零基预算研究分析

零基预算研究分析一、

背景与意义三、

主要做法二、

国内外现状2第一部分

背景与意义2024-10-173面的公共政策，而且也是市场经济条件下规范、约束和监督政府行为的一种基本方式

从政治学的角度看，政府预算是一个政治过程和政治事件；

从经济学的角度看，政府预算是一个决策过程，或成本收益的分析过程；

从法学的角度看，政府预算是一个有法律效力的文件；

从会计学的角度看，政府预算是一个会计平衡表；

从公共管理学的角度看，政府预算是制定政府计划和政策、实施公共管理

的重要工具。•

政府预算政府预算不仅是政府的收支计划，集中体现出一国政府在社会、经济、政治各方一、

内涵与定义

政府预算的执行，是财政收支的筹措和使用过程；

政府决算，是对政府预算执行的总结

•

分类

从政府级次看，政府预算分为中央预算和地方预算

从编制形式看，政府预算分为单式预算和复式预算

从计划指标的确定方法上看，政府预算分为增量预算和零基预算•

内容：

政府预算的编制，是政府对财政收支的计划安排；一、

内涵与定义要点二

•

行政事业单位项目支出预算是行政事业单位预算的重

要组成部分•

它是指行政事业单位为完成特定的工作任务或实现某一项目目标而发生的支出预算。•

与日常公用经费相比

，项目支出预算具有更为明确的

目标和用途

，通常用于完成特定的、一次性的工作任务或实现某一项目目标。•

项目支出预算的特点主要包括目标明确、专款专用和

独立性强等。要点一

行政事业单位项目支出预算是指行政事业

单位为完成特定的工作任务或实现某一项

目目标而发生的支出预算

，具有目标明确、专款专用、独立性强等特点。二、项目预算编制的主要特点预算编制不科学•

缺乏足够的前期调研和可行性分析往往缺乏对项目的深入调研和可行性分析

，导致预算编制的依据不充分

，缺乏科学性•

编制方法不够科学较多采用简单粗略的编制方法

，难以根据项目的实际情况进行细化分析和预算安排。•中长期规划考虑不足往往只关注短期内的资金需求

，缺乏对项目的中长期规划

，导致预算编制缺乏战略性。三、项目支出预算编制的现状与问题

预算编制不科学•

项目立项依据不足

重复申报、

无明确和直接的立项依据；

客观环境与实际需求已发生重大变化；•

项目预算测算依据不充分

国家规定标准或财政供给标准；

政府采购标准（充分市场竞争后的标准）

；

专家评审论证标准；

行业指导标准或历史成本法；

市场询价的标准。三、项目支出预算编制的现状与问题

•

项目立项依据不足重复申报、

无明确和直接的立项依据；•

项目预算测算依据不充分

国家规定标准或财政供给标准；

政府采购标准（充分市场竞争后的标准）

；

专家评审论证标准；

行业指导标准或历史成本法；

市场询价的标准。三、项目支出预算编制的现状与问题

预算编制不科学•

长期以来

，基数预算模式在政府财力资源配置中占据主导地位

，且便于操作、

不易触

动既得利益

，但与此同时

，

财政也陷入了

“基数+增长”的制度陷阱

，不利于稀缺财

政资源的有效配置•

无论是企业还是政府

，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础

，综合考虑下

一年度的变化情况

，结合相关目标与计划

，合理编制下年度的收支预算。

上年实际执行结果并不一定合理或达预期

项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金

，或不需要原来资金

新的项目预算编制缺乏明确而合理的测算依据

政策本身需要进一步调整

新一年的目标、

任务与要求发生变化四、开展零基预算的意义•

近十年，我国财政收入年均增长率为6.3%

，支出年均增长率为8%

，财政收入增速放缓、

支出“只增不减

”且结构固化僵化的矛盾进一步凸显。•

零基预算改革的目标是探索建立能增能减、有保有压的预算安排机制，其核心在于卡紧预

算“编制关

”。

打破支出固化格局，构建“先有项目后有预算

”的预算安排机制，贯彻“先谋事、后

排钱

”的理念，保证财政预算紧扣重大战略安排，提升保障重点的能力；

加强预算资金绩效目标的编制和审核，

以压减一般性支出，转而用于保障重点支出，

从而达到优化预算支出结构的目的。四、开展零基预算的意义•

特点

零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平

，

以零为基点编制预算

不受以往预算安排情况的影响

，一切从实际需要出发

，逐项审议预算年度内各项

费用的内容及其开支标准

，结合财力状况

，在综合平衡的基础上编制预算的方法。

不仅针对新增项目进行全面审查

，还对已有的经常性项目活动重新审查和排序

，

从而将资金安排给更重要的政策和项目

关注成本效益导向四、开展零基预算的意义•

特点

从零开始：每个预算周期从零开始，没有历史基准，所有预算项目都必须重新评估。

实际需要出发：一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开

支标准。

综合平衡：结合财力状况、轻重缓急、实际需求和绩效情况等，在综合平衡的基础

上编制预算。四、开展零基预算的意义•

优点

克服支出固化：能够克服传统“基数加增长

”的预算编制方式中的不足，不受既成

事实的影响，一切都从合理性和可能性出发。

提高效率：通过重新评估和批准所有的预算项目，可以提高预算编制的科学性和合

理性，避免不必要的支出。

增强透明度：结合财力状况、轻重缓急、实际需求和绩效情况等，在综合平衡的基

础上编制预算，增强预算的透明度和可追溯性。四、开展零基预算的意义•

缺点

预算编制和审批难度大、

时间长、

成本高

：零基预算需要逐项审议预算年度内的各项费

用

，这增加了编制和审批的复杂性和时间成本。

可能受主观影响

，

引起部门间矛盾

：预算编制过程中可能受到人为因素的影响

，容易导

致部门之间的矛盾和不满。

忽视过去的预算经验：

完全忽视过去的预算

，无法借鉴过去的经验和教训。

容易造成短视效应：

可能导致企业过于关注短期利益

，

忽视长期规划和目标。

编制工作量大：

虽然零基预算能够调动各方面的积极性

，但编制工作量较大

，增加了管

理成本。

对人员能力建设要求高四、开展零基预算的意义第二部分国内外现状2024-10-17

16•1952年

，美国经济学家维恩·刘易斯在文章《预算编制理论新解》

中提出了一个革命

性的观点

，他认为在决定公共支出分配时

，应以非传统的方式

，

即零基预算法来决定，

而非沿袭过去的支出趋势。

这种方法挑战了传统预算编制的假设

，

即认为上年的支出

都是必要的和有效的

，

需要在下一年度继续进行•20世纪60年代

，美国农业部尝试引入零基预算

，但未取得显著成果。

然而

，到了1970年

，得克萨斯仪器公司的人事研究部门成功实施了零基预算

，这标志着该方法开

始在私营企业界普及。

1979年

，

随着卡特总统推行零基预算于联邦政府

，佐治亚州成

为第一个采用零基预算的州政府

，这种方法迅速在美国政府部门间扩散。

随后

，其他

国家也开始效仿这种预算编制方法。一、国外做法美国•

零基预算包括四个基本步骤：（

1）确定决策单元；（

2）分析决策包中的决策数据

，包括目标、

如何实现、

收益、

替

代方案等；（

3）评估和排序决策以减少拨款请求；（4）分配资金。•

尽管各机构与各级政府对于零基预算的要求有所不同

，但基本都关注两个方面：

一是当前

活动有效性；

二是取消或减少当前活动以资助新的、

更优先的计划或减少预算（

Pyhrr，1977）

。•

不过由于缺乏经验

，

改革中大量文书堆积成山

，加之部门还需努力推进优先事项

，

而可用

资金有限

，

改革效果并不理想（

Burrows

and

Syme

，

2000；

Anthony

，

1977）

。•1981年

，里根总统上台之后就转向新绩效预算改革美国一、国外做法•2012年后的新零基预算

2008年之后

，受金融危机影响

，乔治亚州政府收入在2007—2010财年下降19%

，而州应急资金

并

无

剩

余

，

财

政

收

支

压

力

非

常

大

，

历

经

2

0

世

纪

9

0

年

代

以

来

预

算

重

定

向

（B

udgetRedirection）

、结果导向预算（

Results-Based

Budget）

、

优先项目预算（

PrioritizedProgram

Budgeting）等改革但仍未缓解（

Lauth

，2014）。

考虑到审查频率、审查执行者等问题

，前几任州长对参议院提出的零基预算法案进行否决。

2012年

，迪尔（

Nathan

Deal）就任乔治亚州州长后不久即签署零基预算法案

，每年应对至少

10%的项目进行零基预算审查

，在8～10年内对所有项目实行一次审查

，避免项目重复、浪费和

过时等无效因素

，从而减少政府规模

，提高资金利用效率。

事实上

，2013—2021年

，乔治亚州每年审查9个至28个部门

，项目占比在10%到15%之间浮动。美国一、国外做法•2012年后的新零基预算•项目概述工作表主要用于帮助预算单位明确关键项目活动及其具体信息，

明确项目必要性、效率性与有效性

，并对项目类别排列优先次序。

（

1）项目的必要性与受益人是谁？

（

2）项目的关键活动或提供的服务以及合法性是什么？如果中止这一项目将产生什么影响？

（

3）谁是项目的服务对象？

（4）近年来在服务提供和项目成果方面做了什么样的改进

，产生哪些结果？

（

5）未来最大的改进机会是什么？项目成功的阻碍是什么？

（

6）项目的重要成本驱动因素是什么？

（

7）列举三种可达到预期结果的替代方式

，并与本项目进行成本效益的对比；

（

8）项目收取的费用以及对项目及服务对象的影响；

（

9）列举提供类似服务或功能的项目组织

，如何避免职能重复？

（

10）列出外包项目

，并说明采取的哪些控制和监督措施来确保外包服务有效率？

（

11）针对州政府必须提供的项目服务是否存在非盈利组织或其他级别政府可以提供的可能性？美国一、国外做法•

新一轮零基预算的变化

乔治亚州新零基预算改革的主要发起者则是立法机构

，2012年新零基预算法案为该实践提供了法律依据

，而政治

家提供重要支持。

从实施目的看

，卡特时期零基预算主张零基数制定预算以实现高效支出

，而新零基预算则主要强调削减支出规模。

就具体操作，

旧零基预算强调“

由零开始”

，以决策包为核心关注来编制预算

，而新零基预算则基于新的绩效预

算机制

，强调关键活动确定、厘清项目绩效目标与支出绩效审查。

它将新绩效预算的结果导向与绩效评价同原来零基预算的决策包优先序管理结合起来

，并将支出绩效审查结果作为优先序排名的依据。

至于互动形式，

旧零基预算强调自下而上与自上而下结合的、非常细致的预算决策分析

，而新零基预算则是上下之间围绕绩效审查展开互动过程。至于适用对象

，新零基预算的分析过程适用于项目的绩效预算审查

，与项目预算系统相融合

，而非原来针对机构预算的审查（

Lauth

，2014）。

严格来讲

，尽管从名称上看后者仍冠以“零基预算”

，但其本质是标准的绩效预算审查

，发挥项目更新与清理的

作用。但该改革在2021年

，新一任行政首长坎普（

Brian

Porter

Kemp）上台后再次戛然而止。美国、国外做法一•20世纪90年代

，

为适应社会主义市场经济体制

，打破财政统收统支的僵化格局

，

改变

旧有

“基数+增长”预算模式下财政负担过重的困境

，湖北、

陕西、

河南等政府陆续

宣布在本省省直单位和部分县市开展实行零基预算试点、

强化定额定员管理、

硬化预

算约束等改革

，也取得减少财政压力、

抑制支出增长的成效•21世纪之初

，借着部门预算改革的

“春风”

，在财政部倡导下

，零基预算在全国范围

内得到广泛应用

，

主要做法包括项目预算的重新审定、

部门公用经费标准定额、

项目

库制度等。•

但该改革最终并未引起较大

“波澜”

，预算编制又回到传统的、

渐进式的、

“基数+

增长”的编制方式（一）零基预算在我国的初次尝试二、我国进展•

但由于地方政府财力不足导致专项经费有限、

政治与行政体制制约、

地方政府预算自

主权有限、

工作量大大增加等原因

，零基预算很难产生根本性影响

，也难以为继。

最

终零基预算被传统

“基数+增长”模式所取代

，仅用于专项预算（局限于本级政府专

项）

，实质上转变为

“控制预算”

，或称

“

目标预算”•

但改革中所带来的相关预算理念与改革（包括定员定额、

项目库制度）

仍广泛影响后

来的预算编制

，

“控制数”下编制预算也确实实现支出规模压减

，

并回答

“压减到多

少”的问题。（一）零基预算在我国的初次尝试二、我国进展•

但由于地方政府财力不足导致专项经费有限、

政治与行政体制制约、

地方政府预算自

主权有限、

工作量大大增加等原因

，零基预算很难产生根本性影响

，也难以为继。

最

终零基预算被传统

“基数+增长”模式所取代

，仅用于专项预算（局限于本级政府专

项）

，实质上转变为

“控制预算”

，或称

“

目标预算”•

但改革中所带来的相关预算理念与改革（包括定员定额、

项目库制度）

仍广泛影响后

来的预算编制

，

“控制数”下编制预算也确实实现支出规模压减

，

并回答

“压减到多

少”的问题。（二）深化预算编制改革背景下零基预算再兴起二、我国进展•2014年

，修正后《预算法》对结转资金、

预算准备金、

预算周转金等进行明确

，

为盘

活

“沉睡”财政资金提供法律依据。•

基于新的制度背景

，广东省随即印发《广东省省级财政零基预算改革方案》（

2014年

发布）

及实施细则

，在完善定额标准、

合理核定控制数、

明确绩效目标、

严格项目申

报等方面发力

，

并自2015年起在珠海、

清远、

中山等地开展改革试点。•“营改增”全面推开

，

减税降费力度不断加大

，双重改革之下各级财政收支压力持续

提升

，加之受疫情冲击

，地方政府债务风险逐渐凸显。•

在近年来经济增速放缓的

“紧日子”背景下

，沉寂近十年的零基预算再次得到重视；（二）深化预算编制改革背景下零基预算再兴起二、我国进展•2020年5月

，第十三届全国人民代表大会财政经济委员会《关于2019年中央和地方预

算执行情况与2020年中央和地方预算草案的审查结果报告》指出

，运用零基预算理念

，

打破支出固化格局

，提高预算编制的科学性和准确性。•2021年4月

，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔

2021〕

5

号）

明确

“积极运用零基预算理念

，打破支出固化僵化格局

，合理确定支出预算规模”

的要求

，

再次强调未来预算管理制度改革中零基预算的重要性。•2024年

，

党的二十届三中全会《中国中共中央关于进一步深化全面改革、

加速推进中

国式现代化的决定》在部署深化财税体制改革时

，提出

“深化零基预算改革”。主要历程二、我国进展•从理论上讲，零基预算以零为基点编制预算，意味着“评估所有项目

”“把一切扔掉并重

新开始

”（Pyhrr，1977），能打破原有预算支出固化格局，有力回应中央过紧日子的要

求•2021年4月，国务院明确“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局

”“未纳入预

算项目的项目一律不得安排预算

”，地方政府亦形成项目库管理制度予以回应，核心内容

为“建立基本支出定员定额标准体系和项目支出保障重点、绩效优先的评估机制，按照‘一事一预算

’的原则据实核定项目支出

”。•

基本流程大致包括：一是提前一年财政部门通知相关单位组织项目入库；二是项目分类入

库，包括重点项目识别、一般项目论证与评审；三是项目排序；

四是与预算编制、执行和

监督等环节衔接；五是评估、动态调整与项目清理退出。

主要历程二、我国进展•

相关改革局限于财政部引导、地方政府各自试点探索与推广，无明确指导方案与时间节点。

这也导致各省在落实上进度不一且效果参差，但整体上仍控制了支出规模。但就“如何推

进零基预算

”问题，部分地方或基层政府仍缺乏明确路线图，也尚未厘清“何为‘零基预

算

’”“新零基预算与上一轮有何差异

”等问题，因此也因担忧工作量过大出现形式主义，

或因认识不足影响改革效果。•

第二，从实施目的来看，20世纪90年代零基预算本质上是主动改革以服务于公共财政体系

建设的探索性工作，而新一轮零基预算改革则主要迫于财政收支的巨大压力。主要特点二、我国进展•

第三，项目优先序标准存在地方差异，尤其体现于经济强弱省之间，

比如经济强省一般按

照“保障基本——落实重点——一般业务

”进行项目排序，而经济弱省则往往缺乏明确排

序标准（见表1），项目增减仍受财政性、政治性与技术性因素制约。•

第四，注重改变以往“预算过程与政策过程分离

”的机制弊端（马骏、侯一麟，2005），

突出包括本级人大常委会审批、项目入库等机制对预算编制与调整的约束作用，但部门基

本支出和民生补助类资金不需纳入项目库管理。•

第五，零基预算适用范围从部门预算聚焦到支出标准化与项目库管理，且项目库制度得到

空前重视，并与预算绩效目标管理共同筑起财政支出控制的制度防线，发挥起项目排序、

项目筛选、支出规模控制的作用，强化了绩效评价结果与预算分配挂钩的监管机制。，主要特点二、我国进展•

第一，新一轮零基预算的本质并非“绩效预算

”的替代品，也不是“另起炉灶

”的零基

预算，而是以项目为审查重点而进行项目库优化和支出增减决策的绩效预算。

“提高支出绩效”对应当前全面实施预算绩效管理的制度改革

，这与美国的“绩效审查”相一致；

而“减少开支”就对应零基预算

，借助项目的更新、取消和开支压减等预算编制手段来实现，

国内地方政府实践也就此形成共识。

在新的历史背景下

，与其将零基预算当作对渐进式预算或绩效预算的全面颠覆

，倒不如“将其视

作一个更为长期的管理发展过程”（

Pyhrr，

1977）

，视为优化项目库、配合预算绩效管理的技

术手段，

明确项目零基预算

，针对性推动“基于预算绩效管理的零基项目库”建设。

推进零基预算不仅仅在技术上需要把握分配方案与精细程度

，制定科学合理的支出标准体系和绩

效指标体系

，及时清理重复、过时与低效的项目

，更要解决政治上分配权归属问题

，而引入“

日落法”机制实现财政授权的回收与再分配

，则是发挥零基预算实效的关键。启示与小结二、我国进展•

第二，零基预算未能显著削减预算总额，而是服务于打破固有支出结构、优化预算支出

结构。

基于“三公

”经费“只减不增

”的基本背景，从部分省份决算数据来看，新零基预算对预算总额

的大幅削减作用往往是短期性的，此后主要稳定结余规模。•

第三，绩效与成本是零基预算的两大技术支撑•

第四，针对地方与基层政府普遍担忧的预算编制工作量大、专业性强的问题（部分地方

或基层政府因此忽视零基预算工作）

，可通过严控项目监督数量、构建历史数据库等措

施推动零基预算管理常态化启示与小结二、我国进展第三部分

主要做法2024-10-1732•

我国实施部门预算改革已有20多年

，但主要是支出基数

，相当一部分部门更加重视支出

增量安排

，

而不是支出存量的及时清理。•

从客观上确需运用零基预算理念

，在年度预算编制中建立常态化的预算评估审查机制

，指

导各预算部门对支出存量进行周期性绩效评估

，核减低效无效支出

，对保留项目提出绩效

改进方案

，从而优化支出结构

，

为新增项目创造新的财政空间。•

零基预算改革涉及面广、

利益调整难度大

，不可能一蹴而就

，

需要保持耐心和定力

，

融入

预算周期

，

长期坚持

，持续深化。•

各预算部门要严格落实党政机关习惯过紧日子的要求

，

勇于自我革命

，在充分评估论证基

础上

，

自行确定项目优先顺序

，

坚决削减不必要的预算开支一、坚持理念创新•

运用成本效益分析等方法，综合考虑预算评审与事前功能评估、绩效双监控、事后绩效评

价等，对低效无效的预算支出坚决予以削减，从而优化预算支出结构，确保政府运行节约

高效。•

对跨部门的政策和项目，在各部门自行评估的基础上，财政部门牵头组织审核，促进各部

门横向协同，对重复、重叠、零散的政策和项目予以压减，增强新增重大政策统筹保障能

力；•零基预算实施中要深度融入全过程预算绩效管理链条，

以结果为导向，做到首尾呼应、全

程跟踪，既可降低行政成本，又注重提高管理质效。二、坚持绩效导向•各级政府、各级部门、各单位将成本理念和方法贯穿于预算管理全环节，全面衡量各方投入成本。在成本定额标准、财政支出标准和公共服务标准相统一的基础上安排预算，并设

置成本、质量和效益等方面的绩效目标和监督考核指标，

以实现“预算安排核成本、资金

使用有规范、综合考评讲绩效

”的预算管理模式。三、坚持成本节约•

零基预算是在预算编制环节控制支出的的重大创新

健全重大行政决策评估机制

，加强新政策、

新项目出台时的财政可承受能力评估和风险

预判

，确保科学决策和预算安排高效。

加强预算安排的优先顺序

，优先保障国家战略、

部门职能和重点工作计划的衔接

强化预算刚性约束

，对现有政策跟踪问效

，根据实际任务要求重新预算

主动盘活存量资金

，推动新老政策有增有减、

能进能出

，确保财政可承受、

可持续。

注重与重大项目立项评审、

预算评审、

绩效管理、

内部控制及人大审查、

审计监督、

财

会监督、

社会监督等管理手段贯通衔接四、确保财政可持续预算审查的重点主要包括以下几个方面：1.项目的必要性、可行性和完整性：审查项目是否符合国家重大决策部署、法律法规和行业

政策，项目实施方案是否具体可行，任务是否明确，实施条件是否具备。预算规模与计划方

案、

目标任务是否匹配，预期投资进度与工作进展是否一致。2.预算的合规性、合理性和经济性：确保项目内容符合财经法律法规，项目与经济社会发展

水平相适应，支出内容真实，经费测算依据充分。审查项目实施方案是否落实勤俭节约要求，

资金需求是否按标准测算。3.绩效目标审核：审核绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性，

以及与项目资金需求

的匹配性。预算审查二、我国进展4.支出标准审核：审查编制预算时使用的支出标准是否适用。5.上一年预算执行情况：检查上一年预算执行是否符合本级人民代表大会预算决议的要求2。6.预算安排的法律合规性：确保预算安排符合《预算法》的规定，贯彻国民经济和社会发展

的方针政策，收支政策切实可行。7.重点支出和重大投资项目：审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当8.转移性支出预算：检查对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当。9.债务合法性：审查预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有稳定的偿还计划和资金来

源。10.

重要事项说明：确保与预算有关的重要事项说明清晰。五、加强预算审查预算审查（一）

加强预算编制管理1．

取消支出基数。

打破预算安排和资金分配的基数依赖

，

所有预算支出均以零

为基点

，

以区委、

区政府决策部署为导向

，

以政府当年可用财力为基础

，

重新评估论

证各项支出安排的必要性、

急迫性

，

优化财政支出结构和财政资金配置

，

打破支出固

化格局。2

．分类编制预算。

保工资、

保运转支出

，

实行以定员定额为主的预算编制方法

，

根据组织、

编制、

人社、

公务用车管理等部门批准的机构编制、

实有人员、

基本工资、

津贴补贴、

公务用车等基础信息

，

按照定员定额标准据实编制。

区委、

区政府决策部

署支出

，编制到具体单位、

乡镇街道。

其他项目支出实行先有项目后有预算的编制方

法

，各部门要提前谋划储备项目。六、部分地区实践（一）

加强预算编制管理3．

优化预算支出排序。

预算支出按以下顺序安排：

“保基本民生、

保工资、

保

运转”支出

，地方政府债券还本付息支出

，

区委、

区政府决策部署重点支出

，

部门必

须开展的一般事业发展支出和其他支出。4．

大力压减一般性支出。

结合