供经费。

2、推行休耕、限耕计划，控制耕种面积。针对美国不断出现农产品生产过剩

问题，为避免由此推动农产品市场价格下降，导致农场主收入下降情况的出现，

美国政府每年制定有偿休耕、限耕计划，以控制农产品生产，协调供求关系（这

-计划目前主要适用于饲料粮食、小麦、稻谷和棉花这儿种主要产品）。具体方

法是：每一农场主的基本耕种面积要分为三个部分，即计划内面积、弹性面积和

环保性休耕面积。计划内面积必须耕种计划作物并可得到政府的补贴，弹性面积

可耕种任何计划作物和除水果、蔬菜以外的任何计划外作物，但不能获得政府补

贴；环保性休耕面积是不耕种的面积。农场主是否参加政府的休耕、限耕计划是

自愿的，但凡是参加这一计划的农场主都可得到现金、实物或贷款补偿。

3.价格支持政策。为了稳定农产品价格，保证农民收入，联邦政府长期以来

一直对一些主要农产品进行价格支持，即保证农民出售的农产品价格不低于官方

提出的最低价格。为了实现这一目标，联邦政府采取了无追索权贷款和政府购买

的手段。所谓无追索权贷款，就是由联邦政府的农产品信贷公司发放给符合条件

的、生产特定农产品的农场主的一种贷款。贷款率，即单位农产品的贷款额，是

由联邦立法机构或农业部长根据立法规则确定的。如果市场上农产品的价格高于

贷款率，那么农场主在出售农产品后，可以归还这一贷款加上应付利息；如果农

产品价格低于贷款率，农场主可以不归还贷款而把自己的农产品交给农产品信贷

公司，并且不负担任何费用或罚款。显然，贷款率就是支持价格或最低价格。如

果贷款率高于市场价格，必然会出现供大于求的状况，这时，政府必须负责收购

多余的农产品以维持支持价格，这就是所谓的政府购买。在50年代末和60年代

初，政府购买是维持支持价格的基本手段，但目前这一手段只用于牛奶和糖两种

产，品。

4.直接收入支持政策。就是通过直接给农场主提供收入支持，保障他们收入

的稳定。其具体手段包括目标价格和差额支付。目标价格，就是政府设置一个用

于计算支付农场主收入的价格，或者说是理沦上的合理的农产品价格。当市场价

格低于目标价格时，那些符合规定条件的农场主就可依法获得差额支付或补贴。

支付率，即单位农产品应得的支付额或补贴额，等于目标价格与市场价格和贷款

率两者之高者的差额。就是说，当市价高于贷款率，则支付率就等于目标价格与

市场价格之差，如果市价低于贷款率，则支付率等于目标价格与贷款率之差。直

接收入支持政策的实施范围主要是玉米、小麦、棉花等主要农产品。

5.为农产品的销售创造市场。包括扩大国内消费和促进农产品出口。在扩大

消费方面，美国政府在支付社会福利费用时尽量增加食品的消费，这包括向低收

入者发放用于领取食品的“食品券”，向在校儿童供应有政府补贴的早、午餐等。

扩大出口方面，早在1954年美国政府根据国会通过《480号公法》（1959年起称

为“粮食用于和平计划”），以赠予和长期优惠贷款的方式向第三世界大量提供粮

食、奶粉等食品，以帮助解决国内的农产品过剩问题。70年代后，美国政府主

要采取提供补贴和19

给买主以出口信贷的办法来促进农产品的出口。直到目前，联邦政府仍对小麦

等农产品的出口给予补贴。同时还对一些农畜产品的进口实施严格的限额制度，

以保护国内的生产者。

“沉没成本”：在经济学和商业决策制定过程中会用到“沉没成本"（Sunkcost）

的概念，代指已经付出且不可收回的成本。沉没成本常用来和可变成本作比较，

可变成本可以被改变，而沉没成本则不能被改变。在微观经济学理论中，做决策

时仅需要考虑可变成本。如果同时考虑到沉没成本（这被微观经济学理论认为是

错误的），那结论就不是纯粹基于事物的价值作出的。

大多数经济学家们认为，如果你是理性的，那就不该在做决策时考虑沉没成本。

比如你预订了一张电影票，已经付了票款且假设不能退票。此时你付的价钱已经

不能收回，就算你不看电影钱也收不回来，电影票的价钱算作你的沉没成本。这

样可能有两种可能结果：付钱后发觉电影不好看，但忍受着看完；付钱后发觉

电影不好看，退场去做别的事情。两种情况下你都已经付钱，所以应该不考虑

这件事情。如果你后悔买票了，那么你当前的决定应该是基于你是否想继续看这

部电影，而不是你为这部电影付了多少钱。此时的决定不应该考虑到买票的事，

而应该以看免费电影的心态来作判断。经济学家们往往建议选择后者，这样你只

是花了点冤枉钱，而选择前者你还要继续受冤枉罪。

二.社会保障支出

（-）社会保障制度

1.社会保障的概念（P463）

2.政府提供社会保障的原因（P463）——保险市场的失灵：道德风险和逆向选

择。

3.我国社会保障制度的构成（P463）——社会保险、社会救济、社会福利和社

会优抚，其中社会保险是社会保障制度的核心。

社会保险是由法律规定的专门机构负责实施、面向劳动者建立、通过向劳动者

及其雇主筹措资金建立专项基金，以保证在劳动者失去劳动收入后获得--定程度

的收入补偿的制度。具体包括：

养老保险：养老保险或养老保险制度是国家和社会根据一定的法律和法规，为

解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动

能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。

失业保险：失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对

因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的

重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。

医疗保险：医疗保险是当人们生病或受到伤害后，由国家或社会给予的一种物

质帮助，即提供医疗服务或经济补偿的一种社会保障制度。

工伤保险和生育保险

其中养老保险是最重要的。

社会保险与商业保险的主要区别

1、实施目的不同。社会保险是为社会成员提供必要时的基本保障，不以赢利

为目的；商业保险则是保险公司的商业化运作，以利润为目的；

2、实施方式不同。社会保险是根据国家立法强制实施，商业保险是遵循“契约

自由”原则，由企业和个人自愿投保；

3、实施主体和对象不同。社会保险由国家成立的专门性机构进行基金的筹集、

管理及发放，其对象是法定范围内的社会成员；商业保险是保险公司来经营管理

的，被保险人可以是符合承保条件的任何人；

4、保障水平不同。社会保险为被保险人提供的保障是最基本的，其水平高于

社会贫困线，低于社会平均工资的50%,保障程度较低；商业保险提供的保障水

平完全取决于保险双方当事人的约定和投保人所缴保费的多少，只要符合投保条

件并有一定的缴费能力，被保险人可以获得高水平的保障。

20

4.养老保险制度的筹资模式（P464）

1）完全基金制——用过去积累的缴款所挣取的利息收入提供保险金的制度（即

是一种以远期纵向收付平衡原则为指导的筹资方式，其特征是建立个人账户，使

退休金直接来源于社会成员本身的储蓄积累）。具体做法如图：

保费>当年支出（结余）；优点——不存在给付风险

缺点——但存在通胀风险、初期缴费率较高、不适合中国国情

2）现收现付制——用当期的缴款提供保险金的制度（即以近期横向收付平衡

原则为指导，用一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养

老金）。具体做法如图：

保费=当年支出；优点——不受通胀影响

缺陷——存在给付风险、存在代际负担、容易入不敷出、难以应付人口老龄化

挑战。

3）部分基金制——兼有上述两种制度部分特征的一种混合制度（即社会保险

税收入一•部分支付当期的保险金，--部分投资于政府管理的基金或社会保障信托

基金；或在通过现收现付制满足当前支付需要的前提下，留出一定的储备以适应

未来的支出需求。是一种结合了近期横向收付平衡原则与远期纵向收付平衡原

则的筹资方式）。

保费>当年支出（部分结余）：可行选择缴费率阶梯上升、避免频繁增加、

避免负担过重。

5.我国现行的养老保险制度（P464-465）——“统帐结合”制度，是指社会统筹

与个人帐户相结合，即社会统筹部分和个人帐户部分共同组成我国城镇职工的基

本养老保险制度。

社会统筹：政府通过工薪税或社会保险税筹集资金，记入专门的社会统筹账户，

作为公共养老基金，并由政府将这些资金用于退休职工的养老开支。在这一形式

下，养老金的给付水平通常事先确定。现收现付制一般采取社会统筹形式。

个人账户：由政府推行的职工在职期间强制储蓄，账户基金属个人所有。完全

积累制一般采用个人账户形式。

类似部分基金制，但与部分基金制又有不同：

社会统筹部分与部分基金制的资金筹措方式不同（前者用收费的形式，后者用

征税的形式）。个人帐户部分与部分基金制的资金来源和运作方式不同（前者来

源于个人的直接缴款，用于现付保险金，个人帐户基本上是“空帐”

；后者来源于社会保险税收入用于现付保险金后的余额，21

并以信托基金方式运作）。

（-）社会保障支出

1.我国社会保障支出的现状（P465）：

要全面反映我国社会保障支出的现状，必须考虑两个方面的开支：国家预算中

的社会保障支出，社会保险基金支出。

中央政府在社会保障和社会福利方面的支出占GDP的比率很低，只占GDP的

0.2%,而且还有降低的趋势。

中国劳动和社会保障部部长郑斯林9月17日透露，中国将积极调整政府财政

支出结构，特别是加大地方政府对社会保障的财政投入，逐步把社会保障支出占

财政支出的比例提高到15%—20%。郑斯林正在出席北京举行的国际社会保障

协会第28届全球大会。据他介绍，近两年来，中国社会保障支出占财政支出的

比重基本保持在之间，社会保障支出增长速度几乎与同期财政支出增

长速度同步。

社会保障覆盖面太低，仅为30%。与国际比较，低收入国家平均为47%,下中

等收入国家平均为75%。社会保障城乡差别过大。城镇社保覆盖面为88.7%,

农村仅3.3%。社会保障基金严重短缺，保障功能十分脆弱。社会保障支出的范

围不确定，至今没有一个综合机构能够准确计算出全社会的社会保障支出。社会

保障的地区差距较大。部分地区社会保障与经济发展不相适应。社会保障对贫富

差距不能起调节作用。

若干国家社会保障税和社会保障支出占中央财政收支的比重（%）

美国

英国

日本

巴西

韩国

马来西亚

社会保障税占中央财政收入的比重

社会保障支出占中央财政支出的比重

28.8

31.931.1

17.2

26.536.8

26.5

9.310.8

1.27.2

30.4

资料来源：《中国统计年鉴(2007)》

图3.10：1978—2006年中国财政社会保障支出状况(单位：%)

22

表3-8:1980年部分发达国家和发展中国家社会保障支出与经济成长水平资料

来源：InternationalLabouroffice:TheCostofSocialSecurity(1978-1980).

2.影响社会保障支出的因素(P465—466)经济因素——如人均收入水平较低

制度因素——如企业办社会，社保和福利长期由用人单位负担，政府在这方面

支出较少。社会因素——如家庭自我保障意识较强，对社会保障的认识和需求

不是很强烈。3.我国社会保障支出的变化趋势(P466)——将大幅度增加。

复习思考

1.名词解释：

就业创造标准财政投融资建设一经营一转让投资方式2.简述题；

简述财政投资的决策标准。

简述政府对农村和农业投资的重点。简述养老保险制度的三种筹资模式。3.

论述题

我国现阶段应采用哪种财政投资决策标准？为什么？

从解决“三农”问题的角度，谈谈政府加大对农村和农业财政投资的必要性和重

点。

23

第四章税收原理

一.税收的基本问题

（~）税收的基本特征——强制性、无偿性、和固定性（P466—467），是税收

区别于其他财政收入形式的基本特征。

（二）税制要素（P467—468）

纳税人：纳税义务人简称纳税人，又称为纳税主体，它是指税法规定的负有纳

税义务的单位和个人。纳税人可以是自然人，也可以是法人。所谓自然人，一般

是指公民或居民个人；所谓法人，是指依法成立并能独立行使法定权利和承担法

定义务的社会组织，主要是各类企业。与纳税人有联系的一个概念是负税人。负

税人是指最终负担税款的单位和个人，它与纳税人有时是一致的，如在税负不能

转嫁的条件下；有时是分离的，如在税负可以转嫁的条件下。课税对象、税源、

税目

课税对象又称税收客体，它是指税法规定的征税的目的物，是征税的根据。课

税对象是税收要素中最基本的要素，也是一种税区别于另一种税的主要标志。

税源：税源是指税收的经济来源或最终出处。有的税种的课税对象和税源是一

致的，如所得税，其课税对象和税源都是纳税人的所得。有的税种课税对象与税

源不同，如财产税的课税对象是纳税人的财产，但税源往往是纳税人的收入。由

于税源是否丰裕直接制约着税收收入规模，因而积极培育税源始终是税收征管工

作的一项重要任务。

税目：税目是课税对象的具体项目或课税对象的具体划分。一般来说，一个课

税对象往往包括多个税目，如消费税、关税；当然，也有的课税对象十分简单，

不再划分税目。税目的划分，可以使纳税人更透彻地了解税收制度，也可以使国

家灵活地运用税收调节经济，如对各个税目规定不同的税率，就是调节经济的方

式之一飞

课税标准：课税依据又称税基，表明依据什么征税。一些税种的课税依据就是

它的课税对象，如企业所得税的课税依据和课税对象都是企业的应税所得额；而

另一些税种的课税依据和课税对象则是两个概念，如房产税的课税对象是房产，

而其课税依据是房产原值（扣除一定比例）或房屋的租金收入。

税率一是指国家征税的比率，是税收制度的核心，反映了征税的深度，体现

了国家的税收政策。具体包括：

比例税率：比例税率是对同一课税对象，不论其数额大小，统一按一个比例征

税。在比例税率下，同一课税对象的不同纳税人的负担相同，具有鼓励生产、计

算简便的优点，也有利于税收征管，一般应用于商品课税。比例税率的缺点是有

悖于量能纳税原则，且具有累退性。

累进税率：累进税率是指对同一课税对象随着数量的增加，征收比例也随之升

高的税率，其具体形式是将课税对象按数额（或按比例）大小划分为若干等级，

对不同等级规定由低到高的不同税率。在累进税率下，可以有效地调节纳税人的

收入，正确处理税收负担的纵向公平问题，一般应用于所得课税。

累进税率的累进依据按课税对象的指标形式分为绝对额和相对率两种，即“额

累”和“率累”。额累是以征税对象的绝对额为依据划分级数，分级累进征税，如

所得税。率累是以征税对象的相对率为依据划分级数，分级累进征税，如土地增

值税。

实行累进税率在累进方法上又可分为“全累”和“超累”。“全累”税率是指纳税人

的全部课税对象都按照与之相对应的那一级税率计算应纳税额。“超累”税率是指

把纳税人的全部课税对象按规定划分为若干等级，每一等级分别采用不同的税

率，分别计算应纳税额。“全累”和“超累”，都是按照量能纳税的原则设计的，但

两者有不同的特点：首先，“全累”的累进程度高，“超累”的累进程度低，在税率

级次和比例相同时，前者的税负重。其次，在级距的临界点处，“全累”会24

出现税额增长超过所得额增长的不合理情况，“超累”则不存在这种问题。再次,

“全累”在计算上简便，而“超累”则计算较为复杂。

超额累进税额计算公式：

应纳税额=应税所得额x适用税率一速算扣除数

定额税率：定额税率又称固定税率，它是按课税对象的一定计量单位直接规定

一个固定的税额，而不规定征收比例。定额税率在计算上更为便利，而且由于采

用从量计征办法，不受价格变动的影响。它的缺点是负担不尽合理，因而只适用

于特殊的税种，如资源税等。

税率的其他形式（P426）：应当指出，比例税率、累进税率、定额税率都是法

律上的税率形式，即税法可能采用的税率。若从经济分析的角度考察税率，则税

率还可以分为名义税率、实际税率、边际税率