西方行政学说史教案C

第三章古德诺与《政治与行政》一、古德诺生平与著述二、政治与行政二分三、政治与行政协调基本路径教学内容第1页一、古德诺生平与著述1、弗兰克·J·古德诺，美国著名政治学家、行政学家和法学家。2、在美国哥伦比亚大学主修法律，后任哥伦比亚大学教授，1888年起主讲行政法学等课程近，并建立起自己学术地位和声誉。3、1913-19曾任中国政府政治顾问。4、1914-1928年人美国约翰·霍普金斯大学校长。5、1893年著《比较行政法》，19著《政治与行政》，19著《共和与君主论》。第2页二、政治与行政二分1、政府有两种基本功效，即国家意志表示功效和国家意志执行功效。前者即“政治”，后者即“行政”。2、在国家意志活动中，政府政治与行政应相对地“二分”。3、在国家意志活动中，政治与行政必须以某种方式取得协调。4、古德诺学术兴趣已经不是“政治与行政‘分离’”，而是“政治与行政‘协调’”。第3页古德诺语录“以执行国家意志为主要功效政府机关，经常地，实际上是通常地，又被赋予表示国家意志详细细节职责，尽管这些国家意志详细细节在表示时，必须合乎由主要职责在于表示国家意志机构所制订普通标准。这就是说，被称为执行机构机构，几乎在任何情况下都拥有大量制订法令权或立法权。另首先，以表示国家意志为主要职责机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责机关对国家意志执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府两种主要功效，但却无法严格地要求这些功效委托给哪些机关去行使。”第4页古德诺语录“把每一个功效分配给一个分立机构去行使是不可能。这不但因为政府权力行使无法明确地分配，而且还因为伴随政府体制发展，政府这两种主要功效趋向于分化成一些次要和隶属功效。”“分权标准极端形式不能作为任何详细政治组织基础。因为这一标准要求存在分立政府机构，每个机构只限于行使一个被分开了政府功效。然而，实际政治需要却要求国家意志表示与执行之间协调一致。”（古德诺：《政治与行政》，华夏出版社，1987年）第5页三、政治与行政协调基本路径1、走向政治与行政协调路径之一：政治对行政适度控制。2、走向政治与行政协调路径之二：行政适度集权化。3、走向政治与行政协调独特道路：法外调整。4、政府体制改革（使之与美国政党政治相适应）：美国加强民主和效率协调（政治与行政协调）主攻方向。第6页1、走向政治与行政协调路径之一：政治对行政适度控制（1）能够经过法定制度实现政治对行政适度控制。但这种控制必须有一定程度，不然不但会妨碍有效行政执行，而且还会损害建立这一控制目标。比如，英国内阁对议会负责而且拥有制衡议会权力法定制度。（2）把行政功效从内部细化为执行功效、司法功效、准司法功效、统计功效和半科学功效，从而确定政治应对那些行政分功效进行控制，而哪些则应保持相对独立性。第7页古德诺语录“假如希望有高效率而又公正无私行政，假如政策问题是依据民意决定，那么在行政体制半科学、准司法、办事和幕僚性那个部分中，就应该做出长久任职要求。而在行政体制较高层次上，即在那些任职官员对政策问题含有决定性影响地方，尤其是对那些行政首脑来说，则应该防止长久任职。”“假如这种控制扩及行政事务中全部官员，政府就会失去效率，并对很多事情失去处理能力，而这些事情只有政府才能有效地处理。······只有坦白地认可必须对法律总执行进行控制，并认可必须有一部分行政工作是政治所不应干预，安全才能实现。只有如此，真正民治政府和有效行政管理才能得到。”第8页2、走向政治与行政协调路径之二：行政适度集权化“政治与行政协调”不但取决于政治对行政适度控制问题，而且取决于行政权力必要集中问题。比如，美国国家权力在横向与纵向划分，造成了行政力量统一性破坏。“决定行政管理是否完善首要原因就是行政部门能够强而有力”，“使行政部门能够强而有力，所需要原因是：第一，统一；第二，稳定；第三，充分法律支持；第四，足够权力。”（汉密尔顿，《联邦党人文集》，商务印书馆，1987年）第9页古德诺语录“在国家与地方政治共同体之间存在冲突问题上，地方自治政府倾向于牺牲国家利益，因为它使国家意志执行即使不是不可能，也是非常困难。”“在我们对集权传统恐惧中，我们可能受到了一个由体制设计者幻想出来魔鬼恐吓。”“我们必须坚持这种集权······不论是从行政效率观点看，还是从民治政府本身存在看，坚持这一点都是必要。”第10页3、走向政治与行政协调独特道路：法外调整美国宪法所提供法定政府体制并没有使这种适度控制和必要集中得以成长和发展任何基础，即缺乏法定制度安排。美国政治与行政协调是经过法外调整得以实现——政党功效。正是因为美国政党本身统一性和党员对党忠诚，美国政治体制设计者留给后人巨大难题才得以处理。政党不但担负起了挑选在政府体制理论中表示国家意志机关组员，即立法机关组员责任，而且担负起了挑选执行这种意志人员，即执行官员责任。第11页4、政府体制改革（使之与美国政党政治相适应）：美国加强民主和效率协调（政治与行政协调）主攻方向（1）变革美国行政分权体制，从而使政党能对整个政府负起全责。（2）因为美国政府体制高度分权所带来各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小、涣散政党所处理，所以从这种实际要求中形成政党都是较为强大全国性政党。而且，要将政党这个法