我国数字经济立法模式困境与应对策略

2025年第一期2025年3月 2025年第一届“未来杯”创新发展研究理论征集活动/ 创新·发展·融汇·理论我国数字经济立法模式困境与应对策略孙胤博，钟翼飞国际关系学院法学院北京市100091摘要全球数字经济立法普遍采用“问题—对策”模式，其并不利于降低我国数字经济风险，反而导致我国数字经济法律体系的碎片化，进而阻碍我国数字经济发展。数字经济立法模式是我国数字经济发展的基础与根本所在，要实现数字经济的高速与高质发展，需要以中央统一《数字经济促进法》为指导，为相关地方立法提供规范与参考。但在实践中，我国现有数字经济立法却呈现出典型的“地方主导”特征，加之中央统一立法的缺乏及地方保护主义的出现，我国数字经济立法模式陷入畸形化的恶性循环。因此，我国应该适时改变立法模式，实现由地方立法、分散立法到中央立法、综合立法的转变，通过中央统领地方、区域协同立法的形式，形成合理有效且可持续的数字经济立法模式。关键词：数字经济；立法模式；中央主导中图法分类号D926；D922.29 文献标识码AOurCountryDigitalEconomyLegislativeModelDilemmaandCountermeasuresSunYinbo,ZhongyifeiDepartmentoflaw,UniversityofInternationalRelations,Beijing100091,ChinaAbstract:Theglobaldigitaleconomylegislationgenerallyadoptsthe"problem-countermeasure"model,whichisnotconducivetoreducingtheriskofChina'sdigitaleconomy,butleadstothefragmentationofChina'sdigitaleconomylegalsystem,whichhindersthedevelopmentofChina'sdigitaleconomy.ThelegislativemodelofdigitaleconomyisthefoundationandfundamentalplaceforthedevelopmentofChina'sdigitaleconomy.Inordertorealizethehigh-speedandhigh-qualitydevelopmentofdigitaleconomy,itisnecessarytotaketheunifiedDigitalEconomyPromotionLawofthecentralgovernmentastheguidanceandprovidenormsandreferencesforrelevantlocallegislation.Butinpractice,China'sexistingdigitaleconomylegislationhasshownatypical"localleading"characteristics,coupledwiththelackofcentralunifiedlegislationandtheemergenceoflocalprotectionism,China'sdigitaleconomylegislationmodelintoaviciouscircleofmalformation.Therefore,Chinashouldtimelychangethelegislativemodel,realizethetransformationfromlocallegislationanddecentralizedlegislationtocentrallegislationandcomprehensivelegislation,andformareasonable,effectiveandsustainabledigitaleconomylegislativemodelthroughtheformofcentralleadershipoflocalandregionalcollaborativelegislation.KeywordsDigitaleconomy,Legislativemode,Centralleadership1引言近年来，我国各地先后出台地方数字经济促进条例，中央却始终未出台统一的《数字经济促进法》，“地方主导”成为我国现有的数字经济立法模式的核心。在这一立法模式下，相关实践却问题频出：地方立法混乱无序，甚至出现雷同的“无效立法”；地方间法律规范存在冲突，中央却无明确法律规定等。因此，分析我国数字经济立法现状、明确我国数字经济立法模式困境、完善数字经济立法模式，对加快我国数字经济立法、促进我国数字经济发展具有重要意义。2我国数字经济立法现状截至2024年10月，除港澳台地区外，我国国内共出台18部数字经济地方性法规。其中包含9部省级地方性法规（浙江、广东、河南、河北、江苏、山西、北京、内蒙古、湖南），6部设区的市级地方性法规（广州、南昌、武汉、无锡、石家庄、沈阳），及3部经济特区法规（深圳经济特区、厦门经济特区、汕头经济特区）。地方数字经济条例相继出台后，数字经济发展势头渐盛，相关中央法规条款应运而生。近年来，我国数字经济立法格局初具规模，《民法典》《电子商务法》《电子签名法》《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等“一典五法”应运而生。这些法律的颁布为数字经济发展的基本要素和基础目标提供了重要保障，也成为近年来的立法亮点。[[1].岳瑞琳.我国数字经济立法研究[J].[1].岳瑞琳.我国数字经济立法研究[J].黑龙江政法管理干部学院学报,2024,3:36-41.2023年，《中华人民共和国数字经济促进法》（专家建议稿）在浙江杭州出台，送往全国人大后获批发布，这是我国数字法治史上的重大里程碑，为我国统一的《数字经济促进法》的出台提供了良好的参考。由此可见，虽然我国中央正在加快进行数字经济立法尝试，但是，中央法律在数量与内容全面性方面与地方法规仍存在难以弥合的差距，且这一基本格局在短时间内难以发生转变。导致这一格局形成的根本原因在于我国数字经济“地方主导”的立法模式。因此，改变我国数字经济立法模式已成为破解我国数字经济立法困境的当务之急。3我国数字经济立法模式困境在我国数字经济立法尚未形成系统合理且可持续的规范模式的前提下，地方立法为我国数字经济发展提供了必要的指引与保障。但是，在当前的立法实践中已经涌现出不少值得关注的问题，其中既有中央统一立法缺失导致的无效立法新挑战，又有保护主义体现的地方立法“旧顽疾”。3.1数字经济统一立法缺失随着数字经济的高速发展，实践对相关立法的需求也愈发强烈。但出于各地数字经济发展水平不均、国家立法试错成本较高、数字经济相关立法经验不足等多种因素考量，国家难以优先出台一部统一的立法。鉴于此，地方试点立法成为解决立法难题、回应现实需求的良策。[[2].蒋云飞.数字经济地方立法：进展、特点与展望[J],人大研究.2023,8:31-37.]这不仅可以探索并总结相关立法经验，还可以充分贯彻民主集中制原则。[[3][2].蒋云飞.数字经济地方立法：进展、特点与展望[J],人大研究.2023,8:31-37.[3].江必新.加快数字经济领域的立法步伐[J].数字法治.2023,1:96-106.2021年，浙江、河南、广东、河北、江苏五个省份分别制定了地方数字经济促进条例，掀起了我国地方数字经济立法的热潮。各地纷纷立足于本地数字经济发展需求，进行各具特色的地方立法，以此完善地方数字法治体系，促进数字相关产业高质量发展。这本应该是一个良性的发展趋势，但是出于地方立法视野的局限性，各地往往忽视全国数字经济发展的统一性，逐渐形成了“地方主导”的立法模式。这一背景下，相关问题层出不穷：各地对相关概念定义标准不一、出现大量“雷同”的无效立法等。以《山西省数字经济促进条例》和《江苏省数字经济促进条例》为例，二者均对数据资源的利用与保护做出了专章规定。但是，二者对“公共数据”的定义存在巨大差异。仅从数据所有者的角度来看，在《山西省数字经济促进条例》中，“应当公开与共享的数据”被定义为“国家机关的政务数据及个人和组织的自由数据”；而在《江苏省数字经济促进条例》中，“应当公开与共享的数据”为“国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、公共企事业单位产生的公共数据资源”。当二者在“实现省与省之间的数据资源共享”方面达成共识时，难免因公开数据规模不匹配、数据安全性等问题产生矛盾——对比山西省，江苏省共享的数据规模有限，仅限于公共数据，而不包含个人与组织的自由数据；对比江苏省，山西省共享的数据宏观性更强，仅限于国家机关的政务数据，而不包含法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和公共企事业单位的涉及省内发展核心的数据。由此，两省间的数据资源共享平台难以真正建立。我国其他地方同样如此。全国范围内数据共享存在巨大隔阂，为统一数字经济促进法立法带来巨大阻碍。而正因为缺乏统一数字经济促进立法，地方在立法时缺乏参考标准，唯有立足当地特色、借鉴他省条款，制定本地数字经济促进条例。各地纷纷效仿，相继出台当地法规，进一步固化了“地方主导”的立法模式。3.2立法中的“地方保护主义”倾向显露地方现有法规虽然先行先试、各具特色，但均立足于地方经济发展需求，受自身立法基本格局所限。[[4].席月民.我国需要制定统一的《数字经济促进法》[J].法学杂志.2022,5:34-48.]其不可避免地以本地利益为重，谋求自身快速发展。诚然，积极寻求快速发展之路本无可厚非，但过度限制资源的自由流通只会逐渐割裂统一的数据经济市场，形成地方保护和区域壁垒[[5].[4].席月民.我国需要制定统一的《数字经济促进法》[J].法学杂志.2022,5:34-48.[5].熊英.地方立法中的地方保护主义[J],中国改革.2005,11:68-69.笔者认为，要想从根本上解决这种地方立法中的“保护主义“倾向，就要看到背后的深层次原因——产业政策与竞争政策的矛盾运动。其本质上是社会生产活动的公共利益与特殊利益在政治、法律上的反映.在地方视角下，促进本地的数字经济发展才是最重要的问题。这一思想主导下的地方产业政策与各市场主体平等竞争的需求间形成了矛盾。该地的特殊利益与社会一般利益的冲突就自然体现在了地方的数字经济条例之中。其对全国统一大市场的理解不充分，仅关注本地的生产力提高与创新性发展，以超越其他省份为发展目标而不是协同发展，这种趋势到最后就一定会陷入地方保护之中。在保护主义的推动下，各地为抢夺数字经济发展先机，难免争相出台本地数字经济发展条例。这一现象必将难以控制，从而进一步深化“地方主导”的立法模式。4完善我国数字经济立法模式全球数字经济立法采取的普遍模式为“问题—对策”模式，其并不适应我国经济社会，难以促进我国数字经济发展。[[6].王延川.数字经济的立法模式选择与制度体系构造[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2024,4:115-125.][6].王延川.数字经济的立法模式选择与制度体系构造[J].西北大学学报（哲学社会科学版）,2024,4:115-125.4.1规范数字经济立法程序4.1.1整合相关立法资源中央立法分散与地方立法无序是我国数字立法实践中目前面临的主要问题。这不仅给中央统一立法带来了巨大困难，还进一步固化了地方主导的立法模式。为解决相关问题，打下制定统一《数字经济促进法》的理论基础，为规范数字经济立法程序提供保障，笔者认为，在国家层面组织设立数字经济促进立法专家小组，整合现有数字经济促进相关立法资源，是迫在眉睫的必要之举。需要整合的相关立法资源包含以下两方面：一方面，中央法律法规。现今，我国数字经济领域中央立法尚存在法律概念不明、规定内容交叉等问题——《数据安全法》与《网络安全法》对“数据安全”定义存在矛盾，《电子签名法》与《个人信息保护法》针对个人信息保护作出的规定内容相当。这为中央的立法经验总结与法律适用带来巨大阻碍，对上述立法资源进行整合刻不容缓。笔者认为，国家层面的立法专家小组应将整合重点聚焦于数据产权保护、数字技术创新应用、数据安全、个人信息保护等方面。通过对数字经济相关概念作出明晰阐释、对各单行法规定内容进行合理划分，规划构想出一套完整、协调、有序的中央立法网络，以此为指导，调整现有中央立法体例框架、完善中央法律法规具体规定，避免其形式上的冲突与内容上的重叠，扫清中央层面的制定统一的《数字经济促进法》障碍。另一方面，地方法规。我国数字经济领域的地方法规具有雷同性高、有效性低的特点——分析各地数字经济相关的法规，笔者发现，政府在数字经济发展中发挥的作用多集中于基础设施建设、数字城市治理、经济安全保障方面。很少有省市能够跳出传统框架，展现独特的创新思维。而正因为地方立法者普遍缺乏创新思维，才使得各地的数字经济促进条例在体例结构及具体规定方面存在显著的相似性。这些法规内容的“单一性”难以为统一的《数字经济促进法》奠定立法基础。对上述方面地方法规进行形式整理与内容划分是地方法规资源整合工作的重点。中央立法者应从广泛地在各地的立法实践中寻找共性与分歧，在共识部分加以规范性的确认，在分歧处认真研判，做好立法调研，平衡各方利益后作出最符合公共利益的有效整合。笔者认为，立法者还应该充分地考虑到各地数字经济发展不均衡这一实际情况，在较难作出统一整合之处适度给予地方变通权，真正做到良法善治。4.1.2制定统一的《数字经济促进法》中央法律的协调与地方法规的整合大幅加快了我国数字经济立法进程，为理顺我国数字经济立法程序提供了条件。在此基础上，为进一步发挥中央主导作用与地方积极性，全国人大应推动部门法制度化、加速制定统一的《数字经济促进法》。对于统一《数字经济促进法》的具体体例框架与重点内容，笔者将在下文提出构想。4.1.3中央授权地方立法根据我国立法法规定，我国授权立法的内涵包括：全国人大常委会通过专门制定或修改法律、授权决定、法律条款授权等方式，授予特定主体行使特定领域的立法权。在统一的《数字经济促进法》出台后，全国人大常委会就数字经济领域授权地方各级人大，允许其在统一领导下结合地方特色，制定当地数字经济法律。这是完善我国数字经济立法体系的有效方式。笔者认为，在此过程中，需要注意几个问题：第一，授权形式。全国人大常委会通过决定授权，赋予地方各主体数字经济领域立法权。[[7].谭喻,我国授权立法的实践发展及类型分析[J],人大研究[7].谭喻,我国授权立法的实践发展及类型分析[J],人大研究.2024,10:39-45.第二，授权事项范围。由于地方立法机关是属于享有立法职权的主体，“其需要获得授权的范围对应于他们自身不能规定的事项，也即应由上位法保留的事项。”上述关于统一《数字经济促进法》内容的构想对具体发展领域与权责划分作出了明确规定，但在具体执行方面存在法律保留，地方根据当地实践进行补充——这是其能动性的体现，也是全国人大常委会对地方各级人大授权的事项范围。第三，对被授权行为的监督。《立法法》对授权期限作出了明确限制，期满后被授权主体应向授权主体报告授权实施情况，并提出是否需要继续授权。经全国人大常委会批准后继续实施。目前，我国已确立了全国人大及其常委会主导下的对授权立法的裁决、撤销、备案等监督制度，这在数字经济立法领域同样适用。4.2制定统一的《数字经济促进法》我国数字经济立法的逻辑应为：中央出台统一的《数字经济促进法》，各地在中央统一《数字经济促进法》的指导下，出台、修改、完善本地数字经济促进条例，由此形成我国数字经济立法的良性循环。完善并固定已有的合理立法程序，需要发挥统一《数字经济促进法》的统领作用。在整合相关立法资源基础上，我国应立足统一视角，着手制定统一的《数字经济促进法》。笔者在此对统一《数字经济促进法》具体体例框架构想提出如下构想：《数字经济促进法》在性质上属于产业政策法，以促进数字产业发展、合理划分数字经济发展责任为目标。这要求中央在整合分散的单行法，汇编统一《数字经济促进法》的过程中，强调立法目的，明确部门责任，对重点领域进行专章规定。因此，《数字经济促进法》的法典化思路虽与民法典、刑法典一致，但在体例结构上存在显著区别。与传统的“总则—分则”不同，笔者认为，《数字经济促进法》应以“总则—发展领域—责任归属—激励政策—法律责任”的章节框架构建，并在各章节之下进一步细化。首先，《数字经济促进法》的高促进性与低规制性特点使其不需将重点置于总则部分，而仅需以“立法目的”“适用范围”等类似条款做开篇性陈述，在基本原则的指导下进一步立法。对于发展领域，可借鉴现有地方数字经济促进条例章节，将基础设施建设、数字产业化与产业数字化、数据开发利用与保护等条款并入该章，使《数字经济促进法》由重点倾向发展领域变为发展领域与责任归属并重。对于责任归属，分析地方数字经济立法样本可以发现：多数地方条例将该部分合并于总则部分，对政府行为作出指导性规定。笔者设想，责任归属规定应尽量避免与发展领域内容重叠冲突，一方面，应对各级人民政府在数字经济领域的应为与可为作出程序性规范；另一方面，应对各部门具体职责明确划分，并处理好区域内数字经济主管部门与本级人民政府的责任权限。对于激励政策，该部分应聚焦于各级政府如何调动企业积极性，发挥市场发展主体对数字经济发展的关键性作用。可从金融机制、资金支持、技术创新、扶持政策等方面入手，做好政府与企业发展的对接。对于法律责任，以发展领域与责任归属为基础，列举阻碍发展、履职不当应受罚情形，并设置相应经济处罚，为数字经济发展兜底。4.3做好区域立法协同工作从当前各地数字经济立法的实践经验来看，数字经济协同立法的实体性机制尚未建立。各区域在进行协同立法的过程中，仍然存在前文提到的地方立法混乱无序、地方立法保护主义凸显等问题。因此，需要对数字经济协同立法的实体机制予以完善。笔者认为，从建立协同立法工作联席会、加强重大立法项目的协同工作、构建协同立法的利益协调补偿机制三方面入手，对数字经济协同立法的实体机制构建具有重要作用。4.3.1建立协同立法工作联席会各地间常态化的有效沟通是协实现协同立法的必要前提。只有及时、准确地共享立法信息，了解各地最新立法动态，才能有效地进行立法协同工作。笔者认为，应该建立协同立法工作联席会，完善协同立法的信息联动和共享机制。笔者建议在《地方组织法》中明确规定：由各地多部门多方面共同组成立协同立法联席会。各区域的省级人大制定相应具体章程，明确协同立法联席会的组织架构、人员组成、责任权限等问题。同时，应让协同立法联席会负责统筹协调起草、讨论、颁布的协同立法全过程，切实保障协同立法工作的效果。此外，应该设立办公室、秘书处等常设机构，负责处理日常区域协同立法中存在的问题，做好立法协调与沟通等工作。在协同立法联席会上，各立法主体可以及时共享、获取立法信息，充分地对争议事项进行协商，寻找最大公约数，划出最美同心圆。此外，各立法主体在联席会议上还应该制定相关协同立法的指导性文件，明确协同立法工作的原则与规范，有利于推动数字协同立法工作的整体进程。4.3.2加强重大立法项目的协同工作在地方数字经济促进立法的进程中，往往会涉及到一些各地方都关注的核心问题。这些问题与各地数字经济发展利益息息相关，具有复杂性、多样性、争议性等特点。举例而言，目前“公共数据”等核心概念的定义就没有达成统一，若不能妥善处理很可能会阻碍部分数据要素的正常流通。针对这些重点问题，地方立法主体应进行联合攻关，妥善协商中的难点、重点、争议点问题，切实平衡各方利益，采取集中商讨，集体起草，联合审议等方式，切实加强重大立法项目等协同立法工作。目前，京津冀地区的重大立法项目协同工作已取得了显著成效。上文所述的京津冀数字经济协同正是其重要成果之一。京津冀协同立法机关依托立法机制协同常态化、立法项目协同常态化、征求意见协同常态化与立法联动协同常态化，已然建立了立法成果及