财政学教学讲稿

《财政学》讲稿

第一章财政概念和财政职能

一、财政的产生

（一）财政产生的过程。财政的产生经过了一个漫长的过程，简化为：原始社会f生产力

水平极低T生产力水平发展f剩余产品出现一私有制产生一阶级产生一阶级斗争出现一国

家产生一财政产生。

（二）财政产生的条件

财政的产生，需要同时满足三个条件：

1剩余产品是财政产生的经济基础.这是因为：第一若没有剩余产品，就不可能有独

立于生产过程的财政专门机构；第二若没有剩余产品，就没有可供财政分配的对象。

2国家的存在是财政产生的政治前提。财政产生的政治前提是国家的产生和存在.

如果没有国家，就没有财政分配的主体，也就没有财政。

但是，由此产生了类似于“先有鸡，还是先有蛋”的争议。实际上，国家和财政的产生

是一个漫长过程，从社会发展的历史看，在国家产生初期，由于政府和财政的规模小，财力

上主要是由一个或少数贵族家庭支持，那时的财政实际是国王或皇帝的家庭财务。随着社会

经济的发展，国家和财政规模不断扩大，才使国家财政与皇家财务分离，财政部门的机构和

职能逐步完善。因此，可以说，财政是随着国家而产生的。但对于二者之间的关系及产生时

间，应放在社会发展的漫长历史中考察。

3财政产生的根源是公共需要

人类社会有两大需求：私人需求和公共需求。私人需求主要由私人商品满足；公共需求

则由公共商品满足。财政产生的根源在于私人部门不能有效提供公共商品以满足公共需求。

原因是公共商品的非排他性。公共商品的非排他性使得所有消费者都不会为消费公共商品付

费（免费搭车），使公共商品的成本得不到补偿。而私人提供的商品不仅要求成本得到补偿，

而且通过出卖商品为其带来利润.因此，市场机制不能有效提供公共商品。公共需求只有通

过非市场机制（主要是政府）来满足。在原始社会初期，尽管也存在公共需求，但因没有剩余

产品因而不存在财政分配；在原始社会中期，出现了剩余，但由于没有国家，也不存在财政;

只有到了原始社会末和奴隶社会初，一方面存在剩余产品，另一方面产生了国家，才出现财

政分配。

二、政府与市场

（―）市场失灵和市场缺陷

市场不是万能的，也有其弱点。单纯的市场调节不能实现资源的合理配置。市场失灵，

也称作市场缺陷或市场失败。是指由于市场机制本身的缺陷和外部环境的限制，而使市场机

制无法把资源配置到最佳状态。市场失灵主要表现为：

1垄断

市场机制的有效性以完全竞争为前提。但在现实中，由于规模效益的作用使有些部门容

易产生垄断，从而破坏市场机制的功能.垄断限制竞争和生产要素流动，扭曲价格，导致资

源在不同部门、产业、产品上的不当分配，并降低资源配置效率。

2市场信息不充分

具有充分信息是保持市场充分竞争的必要条件。但实际上市场主体不可能对相关信息

（如商品的需求、价格变动、生产技术等）有充分了解，影响其最优决策。如卖者与买者间

的信息不对称，往往是卖者比买者拥有更多的信息，容易诱导成欺诈行为，降低资源配置效

率。

3外部效应与公共物品

外部效应又称外在性，是指在市场中没有得到补偿的额外成本或额外收益。产生外部效

应的主要原因是个体的行为影响了他人，却没有为之承担相应的成本费用，或没有获得相应

的报酬。外部效应分为正外部效应和负外部效应。正外部效应是指个体带给社会的收益大于

其个体收益，即收益外溢。或者给他人或社会带来利益，获利者不需要支付成本，这就是正

外部效应.如修建水库使下游的居民受益，但他们并没有承担水库的投资成本。负外部效应

是指个体带给他人或社会的成本及损害大于其直接成本，即成本外溢。如污染者将本该由其

承担的治理成本转嫁给了受污染者，而后者又没有从前者得到好处或补偿。在外部效应的情

况下，生产者利润最大化决策会远离帕累托状态。如果是收益外溢，由于生产者不能通过市

场将收益收回，其生产规模会小于社会需要的最优规模；同理，如果是成本外溢，私人生产

规模会大于社会需要的最优规模。显然，这都不是资源的有效配置.

4不能有效提供公共商品

市场无法提供公共商品，这并非社会不需要公共商品，而是公共商品的非排他性和非竞

争性决定市场不能对公共商品进行成本补偿.首先，非竞争性使得增加更多的消费者不会减

小公共商品的供给（牧人放一只羊与放一群所耗成本是一样的）。其次，非排他性使得每个

人的受益无法准确评估，难以对公共商品定价.即使能定出公共商品的价格，并能对个人消

费的公共商品进行量化，也会因排他技术上的困难或排他成本过高而不可行.最后，提供公

共商品要花成本，但成本无法通过市场得到补偿。由于上述原因，这种只花成本但无收益的

公共商品，市场无法提供。

（二）公共物品和公共需求

1公共物品与私人物品

不同性质的产品有不同的受益人，据此可把社会产品分成两类：公共物品和私人物品。

公共物品是公众共同受益的物品，是具有非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指某人对

这一产品的消费不会影响他人对这一产品的消费，受益者间没有利益冲突。给定产品的数量，

增加消费者使产品边际成本为零。如街上的路灯，增加行人数量不会增加路灯的费用，也不

影响他人获得路灯的好处。这就是非竞争性。非排他性是指产品的利益，不为某人专有，要

将他人排斥在消费过程之外是不可能的，或者成本过高。例如，消除空气污染是能为人们带

来好处，要让别人不享受新鲜空气是不可能的。这项服务只要存在，它就必然会使大家都得

到利益，这就是非排他性。私人物品是与公共物品相对的概念，是指具有竞争性和排他性的

产品，竞争性就是当某人消费该产品时，其他人不能同时消费这一产品.排他性就是使某些

人无法消费这一产品。生活中的大量产品和服务都具有私人物品的性质.如食品、服装、家

电、住房等。

因此，区分公共物品和私人物品的标准为：排他性和非排他性；竞争性和非竞争性。私

人物品具有排他性和竞争性；公共物品具有非排他性和非竞争性。

2混合物品

在现实中，有些产品兼有公共物品和私人物品的性质，这类产品称为混合物品。混合物

品分两种情况：一是具有非竞争性和排他性的产品。例如：高速公路和桥梁。当车辆在公路

和桥梁上不拥挤的情况下，增加消费者（行驶的车辆）不会损害其他人利益，这时公路和桥梁

具有非竞争性；但要阻止某些车辆通过是可以的，只要设一个关卡就可以做到，因此，公路

和桥梁又具有排他性。二是具有不完全的非竞争性和排他性的物品.如家庭院落的绿化，使

房主享受了优美的环境和空气，这是内部效益；但邻居或路人也会得到一定好处，即外部效

益。从内部效益来看，它具有竞争性和排他性，只有房主能享受到这份好处.从外部效益看,

它又具有非竞争性和非排他性，过路人得到好处并不会影响你的利益，而且你也无法阻止他

们享受这一切好处。因此，这一产品的部分利益具有非竞争性和非排他性；部分利益具有竞

争性和排他性，兼有公共物品和私人物品的属性。

(三)公共需要

人类社会的需要总体上可以分为两种：公共需要和私人需要。

1公共需要与私人需要

公共需求是指众多个人作为整体所产生的共同需要。有三层含义：第一，公共需要不是

抽象的，它也是一种个人需要；第二，这种需要并非是单个人的需要，而是在一定区域内(如

一个国家、一个村落)多数人的需要；第三，公共需要不是个人需要的数学加总，而是一种

整体的共同需要。私人需要是由单个人内在产生的，不依赖于他人而独立存在的。如吃饭是

个人的内在需要，但张三吃饭不依赖于李四是否有这种需要，而且当张三吃饭时，也不依赖

李四或他人的这种需求是否能得以满足.私人需要是人类社会所存在的最普遍的现象.在现

实中，个人有许多需要，私人需要多种多样，又有多个层次.个人需要的层次可以从不同角

度划分：

(1)捷克斯洛伐克经济学家奥塔・锡克把人的需要分为四种：物质需要、运动需要、与

别人关系的需要和文化需要.

(2)恩格斯把人的需要分为对生存资料的需要，对发展资料的需要和对享受资料的需要。

(3)斯大林把人的需要归纳为五大类，由低级到高级分为五个层次，生理需要、安全需

要、社交需要、尊重需要、成就需要。

⑷马斯洛的人类需要理论认为，当人的生理需要满足后，就寻求安全、社交、尊重等需

要。这些需要满足后，产生成就需要。人在低层次需要获得满足后，才会发展到高层次的需

要。但高层次的需要满足后，低层次的需要仍然存在，只是对行为的影响作用减低而已。

2公共需要的特征

(1)满足公共需要的产品或服务其效用具有不可分割性。它不是个人需要的数学加总，

而是社会整体的需要，它必须整体为每个社会成员享受。

(2)不具有排他性。社会公共需要应由社会成员共同享用，某人在享用时，并不排斥其

他社会成员的享用。

(3)非等价交换关系。社会成员享用社会公共需要时，无需付出代价或只付少量费用.

(4)满足社会公共需要的物质来源只能是剩余产品或剩余价值。因此在没有剩余产品时，

不可能出现社会公共需要。另外并不是全部剩余产品都用于满足公共需要，只是从M中抽取

一部分用于满足公共需要.

3社会公共需要包括的范围和内容

(1)典型的社会公共需要(纯社会公共需要)：是指保证执行国家职能的需要，包括政

权职能和某些社会职能。如公安、司法、监察、防务、外交、行政管理等。

(2)半社会公共需要，又称准社会公共需要：指介于公共需要与个人需要之间，性质上

难以严格划分的一些需要。如高等教育。

(3)大型公共设施，包括基础产业。这些属于再生产的共同条件。马克思在《经济学手

稿》中指出：共同生产条件是指处于直接生产过程之外的生产条件。直接生产过程是指单个

资本的生产过程。共同生产条件则是为每个企业直接生产提供的外部条件，是社会公共资本

的生产过程。公共资本是指铁路、建筑物、农业改良、水利设施等固定资本。它在使用上具

有共同性的特点，它不能被单个企业独占，也不能包括在某个特殊的生产过程中，而是具有

广泛的外部经济效益，因而具有公共产品的性质.

4社会公共需要是共同的，历史的和特殊的

公共需要是共同的是指，任何社会形态下都存在社会公共需要，不会随社会形态的更迭

而消失.所谓历史的，是指社会公共需要随着社会的发展而变化，但主要表现为统治集团的

需要。所谓特殊的，是指公共需要总是具体地存在于特定的社会形态中，它是具体事物而不

是抽象的东西。

（四）政府的经济作用

1政府的经济职能

政府职能是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。具体说，政

府介入和干预市场的手段或政府经济作用主要有三个方面：

（1）行政、法律手段。即制定市场规则；制定发展战略，制定经济政策，调节经济运行；

如规定产品价格、实行公共管制、命令污染厂商停产或限期治理等。

（2）组织公共生产。公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府的工

商企业和单位。按广义的概念，即包括生产有形产品和服务的工商企业，也包括提供无形产

品和服务的医院、学校、文艺团体以及政府机关和国防部门。

（3）财政手段。财政并不直接生产和提供公共物品，而是以税收、收费、国债等形式筹

集收入，又通过投资、公共支出、补贴等形式形成支出，并通过财政政策调节经济的运行。

2政府机制的缺陷和干预失效

自20世纪70年代，西方国家长期采取扩张性财政金融政策，却导致滞胀局面。中国及

前苏联等其他社会主义国家，对经济折干预和管制，几乎使经济到了崩溃边缘.这种由政府

内在机制导致经济出现低效率的现象，被称为政府失效。政府失效有多方面，主要有：（1）

政治制度失灵。这是最严重的失效，其造成的效率损失是任何市场失败都无法相比的。（2）

权力滥用，使各级政府和部门试图谋取本级政府或部门的预算，增加其自身利益。（3）成本

高，浪费大，寻租普遍。公务人员通过工资外的收入扩大私人利益。（4）官僚主义严重，机

构膨胀，效率下降。

（五）社会主义市场经济条件下政府的经济职能

由于市场缺陷和政府缺陷的存在，单纯的市场或单纯的政府都无法实现理想目标.因此

现代经济是混合经济。在这种经济中，生产什么、怎样生产、为谁生产的问题，部分由私人

通过市场机制来解决，部分由政府通过计划机制来解决。在市场经济条件下，市场在资源配

置中起基础作用，政府发挥配置资源的调控作用。政府主要提供具有外部效应的公共物品，

并且对市场缺陷进行政府干预，通过宏观调控使国民经济健康运行。

三、财政概念

（一）财政是国家（或政府）的经济行为

财政学以经济学理论为基础，同时又是经济学的一个特殊分支，被视为经济学在财政领

域中的应用。它又被称为政府经济学或公共经济学。所以财政学是一门经济学科。但由于财

政行为的主体是国家或政府。加之经济与政治是不可分的，所以财政是一种国家（或政府）

的经济行为。另从财政起源上考察，财政是伴随国家的产生而产生。国家必须从社会收入中

占有一部分国民收入来维持国家机构的存在，于是就产生了财政这种与国家紧密相联的经济

行为。

（二）财政的基本特征

1阶级性与公共性

国家历来是阶级统治的国家，因而财政是统治阶级的工具，具有鲜明的阶级性.但财政

又具有鲜明的公共性。这是因为：（1）国家或政府本身具有公共性；（2）财政是为国家或政府

执行其职能提供财力的，属于公办，自然具有公共性；

2强制性与无直接偿还性

财政不遵循自愿原则，它是依据国家政治权力进行的强制分配。政府行为一旦发生，参

加者都要接受，无法选择。例如政府对公民征税，个人必须交纳。任何形式的拒税都是违法

的。这与市场机制不同，个人可以通过交换的方式退出.强制性是政治性集体行为的必然形

式。

财政无直接偿还性与其强制性相关。例如，国家征税之后，税收即归国家所有，不向纳

税人付出任何报酬。但从财政支出过程来看，税收具有间接偿还性。

3收入与支出的对称性（或平衡性）

财政的运行过程就是财政的收支过程，因此，收入与支出的对称性构成财政运行的一个

重要特征.财政收入与支出之间存在着相互制约的关系.收支是否平衡构成财政运行的主要

矛盾.它反映政府和企业与居民之间的利益关系，反映中央与地方政府之间的利益关系。当

然，收支绝对平衡几乎是不存在的。有时收大于支，有时支大于收。只要收支大体相等就是

可行的。

（三）社会主义市场经济条件下的财政

市场和计划都是经济手段，不是社会主义与资本主义的本质区别。市场经济下，资源配

置的方式和主体由计划配置为主转向市场配置为主。市场是一种资源配置方式，财政也成为

一种资源配方式，而且两者有着明确的分工。市场通过均衡价格和等价交换实现资源配置，

而财政是政府行为，通过财政收支实现资源的配置。在市场经济条件下，GDP分配的起始阶

段是由市场价格决定的要素分配或功能分配，然后才是在要素分配基础上形成的再分配。

（四）财政的概念

通过以上分析可以简单地认为，财政是政府集中一部分国民生产总值或国民收入的收支

活动，或者说，财政是政府从事资源配置和收入分配的收支活动，并通过收支活动调节社会

总需求和社会总供给并使它们相协调，达到优化资源配置、公平分配以及经济稳定和发展的

目标。

四、财政职能

（一）财政职能的含义

财政职能，是指财政在一定经济模式下客观上固有的功能，是财政本身所具有的属性，

是财政本质的具体体现。财政职能有如下含义：

1财政职能是客观存在的和自身固有的.只要存在财政，其功能就不会消失。但是，

固有的不是不变的。财政职能要依托一定的经济条件。当经济条件发生改变，财政职能也随

之变化。如我国计划经济体制下的财政职能与今天市场经济体制下的财政职能就不同。

2财政职能只是表明政府会对经济生产影响，这种影响可能是正向的，也可能是负向

的。财政职能发挥得好，对经济起促进作用；反之可能阻碍经济发展。因此，财政职能和财

政作用是有区别有，财政作用是财政职能运用的结果，是主观见之于客观的东西。

3以政府与市场关系为基本立足点。离开这个基本立足点，既不可能正确认识社会主

义市场经济下的财政概念，也不能准确地概括财政的职能。

（二）财政职能的界定

财政职能取决于政府职能。在市场经济条件下，政府职责的基本领域，是在维护国家机

器正常运转的前提下，满足市场不能解决的社会公共需要。一方面要使市场对资源配置起基

础性作用，另一方面，政府必须对市场配置的缺陷进行调节和弥补。

（三）资源配置职能

1资源配置的含义.资源配置是指通过对现有人、财、物等资源的合理调配，实现资

源结构合理化，使各种资源获得最大经济和社会效益.在市场经济条件下，资源配置主要通

过市场完成，市场在资源配置中起基础作用。但是，市场并不是完美的，完全竞争条件难以

满足。因此，在市场经济条件下，需要国家从社会的整体利益出发，运用财政配置手段，克

服市场失灵，提供市场无法提供的公共商品。财政资源配置职能是基于市场经济的，因此也

应符合市场效率原则。在理论上常用帕累托效率来判定一国是否实现了其资源的优化配置。

20世纪70年代，美国数理经济学家德布罗用严谨的数学方法，证明了帕累托最优与完全部

分市场条件的等价性.而现实经济生活中完全竞争条件难以满足，存在着市场机制的缺陷。

这意味着帕累托最优不过是理想化的状态。但这并不妨碍我们在实践中向这种状态逼近。一

些经济学家用次优理论来确定财政资源配置的目标函数。即如果能使得者所得大于失者所

失，就是可行的选择。这表明财政资源配置的结果不可能使人人都满意。

2财政资源配置职能的主要内容

(1)根据社会主义市场经济条件下的政府职能，确定社会公共需要的范围，确定财政支

出占GDP的合理比例，从而符合高效的资源配置原则。

(2)优化财政支出结构。财政支出结构也就是财政资源内部的配置比例，如生产性支出

与非生产性支出比例，购买性支出与转移性支出比例等。

(3)合理安排政府投资规模、结构、保证国家重点建设。

(4)通过政府投资、科收和补贴，调节社会投资方向，提高社会投资整体效率。

(5)提高财政配置本身的效率。

(四)收入分配职能

1收入分配的含义.财政的收入分配职能是指实现公平分配。国民收入分配分为初次

分配和再分配。初次分配是在直接的生产过程中实现的，它按照效率原则进行，社会财富被

以工资、利润和利息等形式分配给生产要素的所有者。由于初始条件的不同，初次分配会导

致不公平。再分配由政府(财政)进行，通过税收和财政支出进行再分配，以校正市场的初始

不公。

由于公平是一种主观价值判断，含有历史、道德的因素，在经济学界至今尚未有一个一

致认同的公平定义。公平包括两方面含义：一是对所有社会成员参与经济活动的资格都一视

同仁，所有社会成员都按同一规则参与经济活动，按照其对生产的贡献份额获取相应的收入

即机会均等，又称经济公平。这种均等，实际上遵循的是市场原则，属于市场公平。市场公

平体现市场效率的要求。二是强调劳动成果在分配上的均等，这种均等是遵循道德准则，属

于社会公平。社会公平不是收入分配的平均主义，而是把收入差距控制在各阶层可以容忍的

范围内。在市场经济中，影响收入分配的因素主要有两个：一是经济主体拥有的要素(如劳

动力、知识、资本、自然资源等)的数量，又称为资本禀赋，它取决于先天继承和后天积累；

二是这些生产要素在市场上的价格.如凭借劳动力获得工资，凭借资本获得利润，凭借土

地获得地租等。但在竞争中，有许多不公平的因素影响市场机制决定的分配格局。由于要素

拥有水平和市场价格水平的差异，劳动所得和资本所得之间及其内部会产生极大的差别。例

如，人的出生是无法选择的，但出生地、家庭的贫富影响到个人今后的教育及择业机会，以

及他在市场体系中可以获得的收入。人们也存在天份上的差异，有的天生残疾，根本无法提

供劳动，因而也无法获得收入。可见，在市场体系中，每个人获取收入的机会是不均等的。

收入过分悬殊被社会认为不公平。若任其发展会给社会带来危害。因此，政府必须出面干预,

缓解收入分配上的不平等，维护社会的稳定和整体、长远的利益。

要调节收入分配关系，就要了解收入的差异状况。个人收入差距一般用基尼系数来测

量。基尼系数是在洛伦兹曲线的基础上计算的。洛伦兹曲线反映收入分配的公平程度。但

是，家庭财富中还包含有很多非货币因素。洛伦兹曲线只统计了货币收入，忽略了许多对经

济福利而言很重要但又难以量化的因素。此外，该曲线并没有解决哪种收入分配方式更好的

问题.

2财政收入分配职能的主要内容

(1)通过税收调节收入分配。如征收个人所得税、社会保障税等，把资金从那些较富的

人手里征集起来，缩小个人收入差距；通过征收财产税、遗产税和财产与税调节财产分配

状态.

(2)通过转移支出，如社会保障支出、救济支出、补贴等，改善低收入阶层和丧失劳动

能力的居民的生活状况，提高其实际收入与福利.

(3)完善社会福利制度。兴建公共福利设施，开展福利事业，提高生活质量，这也可缩

小个人收入差距。

(4)建立统一的劳动力市场，促进城乡间人口的合理流动。打破人口流动壁垒，使劳动

者可以通过以足投票获得最大效用，是遏制城乡差距和地区差距的有效途径。

(五)经济稳定与发展职能

1经济稳定的含义。经济稳定包括以下三方面含义：

(1)充分就业它是指有工作能力且愿意工作的劳动者能找到工作。就业是指一切用自

己的劳动维持生存的活动。但充分就业并不意味着100%的人都就业，而是指就业率(已就业

人口占全部应就业人口的比率)达到了社会认可的比率，比如95%、97%等等，这是考虑到季

节性和磨擦性等因素后的就业。一般认为，就业率在97%以上为充分就业，95%左右为一般

就业。在充分就业的情况下，一国资源配置处于相对合理状态，人、财、物得到了充分利用.

如果一个国家存在大量失业，则表明该国的人力资源存在巨大浪费，也表明该国的物力和财

力资源配置出现了严重问题。大量失业会影响社会的安定，破坏经济稳定。总之大量失业对

社会经济运行构成威胁，导致收入分配不公和社会动乱.据估计，美国在20世纪7、80年

代停滞时期，因高失业率造成的损失在1万亿美元。所以，要保证社会经济的正常运转，就

必须解决失业问题。各国政府的经济政策，往往把充分就业放在首要位置。

(2)物价稳定它是指维持物价总水平基本稳定。物价稳定并不意味着物价不变。在纸

币流通的条件下，即使在正常时期，物价也有缓缓上升的趋势。但只要物价上涨的幅度控制

在一定的范围内，比如3%以下，即可视为物价稳定。

(3)国际收支平衡它是指一国在进行国际经济交往时，其经常项目和资本项目的收支

大体保持平衡.由于一国的国际收支同国内收支是密切联系的，国际收支会平衡会破坏国内

经济均衡；反之，国际收支平衡是稳定国内经济的一个杠杆。经济稳定要求国际收支不出现

大的逆差和顺差。但由于经济周期的更替、经济结构调整及货币供求的变化等因素会导致国

际收支不平衡。如在固定汇率制度下，一国国际收支出现逆差，会造成货币紧缩、利率上升、

投资和消费大幅度减少，经济萎缩。如果一国国际收支出现顺差，又会导致国内货币投放扩

大，物价上涨，通货膨胀。

2经济稳定与发展的关系

经济稳定是指以经济发展为基础的稳定，即保持一定增长率.经济稳定为经济发展提供

必要的社会条件。如果没有经济稳定，国民经济也难以实现持续、稳定、协调的发展。根据

马克思的一般原理，生产决定分配，但分配又反过来影响生产。经济发展体现着社会生产的

提高，是最具根本意义的事项，而财政分配可以促经济更快发展。

3财政稳定和发展职能的内容

①要实现经济的稳定增长，关键是要实现社会总供给与总需求的平衡。供求平衡是宏观

经济的基本问题，如果总供求保持平衡，物价总水平总是基本稳定的，经济增长率也是适度

的，充分就业也可实现。财政调节总供求，就是通过财政收支分配，来矫正微观经济主体的

分散活动所形成的不利结果。在这方面，预算收支起到杠杆作用。国家预算收入代表可供国

家支配的物资量，是社会供给总量的一部分，而国家预算支出会形成货币购买力，是社会需

求总量的一部分。根据各时期供求总量的变动状况可采取不同的预算政策：

当社会总需求＞社会总供给时，财政可以减少支出和增加税收，实行财政的紧缩政策.

当社会总供给＞社会总需求时，财政可以增加支出和减少税收的适度放松的政策，即积

极财政政策。

在社会供求总量大体平衡时，应采取预算平衡的中性政策。

②通过制度性安排，让财政在经济中发挥自动稳定器作用。在税收方面，体现在累进所

得税上。当经济处于繁荣期时，需求扩张，收入上升，纳税人收入适应更高级次的累进税率，

从而使税收自动增加，使个人可支配收入相对减少，于是税收对高涨的经济起平抑作用，防

止经济过热；当经济处于萧条时，需求疲软，收入锐减，个人收入适用较低税率，税收数额

自动减少，使个人可支配收入相对增加，于是形成对消费、投资需求的刺激，促进经济复苏.

自动稳定器在支出方面主要表现为社会保障支出。在经济繁荣时期，人们收入增加，接

受救济的人减少，政府救济支出相应减少，从而减缓消费需求的增长；在经济萧条时期，失

业人数增加，收入减少，接受救济的人增加，政府的救济支出也相应增加，从而增加个人收

入，刺激消费需求和经济回升。

③通过投资、补贴和税收等多方面安排，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共

设施的发展，消除经济增长中的瓶颈，保证国民经济稳定与高的最优结合。

④财政应切实保证非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平的、安定的环

境。

第二章财政支出的基本理论

一、政府与公共物品的提供

（一）公共物品的提供方式。公共物品是具有非竞争性和非排他性的产品。如果通过市

场交换来提供公共物品，人们不会付钱去购买。因为不管他买还是不买，他都能消费这一产

品。他不付钱购买，并不是不需要，他只是想让其他人来承担这一产品的成本，而自己坐享

其成。市场提供公共物品所出现的这种情况，被称为“搭便车”，它使得公共物品的提供量

远远低于公共物品有效配置的数量。

通过市场来提供公共物品并不意味着公共物品的提供量必然为零。原因之一是，在现实

生活中，有些人乐于为他人做好事。例如，有人自愿为社区绿化义务劳动，有人愿为社区的

公共娱乐设施捐款；原因之二是，当某种公共物品的边际成本低于某一个消费者从这一产品

得到的边际效用时，这个消费者为了实现自身利益最大化的目的，会自己承担成本，从而提

供一定量的公共物品。例如，某个人拥有较大规模的船队，为了保障自己船只航行的安全，

他可能会在这些船只经常通过的地方建造灯塔，尽管这灯塔也会给过往的他人船只带来好

处。但必须说明的是，私人主动承担公共物品的成本可能会增加公共物品的供给。但数量不

可能满足资源配置的要求.因此，公共物品由市场提供将造成巨大的效率损失。所以，公共

物品主要由政府通过无偿征税来提供。也即是说，市场只适于提供私人产品和服务，对提供

公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的职责。

（二）混合物品的提供方式

混合物品是兼有公共物品和私人物品性质的产品和服务。因此，它可以采取公共提供方

式，也可以采用混合提供方式。混合物品以可以分为两类：一是具有非竞争性同时具有排他

性的物品；一是由外部效应引起的物品。

1、具有非竞争性又具有排他性混合物品的提供.假定有座桥梁，其成本可通过两种方

式来补偿：一是由政府通过税收来筹集资金，以补偿桥梁成本，而桥梁完全免费使用，也就

是说采取公共提供的方式；二是向车辆收取过桥费来补偿，这是市场提供方式。我们所要分

析的问题是，这种混合物品是公共提供好，还是市场提供好？

我们知道，建造和维护桥梁是需要花费成本。如果这座桥梁采取公共提供方式，该桥的

成本只能通过征税来弥补，在征税过程中会发生两项成本：一是税收成本，即为了征税而耗

费的资源；二是税收的效率损失。为了补偿该桥梁的成本就要征税，而征税使社会福利受到

损失，这种福利损失也是该桥梁公共提供的成本。因此，这一桥梁给社会带来的净效益就等

于消费效益扣除生产成本、税收成本以及税收的效率损失之后的余款。即公共提供的社会

净效益=消费效益一生产成本一税收成本一税收的效率损失.

如果市场提供，由于该桥梁的使用具有排他性，因此可以向过桥车辆收费，用收费来弥

补桥梁的成本。由于收费要有人管理，还要必要的收费设施，因而要付出收费成本。也就是

说，收费会使社会损失一部分消费效益，这种损失被称为收费的效率损失.社会净效益为消

费效益扣除生产成本、收费成本和收费的效率损失后的余款。即市场提供的社会净效益=消

费效益一生产成本一收费成本一收费的效率损失。可见，社会净效益大小取决于：是税收成

本和税收的效率损失大，还是收费成本与收费的效率损失大.但值得指出的是：在税收成本

和税收的效率损失既定的情况下，这类混合物品选择公共提供还是市场提供，还要考虑该项

产品或服务收费管理的难度以及它的需求弹性。难度越大，弹性越大就越适合于采用公共提

供的方式；反之，则应采用市场提供方式.

2、具有外部效应的混合物品的提供方式。在外部效应的情况下，市场提供与公共提供

的效率损失，很大程度上取决于该产品外部效应的大小。如果该产品外部效应大，市场提供

的效率损失就很大，而公共提供的效率损失就小。当外部效应非常大时，这种产品应当公共

提供（如基础科研成果）。可见，政策选择的关健在于判断外部效应的大小。

（三）公共生产

在市场经济条件下生产的方式有两种：私人生产和公共生产。私人生产具有很大的盲目

性，这种盲目性源于信息不灵。而生产者的盲目性会损害生产效率，是私人生产者自身无法

克服的。公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和

单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品的工商企业，也包括提供无形劳务的部门。

按狭义生产概念理解的公共生产，就是国有企业。国有企业可分为竞争性与不完全竞争性两

类，不完全竞争性企业又分为基础产业和自然垄断性行业.对不同性质的企业，改革措施也

不一样。

二、财政支出的公平与效率

（-）公平与效率的含义

1、公平的含义。概括地说就是规则公平（又称为经济公平）、起点公平（又称为机会

均等）和结果公平（又称为社会公平）。

规则公平认为，经济活动由所有社会成员参与，竞争规则必须公平。对于各社会成员是

统一的，所有的人都遵循同一规则参与经济活动。各人的收入与他的贡献相一致就是公平。

起点公平是对规则公平进行补充。不仅竞争过程公平，而且竞争的起点也应该公平。但

人们参与竞争的起点是不等的。有的人出身于富裕家庭，可接收大量遗产；有的人出身燹寒，

身无分文；有的人具有某些天赋，而有的人不具备这些条件。因此，参与竞争的起点不一致。

起点公平强调在起点一致条件下的规则公平.

结果公平，强调分配结果的均等，强调社会成员之间所拥有的收入份额相等.从结果公

平的观念看，贫富差距就是不公平，缩小贫富差距就促进了公平，而理想的公平则是平等分

配。显然，结果公平是对规则公平的否定，不管一个人的贡献大小，他的收入份额应与他人

相等，至少差距不能过大。

财政学将结果公平作为理想状态.因为规则公平实际上主张以交换的方式来进行收入分

配。在市场经济条件下，这种公平与效率是一致的，它是效率的必要条件，因此它不构成效

率之外的独立目标。起点公平介于规则公平和结果公平之间，但从实质上看，它只能归于结

果公平.只有结果公平才能够形成与效率并列的一个独立的评判标准。

对公平的衡量主要有两种方法：一种是贫困指数，另一种是吉尼系数。贫困指数是指处

于贫困线下以下的人口占总人口的比例。要将某一个收入水平定为贫困线。贫困指数越大，

说明贫困者越多，也就越不公平；反之，则越公平。用贫困指数来衡量公平有两个缺陷：首

先，如何确定贫困线没有一个客观标准。通常人们以满足基本生活水平所需要的收入来作为

贫困的标准。但基本生活水平又怎样确认？若把贫困线定高一些，贫困指数反应的实际公平

程度就会降低，若把贫困线定低一些，就会使人感到收入分配状况变好了。其次，贫困指数

对收入分配状况变动的反应不敏锐，甚至包含着一些武断的因素。

衡量公平程度的另一种方法是吉尼系数.计算吉尼系数需要将各社会成员从低收入至高

收入进行排列，然后将人数与其对应的收入分别逐个相加，算出这些人的收入占总收入的比

例，以及这些人数占总人数的比例。一般情况下，吉尼系数的取值总是在。到1之间。其数

值越小，收入分配就越公平，反之，则越不公平。

需要指出的是，以吉尼系数表示的公平，是结果公平。它不反应社会总收入或个人收入

绝对额的大小，只反应个人收入之间的相对关系。如果社会总收入增加了一倍，每个人的收

入也增加一倍，只要个人收入之间的相对比例关系不发生变化，吉尼系数就不会有任何改变。

2、效率的含义。效率实质上是指劳动生产率。即通过优化生产要素组合，把有限的社

会资源进行最优配置，以获得更大的社会经济效益。经济活动也是人参与的活动，只有充分

调动劳动者的积极性，优化社会资源的配置才能实现高效率。效率原则是经济生活中一条最

重要、最普遍的原则。在现实生活中，效率是以投入产出比来计量的。高效率总的说来自两

个方面：一是从分配上充分调动劳动者的积极性；二是社会资源的优化配置。

3.公平与效率的关系

公平与效率之间存在联系，也存在矛盾。解决二者之间的矛盾，是经济管理者和经济理

论者不断追求的目标。

〈1〉公平与效率之间的内在联系主要表现在两个方面：第一，公平是效率的前提。因

为只有重视劳动者的基本权利和利益，保持收入公平，才能激发劳动者的积极性，提高效率。

第二，效率是公平的基础。只有提高效率，才能使社会财富不断增加，从而为公平分配提供

物质来源。

〈2〉公平与效率之间存在的矛盾。如果过分地强调效率，就会对社会公平产生一定损

害。比如要刺激效率增长，必然要拉开收入差距，扩大了贫富差。相反，如果过分强调公平,

又会弱化利益刺激对效益的促进作用。比如征收过高的个人所得税，虽然有助于缩小贫富差

距，但又会产生工作闲暇，从而妨碍效率的提高.

〈3〉解决公平与效率之间矛盾的途径。解决二者矛盾，采取牺牲效率或是牺牲公平的

极端做法都不妥当，合理的办法是力求协调二者的统一。公平与效率的内在联系说明二者在

一定条件下是统一的。一方面，我们执行按劳分配的原则，使劳动贡献大的社会成员能够取

得较多的收入，以促进效率；另一方面按效率原则，对社会贡献大的人得到更多的物质利益，

也实现了公平分配。因此协调公平与效率的矛盾，必须兼顾公平与效率。我国是一个发展中

国家，应坚持效率优先，兼顾公平的原则.

〈二〉财政支出效率。财政支出效率与财政配置职能密切相关。谈到资源配置的效率，

首先需要选定一个可行的效率标准：即社会净效率（或净所得）最大化标准，当改变资源配

置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出应当符合上述效率标准，

财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总计，应当大于取财过程中对经济

所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。

资源配置的组合是在民间部门和财政部门之间进行。如书中图示:用Z表示社会总资源，

X表示民间部门配置的资源，Y表示财政部门配置的资源，则Z=X+Y,从图中可知，资源配

置存在着各种比例的组合（X/2*100%,Y/2*100%）,如果公众期望的配合点在A,那么，实

际的资源配置组合点又恰好落在A点，此时，便达到了一项社会均衡的资源配置，公众的个

人需求与社会公共需求均可以获得满足.如果公众期望的组合点在A点，而实际的资源配置

组合点在B点或C点上，则预示着公众的期望未能实现，社会资源的配置处在非均衡点上。

从理论上来讲，实现社会资源在财政部门与民间部门的合理配置，就必然要求：用于财

政部门的资源使用的边际效益（指企业出售额外一单位产品所获得的收益的增量，用公式表

示就是：MR=TR/Q,式中TR表示总收益，Q表示销售量）应等于该资源用于民间部门时取得

的边际效益，则表明可以增加对公共部门的使用；反之，则减少对财政部门的资源使用。

（三）财政支出公平.是指通过财政支出，对市场的初次分配，进行有效的再分配，以

求得个人和企业在国民收入分配中能够实现机会均等，使社会受益具有普遍性。因为在受市

场调节的初次分配中，需要利用利益机制拉开收入差距，刺激效率。因而市场调节形成的收

入初次分配，可能不令人满意，这就需要通过政府的财政再分配手段，改变初次分配的状况,

实现社会公平。社会公平与财政的转移支付密切相关，转移支付使社会成员之间对GDP的占

有份额和收入差距保持在社会可容忍的范围内，不致于引起剧烈的利益冲突。

三、财政支出效益分析

（一）财政支出效益及其意义。财政支出的效益，是财政支出的核心问题。效益是人们

在有目的的实践活动中，“所费”与“所得”的关系。提高财政支出的效益，就是要尽可能

的降低成本取得盈利；对非生产性支出来说，就是少花钱，多办事。需要说明的是，由于政

府处于宏观调控的主体地位，财政支出效益与微观经济效益相比，有明显的差别。第一，计

算效益的范围不同。微观经济主体只计算直接发生在企业内部的所费与所得；但政府除了要

计算直接的所费与所得外，还要考虑长期的，间接的和无形的所费与所得。第二，衡量效益

的标准不同。微观主体的支出在于追求自身利益的最大化。但财政支出主要是追求社会效益

最大化，即使某项支出会出现局部亏损，但如果社会能取得较大的社会效益，这项支出也是

必要的.第三，效益的表现形式不同。微观主体效益的表现形式是单一的，只采用货币价值

形式。而财政支出效益的表现形式是多样的，除用价值形式外，还可用其他形式表现.如社

会管理、国家安全、科教文卫等支出，其效益通过政治、社会、文化等多种形式表现出来.

财政支出的千差万别，使支出效益的衡量方法也是多样的。有些项目其投入产出可以用

货币计量，因此可以采用“成本一效益”法进行分析。有些支出的投入可用货币计量，但效

益却无法用货币计量（如安全、教育等），而且不能进入市场交换，此类支出效益，用“最

低费用选择法”。还有一些项目如公路，邮电等，投入易衡量，但效益难计算，其提供的商

品或劳务，可部分或全部进入市场交易。此类项目，可通过收费或公共定价法来衡量其效益。

（-）“成本一效益”分析法

“成本一效益”分析是西方国家于20世纪40年代，把私人投资的分析法运用到财政领

域，为财政支出决策而使用的方法。“成本一效益”分析的原理是，根据国家确定的建设目

标，提出各种方案，对这些方案计算出各方案的全部预期成本和效益的比率，确定优先采用

的次序。这种方法适用于财政支出中的投资性项目的分析。如下表：

某防洪工程的成本效益分析表单位：万元

计划项成本C效益B净效益B/C(B-C)/C按比率的排列次

目（或方B-C序

案）

150010005002.01.02

23755251501.40.44

32504001501.60.63

41253001752.41.41

56257501251.20.25

675075001.006

7875787.5-87.50.9-0.17

对上表列举的七个项目，分别算出每个项目的成本与效益之后并算出它们的成本一效益

比。其中B/C的值低于1,在经济上是不可取的。另一比率是净效益即B-C/C,凡出现负值

的项目是不可取得。根据两种比率之和，排出项目的优劣次序。在该表中，项目4最优，1

次之，7最劣。在编制上述备选方案中，会遇到以下三个问题。

第一，如何归纳成本与效益。以防洪工程为例，其成本与效益可分两大类：实际成本效

益和金融成本效益。在实际成本效益中又可分成直接成本效益和间接成本效益；中间成本效

益和最终成本效益；内部成本效益和外部成本效益。其中对直接成本与效益和间接成本与效

益，还可进一步划分为有形和无形成本与效益。

第二，如何计算成本与效益。成本与效益的计量，通常是价值形式（货币）。但如果市

场价格受到了非经济因素的人为影响，就要用影子价格来计量出方案的成本与效益。影子价

格是指某种资源得到合理利用的结算价格。最为困难的是对无形成本与效益的计量，因为它

们难以用货币计算。为此，通常用一些替代办法进行间接估算。比如我们估算防洪工程对美

化环境和人民健康所产生的效益时，就可用当地卫生防疫费用和医疗费用的减少额来替代，

当然这只能求得近似值。

第三，贴现率的确定.如果贴现率过高，投资项目可能会立即产生效益，而贴现率过低，

会导致初始成本相当高，这都妨碍项目的正确评价。例如，如果选定的贴现率为5%,1年5

元的效益流，其10年的现值为38.61元（即5元/5%2+5%3+5%10）,而1年1元的效益

流，其50年的现值为18.26元。如果选定贴现率为10%,则这两种效益流分别为30.72和

9.91元。贴现率为5%时，时间较短的效益流是时间较长的效益流的2.11倍，而贴现率为

10%时，时间较短的效益流是时间较长的效益流的3.10倍。在实践中恰当的确定贴现率十分

重要。但理论界争论较大。在我国贴现率的选定应考虑：一是贴现率应当至少等于举借外债

的利率；二是贴现率也应低于国有企业因政府增加资本投入而取得的收益率.综上所述，运

用“成本一效益”分析法，需经过这样几个步骤：（1）政府根据经济发展的要求，确定若

干备选项目和方案；（2）计算各备选方案的成本效益及其比率，排出优劣次序；（3）其备

选方案中选一个最佳方案；（4）恰当的确定贴现率。

（三）最低费用选择法，是指对每个备选方案进行分析时，只计算有形成本，而不计量

社会效益，并以成本最低为择优标准。换言之，就选择那些使用最少的费用就可以达到相同

目标的方案。该方法主要适用于军事、政治、文化、教育、卫生等支出项目。最低费用选择

法的操作步骤与“成本一效益”分析法大体相同，由于不计算支出的无形成本与效益，所以

运用起来比较简单。但需要指出的是，许多财政支出项目都含有政治因素、社会因素等，如

果只是以费用最低来决定方案取舍，也不妥当。这就要在综合分析的基础上，进行择优选择。

（四）公共定价法。由于政府也提供大量满足社会公共需要的“市场性物品”，那么这

些物品也涉及到价格的确定，即公共定价。公共定价包括两方面：一是纯公共定价，即政府

直接控制的自然垄断行业的价格；二是管制定价，即政府规定竞争性管理行业（如金融、农

业、教育、保健等行业）的价格。政府通过公共定价，目的不仅在于提高社会资源的配置效

率，也是为了提高财政支出的效益。公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷

定价法。

1、平均成本定价法。是指政府在保持企业收支平衡的情况下按平均成本定价，尽可能

使经济福利最大化。由于价格与平均成本相等，企业可以获得正常利润。但产品的产出量未

能使边际成本等于边际效益用，因而存在效率损失。人们倾向于平均成本定价法，一是由于

税收具有扭曲性；另一方面是出于对公平的考虑。边际成本定价意味着政府要向一般公众收

税来补贴这一产品，在不能肯定主要消费者是低收入者的情况下，补贴是不公平的。若采用

平均成本定价，产品的消费者自己承担产品的全部成本，它在收入分配上是中性的。

2、二部定价法。是由两种要素构成的定价体系，包含两部分：一是与使用量（购买量）

无关的、按月或按年支付的“基本费用”，不论消费量多少，要交一个固定费用；二是按使

用量支付的“从量费”，（合每一单位产品一个价格，按使用费收费）因此，二部定价法实

际上是按定额收费与从量收费的合一定价体系。如电话费。

3、负荷定价法。是指对不同时段不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，

按需求的高峰和非高峰期，制定不同价格。在需求高峰时，收费高；而低峰时收费低。

第三章财政支出规模与结构

一、财政支出分类与组成

在了解财政支出规模之前，我们应该先对财政支出的组成内容有一个基本认识，要知道

财政支出是如何构成的，包括哪些主要内容和项目。在此基础上来讨论财政支出规模对经济

的影响才能更好掌握财政支出的变化规律。由于认识问题的角度不同，财政支出组成内容的

项目也不同，所以要从不同侧面来认识财政支出，因此要对财政支出进行分类。有以下分类

标准：

（一）按财政功能划分，财政支出可分为经济建设费、行政管理费、国防费、文教卫生

费和其他费用。分别用于满足国家的经济职能、政治职能和社会发展职能。

（二）按财政支出的价值构成划分，财政支出可分为补偿支出、积累支出和消费支出。

（三）按财政支出购买的商品划分，财政支出可分为投资支出和消费支出。其中投资支

出又分为重置投资和净投资。

（四）按财政支出的性质划分，财政支出分为购买支出和转移支出。购买支出指财政支

出发生的同时伴随对商品和劳务的购买，意味着财政支出的过程直接产生交换行为。转移支

出指财政支出时，不发生交换和购买活动，是财政资金的单方面转移。购买支出与转移支出

对经济的调节功能和作用不同，通过比较购买支出与转移支出的差异，可以对财政支出的作

用方向和作用程度进行分析，从而有利于财政管理和调控。二者的差异主要表现在：

功能不同：购买支出通过购买活动，主要在于调节资源流动，实现资源配置，提高效率；

而转移支出通过收入单方面转移，在于进行收入分配，实现公平。

对市场的供求关系影响不同：购买支出由于直接参与交换，可直接影响市场供求关系，

从而影响物价变动；而转移支出不直接形成交换，对价格的影响是间接的。

对微观主体的约束不同：购买支出使政府和企业间直接发生购买活动，实际上形成了一

种交易合同关系，政府为实现财政支出的目标，必然要对所购买的产品进行选择，做到少花

钱多办事，而企业要得到政府定单，必然要改进企业行为，通过提高产品质量获得政府定单。

因此对企业行为形成一种约束。而转移支出是财政资金的单方面转移，不存在购买行为，也

没有对等的合同来确定双方的权利义务，因此对微观主体的约束弱，表现在支出过程中，对

接受资金的个人实际经济状况不了解，个人很容易隐瞒真实情况得到政府的补助，形成“会

哭的孩子有奶吃”局面。针对上述差异，政府要合理安排购买支出和转移支出。

二、财政支出规模分析

（一）财政支出规模界定。财政支出规模大小不是用绝对额、而是用相对额即财政支出

占GDP比重来衡量的.它能剔除国家间因币值差异、人口、经济、自然条件等方面的差异，

较准确地比较一个国家的财政规模大小。以该指标为基础，又形成了几个动态指标，综合反

映一个国家财政支出规模的变动情况，主要有：财政支出增长率，财政支出增长弹性系数，

财政支出边际增长倾向。

（二）财政支出规模变动趋势。根据大量统计数据，财政支出规模表现为不断扩张的趋

势。在经济发展水平低的时候，财政支出规模较小，随着发展水平的提高，财政支出规模不

断增大。即发展中国家的财政支出规模小，发达国家财政支出规模大。这种变动趋势是由什

么原因造成的呢？不同学者从不同角度对此做了解释。

瓦格纳认为，导致财政支出规模增长的因素是经济因素和政治因素。由于经济发展，经

济纠纷的增加，需要国家通过法律和管理建立经济规则，导致财政支出增加；同时由于人口

增加和城市发展，社会管理和公共设施的需求增加，政府需要加强社会秩序的稳定，也导致

财政支出的扩大。

皮考克认为财政支出的扩张是由财政支出的刚性带来的。财政支出只能升不能降。在危

机时期，为保证战胜危机，必然加大财政支出.但危机过去后，财政支出会仍然保持惯性增

长，导致财政支出扩大。另外，在西方的选举制度下，每界总统候选人都对选民承诺增加收

入和就业，一旦当选即实行扩张性政策，这也导致财政支出的不断扩张。

马斯格雷夫从不同经济发展阶段的公共需要角度，也解释了财政支出扩张的原因。他将

一个社会的发展过程分为三个阶段：初期、中期和发展阶段。不同阶段对公共需要形成不同

需求，导致财政支出也不断增长.在发展初期，政府的职能主要在政治稳定方面，不干预经

济和社会，由于国家职能少，公共需要少，财政支出也较少。进入发展中阶段，政府干预经

济的力度增加，特别是政府要提供公共基础设施，使得财政支出加大.到了发达阶段，公共

需要更多地体现在维护社会公平与正义方面，由此形成了社会保障、社会福利和社会公正方

面的巨大投入，使得财政支出规模进一步扩大.

通过上述不同角度的分析，我们可以总结出影响财政支出规模扩张的原因主要是经济原

因、政治原因和社会原因。

三、我国财政支出规模变动情况分析

我国财政支出规模变动状况有特殊性，与国际上一般表现有所不同。表现为，随着社会

经济发展水平的提高，财政支出规模有所起伏，表现为由高到低、再由低到高。财政支出占

GDP的比重由1978年的30%,下降到1995年的10%,此后缓慢回升，到2006年上升到21

%。这是我国经济转轨时期的特殊情况造成的。在改革初期，我们提出“放权让利”的改革

思路，伴随权力下放，计划控制的力度减弱，物质利益向企业和个人倾斜，客观导致财政支

出占财政支出的比重下降。其次，政府职能转变，政府直接投资经济的支出减少，很多事物

由政府管理变为由社会中介机构服务，也使财政支出规模下降；第三，由于税收征管力度减

弱，制度真空的存在，导致一部分财政利益流失，也使财政支出规模下降。但98年以后，

随着制度的完善，特别是税收征管力度的加强，财政支出规模也出现恢复性上升的局面。因

此，我国转轨过程中出现的这一现象，并不能否定“财政支出扩张趋势”的一般规律。

第四章购买性支出一一社会消费性支出

一、社会消费性支出的性质

（一）、社会消费性支出的构成.社会消费性支出的项目有：行政管理费，国防费，文

教、科学、卫生事业费，工交商农等部门的事业费等。这些支出是执行政府的政治职能和社

会职能的保证，也是政府取得公民支持和承认的前提，并使政府取得了合法性的基础。不同

时期的社会消费性支出的规模是不同的。自由资本主义时期强调自由竞争，政府社会消费支

出占GDP的规模较小。随社会的发展和政府职能的扩展，社会消费性支出项目不断扩大，并

呈上升趋势。

（二）、社会消费性支出的性质.社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出。两

者不同之处在于社会消费性支出是非生产的消耗性支出，其满足的是纯社会共同需要，它所

提供的服务为全体公民享受，具有明显的外部效应，所以商品的等价交换原则有所不同.在

财政支出安排上，首先要保证这些项目的支出.这是财政工作的基本程序。

二、行政管理费和国防费

（一）行政管理费和国防费的性质.行政管理和国防费是用以实现国家的政治职能.国

家一经产生，对内要稳定社会秩序（设立公安司法、管理等机构），对外要防御外敌侵犯，

保卫国家安全（建立军队和国防）。失去了对内对外两种职能，国家也不复存在。从行政管

理费和国防费非生产性考查，这两类费用纯属社会财富的“虚耗”，但从财富生产的社会条

件看，国防保护了社会的安全，行政活动维持了社会生活秩序，因而这两类费用又不是“虚

耗”社会财富。而且从社会经济的循环周转看，这两类支出构成了社会消费的一部分。当社

会的消费需求不足时，增加行政管理费和国防费，可刺激消费，促进生产；当社会的消费需

求超过产出时（供给不足），增加行政管理费和国防费则会造成通货膨胀。

（二）行政管理费行政管理费分类。⑴行政支出：党政机关经费、行政业务费、干部训练

费及其他行政费等。⑵公安支出：各公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部训练

学校经费及其他公安经费等。⑶国家安全支出：安全机关经费、安全业务经费等。（4）司法

检查支出：司法检查机关经费、司法检查业务费、司法学校与司法检查干部训练经费及其他

司法检查费等。⑸外交支出：驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。

三、行政管理费支出规模的经济分析

（一）行政管理支出的趋势分析。公共支出不断增长是一个事实，见各国历年行政支出

表

国别19801985198919911992199319941995年均增

长率%

中国66.7130.5261.343.6424.5533.7729.4872.618.69

美国3475128931193131314011441154710.48

韩国657140122763472435746305715288810.37

印度1132504787128108891075126317.46

英国57048718137318000195911940220219207819

3

从上表看出：发展中国家的行政支出增长迅速。我国从1980至1995年，行政支出从

66.79亿元增加到872.68亿元，增长了12倍，年均增长18.69%.同期印度行政支出的

年均增长率为17.46%,韩国1980-1994年行政支出的年均增长率为16.7%。1995年由

于韩国削减行政支出，使其增长率为10.37%。而发达国家的政府行政支出增长较为平缓。

美国1980—1995年行政支出年均增长10.48%,同期英国为9%。低于发展中国家。

形成发展中国家与发达国家的行政支出增长率差异的主要原因有以下两点：

第一、基数的差异。发展中国家由于经济比较落后，其支出起点较低。而发达国家经济

发展水平高，其行政支出起点也较高。发达国家行政经费的增长压力，比发展中国家要小得

多。因而发展中国家行政支出增长快于发达国家。

第二、政府作用的差异.每一国家的行政支出有其特定成因，与该国经济发展格局和制

度安排有直接关系。对于发展中国家，由于经济发展较为落后，各发展中国家不仅要介入“市

场失效领域”，而且肩负着实现本国经济腾飞的任务。特别是对于我国，在由计划经济向市

场经济的转变过程中，各经济主体间的关系逐渐复杂，就要求政府制定出“游戏规则”，完

善法律，健全制度。相应增加了国家机关的经费开支。对于发达国家来说，他们的市场规则

已经比较完善，政府的活动范围一般被限制在“市场失效”领域，政府职能主要是弥补市场

缺陷及对宏观经济调控.使发达国家行政支出增长较发展中国家平缓。如图：

（1）影响行政支出规模的因素

行政管理费的影响因素主要有经济增长水平、财政收支规模、政府职能及其行政效率，

前两个因素与行政管理费规模应呈正相关关系；否则对资源配置和收入分配都将产生不利的

影响。

国名中国印度韩国泰国美国荷兰英国澳大利亚

行政支出占1.491.1490.8221.7082.134.6672.9692.482

GDP比重（%）

这显示了一个国家的非经济费用支出的负担水平。从上表看出，行政支出占国内生产总

值比重高的一般为发达国家，发展中国家这一比重较低。根据瓦格纳“政府活动扩大”法则，

随着经济的发展，人们对社会公共服务的需求将不断提高，提供“公共产品”所耗占GDP

比重也将逐渐上升。我国1995年这一指标为1.49%,与其他国家相比处于中下等水平。

国别中国印度韩国泰国美国荷兰英国澳大利亚

行政支出872.68126328887001547297