新疆基本公共服务的重点领域与发展思路研究

新疆基本公共服务的重点领域与发展思路研究

基本公共服务是建立在一•定社会共识基础上，根据经济社会发展阶段和总体

水平，政府为保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的

基本社会条件，使不同地区居民有机会、有能力、有权力享受包括教育、医疗卫

生、文化体育、社会保险及就业服务以等方面的服务。基本公共服务是政府的基

本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性。根据基本公共服务范围

的确定原则，结合国家和新疆经济社会发展的实际，新疆“十二五”期间，基本

公共服务的范围应包括以下内容。（1）基本公共教育。主要包括义务教育、学

前教育、公办职业教育、公办普通高中教育和公办普通高等教育等内容。（2）

基本医疗卫生。主要包括公共卫生服务和条件建设（包括：计划生育、疾病预防、

突发医疗事件、社区卫生环境建设等内容），另外，也包括基层医疗机构的建设、

农村居民卫生条件改善、公办医院的设施和医护人员的培训等内容。（3）基本

文化体育。主要包括公共文化设施建设建设（包括：图书馆、博物馆、体育馆、

文化馆或群艺馆、社区文化设施建设等内容）、文博事业保护、各类文化体育专

业人才培养培训等内容，也包括各级文化艺术活动、群众体育活动等内容。（4）

基本社会保障。主要包括基本医疗保险、基本养老保险、城乡最低生活保障、不

可抗拒的灾害救助、医疗救助等内容，也包括生产领域的各项保险、附加在各种

基本保险之上的商业保险、失业保险、工伤保险等内容。

一、新疆基本公共服务建设与发展现状

2006年以来，是新疆基本公共服务发展最快的时期，教育事业取得了历史

性的进展，各类教育协调发展，教育质量不断提高。关系改善民生的社会保障体

系基本建立，各项制度不断完善，社会保障覆盖面不断拓宽。公共医疗卫生条件

有了较大的改善，城乡居民基本医疗得到了基本保障。文化事业不断繁荣，先进

文化的阵地得到不断巩固。新疆基本公共服务水平明显提高。

（一）公共教育方面

2006年以来，全区各类教育协调发展，办学水平和教育质量显著提高。2008

年，“两基”人口覆盖率已达99.8%,小学学龄儿童净入学率接近100%,初中

阶段毛入学率和初中毕业生升学率继续提高，基本实现了“两基”攻坚的目标。

学前教育呈现快速发展的势头。城乡免费义务教育全面实施。“双语”教育步伐

加快，到2007年底，接受“双语”授课和民考汉学生64.95万人，占少数民族

学生的27.33%。普通高中和中等职业教育的结构日趋合理，职业教育稳定发展，

高等教育已进入大众化发展阶段，毛入学率达到21.42%。投入基础教育基本建

设资金24.46亿元，通过实施“农村中小学校舍维修工程”、“农村寄宿制学校

工程”、“二期危房改造工程”、“两基”教学仪器设备采购计划、“民汉合校”

建设工程等一系列教育工程，使基础教育的办学条件有了根本改善。通过实施“双

语”教师培训计划、“中等职业学校教师素质提高计划”、高校对口支援计划和

援疆学科计划等一系列措施，使教师的整体水平有了一定的提高。

（二）社会保障方面

建立和完善了以基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育

保险等五项社会保险制度为主体，社会救助制度和社会福利制度为补充的社会保

障体系，社会保障覆盖面不断拓宽。“五项”保险覆盖率增加，到2008年6月

底，养老保险参保人数达到212.5万人，同时完善了基本养老保险省级统筹办法，

扩大了覆盖范围；失业保险参保人数达到158.1万人；城镇职工基本医疗保险参

保人数达到254.7万人，完善了医疗保险制度；工伤保险参保人数达到141.7

万人，生育保险参保人数达到157.2万人。新型农牧民合作医疗制度全面普及，

已覆盖农牧业人口1006万人，参合人数约950.3万人。城镇最低生活保障制度

进一步完善，纳入城镇最低生活保障人员61.5万人。农村最低生活保障制度全

面启动，纳入最低生活保障的农村贫困人数达到129.7万人。灾害救助机制进一

步完善，至2007年末全区累计安排救灾资金21.8亿元，有1246.5万人次的灾民

和救济对象得到救助。

（三）医疗卫生方面

高度关注人民健康，公共卫生服务条件得到显著改善。2007年，新疆每千

人口执业（助理）医师数量为2.13人，每千人口注册护士为1.7人，均高于全

国的平均水平。2006-2008年，安排约5亿元资金，建设54个县级人民医院，

42个县级妇幼保健院，9个县级中医和民族医医院，399个乡镇卫生院；对847

个乡镇卫生院的医疗设备进行了配置和更新，新建81个村卫生室，有效改善了

农牧民就医条件。农村基层计划生育服务体系基本成型，全区建成84个县级和

537个中心乡镇级计划生育服务站。全区医疗设施和医疗条件得到明显改善。新

型农牧区合作医疗工作取得了较快发展，困难群众就医负担减轻。

（四）公共文化方面

文化兴边战略有效推进，公共文化事业积极发展。各级博物馆、图书馆、文

化馆及文艺团体排练厅场所建设和设备配置水平明显改善。截至2008年，全区

共建成博物馆47个，公共图书馆93个，群众艺术馆、文化馆109个，共有文化

站1146个，建成农村集镇文化中心633个，群众业余文艺团队1155个，极大地

改善了居民精神文化生活的条件。实施了“边疆文化长廊建设工程”、流动舞台

车和“送书下乡”工程，加强了文化信息资源共享工程网络和服务平台建设，先

进文化阵地平台建设基本成型。非物质遗产保护建设力度进一步加大，2006〜

2008年，有47个项目列入了首批和第二批国家级非物质文化遗产名录。文物保

护工作进一步加强，“丝绸之路”新疆段重点文物抢救工作全面开展。进一步完

善了“环天山万里体育长廊工程”，实施了乡镇文体活动中心和行政村农牧民体

育健身工程建设。截至2008年6月，全区新增体育活动场地100多万平方米，

累计惠及1782个行政村的300多万农牧民，有效推动了全民健身运动的发展。

二、新疆基本公共服务发展差距及分析

（-）新疆教育事业发展差距及分析

1、教育发展总水平。从每十万人口在校学生数比较分析看出：（1）新疆义

务教育在国家相关政策的支持下，每十万人口享受小学教育的在校生高于全国平

均水平1785人，初中阶段高于全国平均水平856人；（2）每十万人口享受高中

阶段教育的在校生低于于全国平均水平232人，高等教育阶段低于于全国平均水

平628人；（3）小学招生中接受过学前教育的人比例明显低于全国平均水平，而

且新疆农村低于城市水平25个百分点，这一差距远大于全国城乡差距的平均水

平。详见表lo

表12008年各教育阶段每十万人口在校学生数比较单位：人、％

新疆与全新疆与东新疆与西

项目新疆全国平均东部平均西部平均

国差距部差距部差距

高等教育14142042-6282974-15601574-160

高中教育32013433-2323278-773305-104

初中教育50834227856365114324712371

小学教育960478191785642531799480124

其中：接受过学前

70.2088.60-18.40----

教育比例

其中：城市89.8096.90-7.10----

农村64.8086.90-22.10----

2、师资队伍。从新疆各教育阶段专任教师与在校生的配比分析看：（1）义

务教育阶段，由于农村中小学校均规模较小，使得生师比都低于全国平均水平。

另外，“双语”教师存在结构性的短缺。（2）高等教育阶段生师比差距更为明显,

这主要是由于新疆高校专任教师数由2005年的1.04万人增加到2008年的1.8

万人，增长73.03%（同期全国高校专任教师增长了28.05%）o如图1所示，

0新疆口全国平均

图1新疆与全国平均水平各教育阶段生师比

3、办学条件。从主要办学条件分析可以看出：（1）义务教育阶段在百人计

算机拥有台数、生均校舍建筑面积、生均图书、生均仪器设备值等指标都低于全

国平局水平，有些指标没有达到合格标准；（2）高等教育阶段生均仪器设备值与

全国平均的差距最大，说明新疆在创新型人才培养方面与东中部有较大差距；（3）

职业教育虽然在办学条件上与全国水平相差不大，但是办学条件的质量与东中部

的差距非常大。

表2新疆与全国平均办学条件比较一览表

全国平新疆和全国平均的差

比较项目

教育阶段新疆均距

小学3.64.28-0.68

每百人拥有计算机台数（台）

初中66.53-0.53

小学4.55.6-1.1

初中6.217.22-1.01

生均校舍建筑面积15.3

15.52-0.19

（m7A）普通高中3

中等职业学

12.411.410.99

校

小学1114.3-3.3

初中14.316.8~2.5

普通高中21.624.23-2.63

生均图书

中等职业学

（册/生）19.319.35-0.05

校

高等教育阶

66.767.5-0.8

段

小学256319-63

初中430484-54

普通高中13461387-41

生均仪器设备值

中等职业学

（元/生）19701964.75.3

校

高等教育阶

51297244-2115

段

（二）新疆公共医疗卫生事业发展差距及分析

与其他省区相比，新疆医疗卫生事业发展特点是：医疗卫生资源拥有数量不

断提高，但质量提升较慢，疾病控制能力仍然偏低。农村医疗条件相对较差，人

口健康情况堪忧。

如果仅以医师数与床位数来衡量新疆医疗资源配备情况，则新疆人口拥有的

医疗资源总体高于全国平均水平。2007年，新疆万人拥有病床数为43.12张，高

出全国平均水平54%,也高出发达的东部地区43%；见表3。每千人医师、护士

拥有量也分别高出东部地区的17%和16%,但农村医护人员数量明显少于其他

省区，每千农业人乡村医生和卫生员与全国平均水平相比低38%o

表32007年各地区人口卫生资源拥有情况比较单位：人、张

每千人执业（助理）每千人注册每千农业人乡村医每万人拥有

地区

医师护士生和卫生员病床数

全国1.541.181.0628.01

东部1.821.471.2230.68

中部1.371.051.0526.91

西部1.370.970.9127.18

新疆2.131.70.6443.12

资料来源：《2008年中国卫生统计・是要》，卫生部网站

尽管新疆病床数量远高于全国平均水平，但其病床使用率仍高于全国平均，

见表4。2007年新疆病床使用率达到79.79%,高于全国平均，接近东部地区。

在新型农村合作医疗制度的推动下，农民医疗就诊频率增加，看病行为发生很大

改变，使得乡镇卫生院的病床使用率近年呈上升趋势，但在医药费用由个人与医

保基金分担的制度下，低收入农牧民看病热情高，但多数不会无病就医，因此横

向对比，造成新疆病床使用率较高的主要的原因可能：--是新疆人口相对发病较

高导致病床使用频繁，二是治疗不到位，导致一次治逾率低或治疗期延长。不论

是哪个原因，都说明在疾病控制方面相对落后。

表42007年医院和乡镇卫生院病床使用率及每万人拥有病床数

地区全国东部中部西部新疆

医院病床使用率（盼78.28274.176.879.79

乡镇卫生院病床使用率（%）48.445.750.549.160.2

资料来源：《2008年中国卫生统计年鉴》测算整理

与其他省区相比，新疆是国内传染病相对高发的区域。2007年新疆报告的

传染病发病率为每10万人有272.39人，是全国平均水平的3.16倍；传染病导致

的死亡水平是每十万人死亡1.65人，是全国平均水平的1.67倍。在疾病控制和

公共卫生方面仍须加大力度。如表5所示。

表52007年法定报告传染病发病及死亡情况比较表单位：人

地区发病率（1/10万）死亡率（1/10万）

全国272.390.99

新疆860.91.65

资料来源：《2008年中国卫生统计年鉴》、《2008年新疆统计年鉴》

相比其他省区，新疆医院规模偏小，这与新疆地域大人口分散的特征相符，

但一般小规模医院的医疗设施配备相对较低，医师水平与大医院相比也存在差

距。2007年,新疆医院平均床位数仅为98张，比全国平均水平少41张。有73.81%

的医院为低于100张病床的小医院，比全国平均高出13个百分点。见表4。

表42007年各地区按床位数分组的医院数单位：%

地区0〜99张100~499张500张及以上合计

全国60.8333.096.09100

东部58.9632.708.33100

中部60.8933.775.34100

西部63.1132.884.01100

新疆73.8123.153.04100

资料来源：根据《2008年中国卫生统计年鉴》的数据整理测算所得

新疆人均医疗保健支无论是城镇还是农村均低于全国平均水平，疆内城乡医

疗支出差距明显，见表5。2007年，新疆城镇人均医疗保健支出为全国平均水平

的67.57%,新疆农村居民的人均医疗保健支出仅为新疆城镇居民的40.16%,为

全国城镇居民的27.13虬此外，新疆农村居民医疗保健支出占收入的比例较高。

这表明新疆农村居民医疗需求大，且对消费结构产生重要影响。

表52007年城乡居民医疗保健支出比较单位：元/年%

项目全国新疆新疆与全国的差额

城市人均医疗保健支出699.1472.4-226.7

城市人均医疗保健支出占人均收入的比例4.694.58

农村人均医疗保健支出210.2189.7-20.5

农村人均医疗保健支出占人均收入的比例3.635.96

资料来源：《2008年中国卫生统计年鉴》、《2008年疆统计年鉴》

（三）新疆社会保障体系发展差距及分析

“十一五”期间，新疆社会保障体系建设与发展有了历史性突破，但城乡

之间还存在巨大差距，与全国其他省区相比还存在不足，总体表现以下几方面：

1、新疆城乡之间社会保障内容存在差异。主要表现在一系列保险制度建设

上，目前新疆农村尚未建立起广泛的养老保障制度。另外失业保险、工伤保险、

生育保险对农村人口仍是空白。

2、新疆城乡之间社会保障水平存在差异。2007,年新疆农村低保线为58.33

元/月人，城市低保线为138元/月人，两者相差一倍以上。在社会福利方面，城

市各类敬老院、孤儿院、福利院等的分布密度与生活条件均高于农村。目前农村

人口医保年缴费总额人均为120元，与城镇居民缴费水平基本持平，但农村医疗

机构设施条件极为简陋，大病还需要到县级及以上的医院救治，看病实际负担高

于城市，医疗保障实际水平低。

3、新疆在养老保险覆盖率与支出水平与全国平均有差距。2005-2007年，

新疆养老保险覆盖率持续上升，但始终低于全国平均水平，且结果差距在不断扩

大，到2007年底，新疆与全国平均相差1.55个百分点（见表6）。人均养老金

支付额与全国平均水平相比，2007年相差1709元。

表6新疆养老保险与全国平均对比表

项目200520062007年均增长

新疆人口养老保险覆盖率（%）9.079.369.782.54

全国人口养老保险覆盖率（％）9.2110.1911.337.15

新疆养老保险人均支付额（元/人、年）-11442-

全国养老保险人均支付额（元/人、年）10098.981157113150.7-

数据来源：新疆统计年鉴，中国统计年鉴，中国劳动统计年鉴

注：养老保险覆盖率=年末养老保险参保人数/总人口，养老保险人均支付额=养老金支出/参

保的已退休人数

4、新疆最低生活保障线与全国平均相比偏低。新疆城市最低生活保障线和

全国城市水平相比，表现为“一高一低”，即城市低保线低，且差距有增大趋势;

月人均补差额高，但超出额呈缩小趋势（见表7）。尽管低保线较低，但月人均

补差额却略高于全国平均水平，这说明新疆低保人口平均收入低于全国平均，新

疆低保支出有更高的负担水平。

表7新疆城市最低生活保障与全国平均比较表

项目2005年2006年2007年

新疆城市低保线（元/人、月）129.7131.1138

全国城市平均低保线（元/人、月）156169.6-

新疆与全国低保线差额（元/人、月）-26.3-38.5-

新疆城市月人均补差额（元）7485.2105.8

全国城市月人均补差额（元）72.383.6-

新疆与全国补差额相差（元）1.71.6-

数据来源：2006、2007年中国民政年鉴

三、新疆基本公共服务的思路、目标与建设重点

（一）新疆基本公共服务的建设思路

从解决好新疆各族人民群众切身利益的重大问题出发，按照构建和谐社会的

总体要求，进一步提高公共服务水平，推进公共服务均等化发展，有效改善民生，

努力使各族人民群众共享改革发展成果。新疆基本公共服务的建设思路是：优先

发展教育事业，健全社会保障体系，推进医药卫生事业发展，繁荣文化事业，着

力保障和改善民生。

——坚持教育公平原则，优先发展教育事业。进一步巩固和提高九年义务教

育普及成果，加快普及高中阶段教育、学前教育和特殊教育，大力发展职业教育，

努力提高高等教育质量。促进教育公平，以农村教育为重点，以全面普及“双语”

教学为突破口，坚持公共教育资源向农村和少数民族聚居地区倾斜，实现全区教

育事业又好又快发展。

——坚持均衡社会福利原则，提高社会保障程度。扩大社会保障覆盖范围，

提高社会保障待遇，坚持公平、公正、公开的原则，切实解决人民群众最关心、

最直接、最现实的利益问题，促进社会保障事业全面协调可持续发展。

——坚持保障人民健康的原则，推进医疗卫生事业改革发展。把提高人民健

康水平，维护人民群众权益作为医疗卫生工作的出发点和落脚点，促进基本公共

卫生服务逐步均等化。完善医疗卫生体制改革，突出公共医疗卫生的公益性质，

统筹城乡医疗卫生事业发展，为更好地保障人民健康，更好地为经济和社会发展

服务。

—坚持以人为本的原则，繁荣文化事业。以满足人民群众日益增长的精神

文化生活需求为根本出发点，以提高各族人民的思想道德、科学文化素质为核心,

坚持重在建设，实施文化创新，加快农村文化事业发展步伐，切实保障公民的基

本文化权益.，促进社会和谐和人的全面发展。

（二）新疆基本公共服务的建设目标与任务

总体目标：城乡基本公共服务均等化明显推进，教育发展水平显著提高，人

人享有接受良好教育的机会；社会保障体系更加完善，人人都享受到基本生活保

障；基本医疗卫生制度更加健全，城乡居民看病难、看病贵得到缓解；文化事业

进一步繁荣，公民的思想道德和科学文化素质得到全面提高。

—教育事业发展目标。幼儿三年入园率达到70%。小学和初中适龄儿童

少年入学率、在校生巩固率均保持在96%以上。残疾儿童、少年入学率提高到

85%以上。高中阶段适龄人口毛入学率提高到85%以上，其中南疆三地州高中

阶段适龄人口毛入学率提高到65%。高中阶段在校生普职比达到6：40高等教

育毛入学率达到30%左右，人才培养质量有较大幅度提高。率先普及农村少数

民族学前两年“双语”教育，少数民族学前两年“双语”教育普及率达到85%

以上。内地新疆高中班、区内初中班、高中班和内地高校支援新疆协作计划招生

规模不断扩大。不断提高教师队伍的整体水平。基础教育办学条件达到合格标准。

一一社会保障体系建设目标。参加基本养老保险人数占总人口的比重达到

45%；城乡基本医疗保险覆盖率达到95%,实现城乡医疗保险基金省级统筹；城

乡最低生活保障线年均递增20%；失业保险参保人数年均递增2%,工伤参保人

数年均递增25%,生育保险参保人数年均递增3%。

—医疗卫生事业发展目标。缩小新疆公共医疗卫生服务与全国平均水平的

差距，增加城市公共医疗卫生服务机构数量，提高农村与城市社区公共医疗卫生

服务能力。婴儿死亡率下降至20%。，达到2006年全国平均水平；孕妇死亡率下

降至45/10万人，达到2005年全国平均水平；法定传染病报告发生率控制在

400/10万人以下；儿童计划免疫接种率达到95%以上；新型农牧区合作医疗覆

盖率达到100%。

——文化事业发展目标。建立覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系，

文化事业基础设施和物质条件有较大改善。城乡平均每百人文化设施面积超过20

平方米，90%的文化馆和80%的公共图书馆达到国家一级馆标准。建设覆盖全疆

各乡镇综合性公共文化活动中心，中心乡镇文化站要达到1500平方米（国家二级

文化馆标准），有90%的行政村达到“五个一”标准。公共图书馆和社会文化

网络信息化、文化信息资源共享工程初见成效。历史文化遗产得到进一步保护和

利用。文化艺术专业技术人才总量增加10%左右，30%以上的文艺骨干得到专业

培训，做到每个乡镇的文化站都有1名以上的专业技术人员。建立了有效的文化

事业管理体制和运行机制。

表8新疆基本公共服务建设主要目标

2010年

指标2008年2015年目标

预计

幼儿入园率（％）42.315570

小学和初中适龄儿童少年入学率（％）959596

教育

高中阶段适龄人口毛入学率（％）65.787585

高等教育毛入学率（％）21.422530

城乡基本养老保险占总人口的比重（%）10.391140

城乡基本医疗保险覆盖率（％）65.677598

社会保障

城市最低生活保障线（元/人、月）188200498

农村最低生活保障线（元/人、月）130150373

婴儿死亡率（%。）10020

法定传染病报告发生率（人710万人）657.53*600W400

医疗卫生

儿童计划免疫接种率（％）95三95

新型农牧区合作医疗覆盖率（％）7480100

城乡文化设施面积（平米/百人）220

文化

人均图书馆图书量（册/人）0.420.461

*为2007年数据

（三）新疆基本公共服务建设的重点领域

1、优先发展教育事业

——巩固义务教育成果，推进基础教育均衡发展。（1）加强幼儿园建设，加

快普及幼儿教育。加强示范性幼儿园建设，促进幼儿园建设的标准化、规范化，

新建标准化的幼儿园2000所。（2）巩固义务教育成果，提高基础教育整体发展

水平。以县为主，统筹区域、城乡义务教育标准化、规范化建设，促进基础教育

均衡发展。继续推进农村寄宿制学校工程和农村初中改造工程建设，相应增加寄

宿制学校布点和在校生规模。（3）积极推进课程改革，全面实施素质教育。进…

步完善国家、地方、学校三级课程管理体制。全面实施课程改革，落实课程计划。

全面实施《国家学生体质健康标准》。遵循青少年身心发展特点，确保中小学开

足、开齐体音美课。加强学校体音美设施建设。

——加快职业教育发展，提高劳动者素质。构建以示范性职业院校为龙头，

以地州职业院校为骨干，以县级职教中心为基础的职业教育体系。加强示范性职

业院校建设，分别建设10所左右和50所的国家和自治区级示范性高等职业院校

和中等职业学校。建设和完善自治区、地州和县级职教中心实训基地。实施职业

院校质量建设工程。实施免费职业教育，加快农村职业教育发展。加快普及农村

高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育，率先在南疆三地州实施免费中

等职业教育，逐步扩大到全区。实施“一村一名大学生”计划。

——提高高等教育质量，增强高校创新与服务能力。优化高等教育结构，扩

大重点学科覆盖自治区优势产业的范围，优先发展工程技术类应用性专业和地方

特色优势专业。实施教学质量工程，提高人才培养质量。提高高校科技创新与社

会服务能力。

——着力提高师资队伍的整体水平。以“双语”教师为重点，切实抓好中小

学队伍建设，小学、初中教师的学历合格率保持在98%以上，小学教师具有专

科以上学历、初中教师具有本科以上学历的比例进一步提升。普通高中教师的学

历合格率提升到95%。加快职业教育“双师型”教师队伍建设，中职、高职“双

师型”教师的比例分别提高到50%左右。进一步优化高校教师结构，培养--批

优秀中青年学术带头人和骨干教师，本科院校教师具有硕士以上学位的比例提高

到50%以上。切实改善农村教师的工作、生活条件，积极扩大免费师范教育，

吸引和鼓励优秀人才终身从教。

——加强办学基础设施建设，改善办学条件。根据国家标准，结合自治区实

际，制定和完善各级各类学校生均拨款基本标准和义务教育阶段中小学、普通高

中办学标准。实施义务教育阶段中小学标准化建设工程，实现中小学办学条件标

准化。实施中小学校舍安全工程，把学校建设成为最牢固、最安全，最让家长和

群众放心的场所。按照中等职业学校的设置标准，继续推进职业教育基础能力建

设工程，进一步改善中等职业学校办学条件，促进职业教育的规范化建设。拓展

高等院校办学空间，实现高校教学行政用房、仪器设备、图书等办学条件达标。

2、健全社会保障体系

—建立城乡高覆盖的养老保障体系。在条件较好的县市试点建立农村养老

保险制度，将城郊失地农民纳入城市基本养老保险范围，尽快建立农村村级干部

基本养老保险制度。完善城镇基本养老保险制度，扩大覆盖面，加快机关、事业

单位养老制度的调整步伐，提高非公有制单位从业者养老保险覆盖水平。

——继续扩大医保范围，提高医保统筹层次。实现新型农村合作医疗制度

的全覆盖，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医

疗保障。逐步提高农村合作医疗统筹层次，在经济水平、医保发展水平接近的县

市之间试点医疗基金合并管理，逐步过渡到省级统筹管理，提高农村医疗保险的

管理水平与管理效率。建立免除农村妇女生育费用的制度。完善农村医疗救助制

度。推进城镇居民医疗保障制度建设，扩大医保服务范围与水平。形成以基本医

疗保险为基础，职工大额医疗补助、公务员医疗补助、企业补充医疗保险为补充

的城镇职工基本医疗保障制度基本框架，提高职工医疗保障。

——继续完善城乡居民最低生活保障制度。按照“应保尽保”的政策要求,

落实完善最低生活保障制度，科学确定低保标准和补助水平，实行动态管理；建

立低保线有序提高的长效机制；协调低保补助与各种慈善、扶贫、临时救助等项

目的关系，建立管理部门协商机制。建立和完善城镇低收入家庭住房保障制度。

——建立积极的就业保障机制。将失业救助纳入社区管理，加强失业救助

制度宣传力度，扩大失业保险覆盖率。积极开展就业和再就业援助活动，发展下

岗职工再就业培训、新成长劳动力就业培训、创业培训等，增强职业培训针对性。

——建立和完善抵御自然灾害的长效机制。重点建立巨灾风险评估制度，

提高监测水平，完善处置预案，加强专业力量建设，提高应急救援能力，加强灾

后救助协调工作。在各级政府部门成立专门的机构和建立分工协调机制，对地震、

洪涝和冰雹等自然灾害制定协调一致的防范和应急预案，并结合国家相关法规，

把抵御自然灾害纳入法制化轨道。

——发展社会福利事业，关心弱势群体。创新社会福利运行机制，形成多方

参与的社会福利事业发展局面，推进社会福利的社会化进程。发展慈善事业，完

善经常性捐助、大灾集中捐赠和对口援助相结合的机制，加强对捐助资金使用的

监管。积极推进社会福利机构的服务范围，即要关注特殊人口，也要关注其他无

法自助的弱势人口。重视和支持残疾人事业，推进残疾人康复和就业。做好农村

“五保”供养和敬老院建设。加大社区养老基础实施的建设，强化社区养老的各

项功能，提高社区养老的服务水平。

3、加快发展医疗卫生事业

——逐步完善农村卫生服务体系建设。加大以乡镇卫生院为主的农牧区医疗

卫生基础设施和基本医疗设备配套建设力度，继续加强县级医院、预防保健机构

房屋改造力度，建设符合国家卫生标准的行政村卫生室；加大农村卫生技术人员

的培养与培训力度，促进城乡卫生医疗机构之间的人员交流，提高医疗卫生服务

水平；巩固、完善、扩大新型农牧区合作医疗试点工作，积极稳妥地推进新型农

牧区合作医疗制度；加快农牧区的改水改厕建设，改善农牧区居民的生活卫生条

件。

——加快城市社区卫生服务体系建设。在县级以上城市，按每1-3万城区人

口设置1所社区卫生服务中心，按3000-5000人口设置1所社区卫生服务站，逐

步形成以社区卫生服务为基础，社区卫生服务机构与医院分工协作、双向转诊的

城市医疗服务新体系；建立社区卫生服务经费保障机制，提高社区医疗卫生机构

装备水平；加强社区医疗卫生服务队伍建设，提高社区卫生服务监督管理水平。

——完善“四大类”疾病预防控制体系建设。加大重大传染病、地方病疫情

监测防治力度；加强职业病和人畜共患疾病的防治；建立健全心脑血管疾病、恶

性肿瘤等慢性病的防治和监测体系。

——健全突发公共卫生事件医疗救治体系。加强自治区、地（州、市）、县

（市）疾病预防控制机构和基层组织建设，逐步形成区、地、县三级贯通的紧急

救援网络，加强疾控专业队伍建设，改善疾病预防控制机构基础设施和实验室设

备条件；建立健全突发公共卫生事件的应急机制，组织协调重大安全事件中涉及

公共卫生的紧急医疗救援工作，健全突发公共卫生事件监测和应急指挥系统；加

强技术手段和执法人员队伍建设，全面提高卫生执法监督水平。

―做好妇幼卫生保健工作，提高妇女儿童健康水平。加强全区妇幼卫生监

督网络建设，强化母婴保健专项技术服务监管；广泛开展妇幼卫生与健康教育。

4、繁荣文化事业

——加快文化基础设施建设。完成地县级博物馆、群艺馆、美术馆等标志性

文化设施的建设，乡镇文化站建设做到全覆盖，90%以上的行政村都建设有文化

室，重点南疆三地州少数民族集聚等经济欠发达地区乡镇、村基层服务点建设，

逐步形成覆盖全区的公共文化服务体系。按照县级以上图书馆藏书达到20万册,

乡镇文化站1万册，村文化室0.5万册的标准，增加图书资料。加强网上图书馆、

网上博物馆、网上剧场和群众文化活动远程指导网络的建设，提高公共文化信息

的使用率。丰富图书馆、群艺馆、文化馆、博物馆、美术馆等公共文化单位的服

务内容，完善和提高其服务条件和服务质量。

——积极开展文化艺术活动。繁荣文学艺术创作，打造精品、活跃基层，为

各族群众提供更多优秀的文化产品。重点扶持有代表性、示范性和保护性的文艺

门类，办好一批文艺团体，抓好一批文化精品，努力培养和造就一批文化名家、

文艺大师，形成具有全国影响的文艺流派。演出团体打破行政区域限制，加强协

作，强强联合，打造有影响力的新疆西域文化品牌作品。促进文学艺术与影视传

媒结合，加强对优秀作品、品牌和文艺家的宣传展示，实现社会效益、经济效益

和艺术效益的有机统一。继续抓好自治区共建“丝绸之路边疆文化长廊”、创建

“文化建设先进县（市、区）”、实施“少儿文艺雪莲花计划”三项社会文化建

设重点工程。

——文化遗产保护事业。做好全国重点和省级文物保护单位“四有”工作，

强化馆藏文物建档工作。加大维、哈、回、蒙等少数民族文化遗产的资助力度。

建立省、市、县三级非物质文化遗产保护资料档案、数据库及代表作名录体系。

积极抢救珍贵非物质文化遗产，征集和保护珍贵非物质文化遗产资料和实物。加

强对非物质文化遗产知识产权保护的立法工作，提高全社会保护非物质文化遗产

的意识。以新疆“丝绸之路”新疆段文物抢救保护工程为契机，集中必要的财力

物力，实施区域性、综合性大型文物抢救保护工程。加强考古调查和抢救性考古

发掘工作。继续抓紧文物抢救维修工作。

——牢牢把握正确舆论导向，创作更多的广播电视精品节目和影视剧，重视

少数民族语言广播影视的制作和译制，丰富节目内容，增加广播电视节目数量和

播出时间。抓紧实施“西新工程”，“村村通工程”、“走出去工程”，加强边境地

区、边远农牧区广播电视设施建设，积极推进农村广播电视公共服务体系建设，

扩大广播电视有效覆盖范围，推进有线电视数字化。

四、促进基本公共服务发展的保障措施

根据新疆基本公共服务事业发展的实际，本着效率、公平、可及和可持续的

原则，“十二五”期间，新疆公共服务事业发展应做好以下保障措施：

(-)明确各级政府对公共服务的供给责任

提供公共服务和不断提高基本公共服务水平是各级政府的职责，也是建设社

会主义和谐社会的重要任务。各级政府要充分认识公共服务事业在协调发展、稳

定社会、实现经济社会可持续发展上的重要意义。确立正确的政绩观和问责机制,

将公共服务的投入与效益作为重要的考量，提高公共服务在各级政府工作中的地

位。完善公共服务绩效管理与评估工作，形成以结果为导向的公共服务绩效评估

系统，以推动公共服务水平的提高。

(二)加大财政投入，保障基本公共服务资金需求

“十二五”期间，要抓住国家推行区域协调发展战略的机遇，争取国家转移

支付资金；积极参与国家各项社会发展项目，争取中央财政资金。自治区各级政

府要严格按照相关法规要求，落实公共服务支出在各级财政预算中的地位，将公

共事业资金列入财政预算，足额拨付，并保证每年占财政总支出的比例有所增加。

为使新疆基本公共服务达到或接近全国平均水平，经测算，在现有投入基础

上“十二五”期间需要增加319亿元的投入，每年至少增加64亿元，其中，中

央财政增加51亿元,地方财政增加13亿元。主要投资领域及资金需要量见下表。

基本公共服务主要投资领域及资金测算表单位：亿元

“十二五”平均每年其中：每年

项目内容

资金总量需要资金中央财政地方财政

养老保险105.3521.0716.864.21

社会

城市最低生活保障53.9010.788.622.16

保障

农村最低生活保障69.8513.9711.182.79

师资队伍建设3.480.700.560.14

教育教学条件建设36.947.395.911.48

事业学科专业建设1.650.330.260.07

示范性职业院校建设2.000.400.320.08

医疗主要医疗机构设备购置和更新4.7250.9450.7560.189

卫生新建医疗服务机构7.71.541.2320.308

医疗服务机构人员配套10.00182.000361.60.4

农村基层计划生育服务体系建设0.570.1140.09120.0228

医疗救助4.780.95580.76470.1911

文化事业场馆建设7.821.561.2480.312

公共仪器设备购置3.180.6360.50880.1272

文化图书资料购置2.3580.47160.377280.09432

事业文物与非物质文化遗产保护4.50.90.720.18

文化事业支持及人才培养0.120.0240.01920.0048

合计318.924863.7867651.0271812.75922

注：主要投资领域的确定及资金估算过程见各专题研究报告

（三）完善法规，创新公共服务资金管理机制

完善法规建设，确立各项公共服务的法律地位，为基本公共服务提供有效的

制度保障。规范各类公共服务资金的投放机制、收支稽核机制、动态管理系统和

信息共享系统建设，发挥审计的监控功能，促进公共服务各个环节的资金安全。

引入专家评估机制，保障公共服务运行体系的科学性。

积极创新财政分配制度，扩大县级财政能力，将事权与财力相对应，提高基

层政府公共服务供给水平。对一些贫困县市要继续加强转移支付力度，减少资金

配套要求，保障服务项目的系统性投入需要。

（四）加强组织体系建设，保障公共事业的协调发展

各级部门应及时根据公共业务量变化，适当调整增补工作人员，完善组织，

保证工作推进。提高公共服务机构人员配备，采取编内调整、编外聘用等办法，

健全机构，形成功能完整、职责明确、运作规范、服务优质的公共服务管理队伍。

加强公共服务体系专业技术人员培训I,提高服务水平与质量。特别针对农村地区、

边远地区、边境地区、少数民族地区，采用轮岗式、流动式、志愿式、高福利式

等多种形式，加大人才引进力度，探索留住人才、用好人才的机制，以提高基层

医务、教育、文化等方面的总体业务水平和管理水平，切实保障基层公共服务能

力。支持社会力量参与公共服务供给，拓宽公共事业的发展途径。

（五）提高公共服务政务的透明度，保障服务效率与质量

加快各级各部门信息公示平台建设，坚持推动政事公开，加强政府与社会的

沟通。建立和完善公开办事制度，定期发布与公众利益密切相关的信息。推进“电

子政府”的建设，充分发挥互联网技术在公开行政方面的作用，发展网上办公、

网上答疑等形式，克服行政过程中的官僚主义，方便群众，提高政府公共服务能

力，培育政府公信力。

健全基本公共服务的平衡参与机制，保障利益相关方在基本公共服务供给过

程中拥有法定的参与权利和参与渠道，在政府、社区、公共服务提供机构之间建

立有效的契约体系，并以契约为基础形成多向问责机制。进一步完善公共决策听

证制度，逐步扩大听证事项的范围，加强人民代表大会的经常性听证，克服部门

主导听证的形式主义弊端，使听证制度发挥公众参与决策的重要制度。

（六）做好宣传引导工作，提高公民接受服务的权益意识

充分利用广播、电视、报刊、大型集会活动等载体，开展各种形式的宣传活

动，让公众了解公共服务项目、内容、程序等。加大公益广告的宣传力度，做好

相关法规普及，通过宣传各项公共服务政策和基本规范，提高居民自我保护能力

和公民权利意识，扩大公共服务的受益面。

专题研究一：新疆公共教育事业改革与发展研究

教育是经济发展，社会进步，民族振兴，边疆巩固的基石，在自治区和谐社

会建设和现代化建设中具有基础性、先导性、全局性的作用。公共教育事业是政

府公共服务的重点领域之一。随着新疆社会经济水平的整体提高，建设服务型政

府步伐的加快，建设与新疆经济社会发展相适应，公平普惠、完备、高水平的教

育公共服务体系是摆在我们面前的一个重要课题。

一、公共教育服务的内涵

1、公共教育服务的基本特征。教育公共服务与其它一般公共服务一样具有

提供上的非排他性，消费上的非竞争性。作为公共领域的重要组成部分，其最重

要的特征还是公共性和公平性。

——公共性主要体现在：

(1)教育公共服务以公共价值、公共利益为导向，教育部门与教育者应具有

公共教育责任意识。

(2)教育公共服务所面对的问题，应通过公共领域的公开讨论、通过公共决

策予以解决。

(3)通过教育公共服务造就出具有公共精神和公共理性的社会成员，培养出

具有公共德性、平等意识和民主意识的公民。

——公平性主要体现在：

(1)接受教育机会的平等。即无差别的“机会面前人人平等”，也就是瑞

典学者胡森所提出的“每个人都不受任何歧视地开始其学习生涯的机会”和“以

平等为基础对待不同人种和社会出身的人”。

(2)选择教育形式的平等。即每个人都有平等的权利去拥有与别人类似的

自由权。在义务教育阶段，受教育者没有选择是否接受规定阶段教育的自由权，

但可以选择接受什么样教育的自由权。

(3)享有教育资源配置的平等。美国学者罗尔斯曾在《正义论》中提出：

“如果我们希望建立这样的社会制度，其中没有一个人由于他在自然资产分配中

所处的任意地位或在社会中的初始状态，或者得益或者受损，而又不给予补偿利

益或得到补偿利益，那么我们就被引向了差别原则”。这也就意味着对那些处于

社会不利地位的群体应该采取补偿原则。

2、教育公共服务的属性。“公共产品”是指某一消费者对某种物品的消费

不会降低其他消费者对该物品的消费水平的物品，并进一步提出了公共物品在消

费中的两个本质特征:一是非竞争性，二是非排他性。“准公共产品”是不能严

格满足消费上的非排他性等特征的物品。有经济学家对公共产品的定义,从教育

服务产品的消费维度，可以划分为三种类型，即公共产品、准公共产品和私人产

品。

（1）纯教育公共产品或叫免费产品。主要指义务教育,是为了提高国民素质

而强制实施的教育，也是全体适龄少年儿童可以免费享受的教育。

（2）准教育公共产品或叫优惠服务产品。这主要指非义务教育,主要包括学

前教育、公办职业教育和高等教育。这是一种“选择性教育”，不是所有人都能

享受的教育。

（3）私人教育产品或全收费产品。主要指民办基础教育，民办职业教育和

高等教育，以及各种类型的专业培训，这类教育国家一般不予补贴。

二、新疆公共教育事业发展现状

1、基本实现“两基”目标，城乡免费义务教育全面实施。2008年，“两基”

人口覆盖率占地方人口的99.8%,全疆小学学龄儿童净入学率接近100%。初中

阶段毛入学率和初中毕业生升学率继续提高，基本实现了“基本普及九年义务教

育、基本扫除青壮年文盲”的目标。目前，全疆93个县（市、区）全部通过自

治区“两基”评估验收，新疆“两基”攻坚工作取得重大成果，实现了“两基”

目标。新疆已经形成城乡统一的义务教育普惠制。十五岁以上人口平均受教育年

限达到9年。

2、学前教育规模继续增长，呈现快速发展的势头。幼儿园数、在园幼儿数、

幼儿园教职工数均有增加。2008年，新疆学前教育入园率达到了42.31猊有幼

儿园1915所，比2005年增加838所，在园幼儿395252人，比2005年增加了

101855人。幼儿园教职工共20902人，比2005年增加1279人。从2005、2007

年分区域、分城乡幼儿园园数变化情况来看，农村幼儿园数增幅最大，其中少数

民族幼儿园增幅从2005年的5所增加到429所。

在园