石街：完善依法解决信访机制的认识与实践问题

PAGEPAGE4完善依法解决信访机制的认识与实践问题石街信访，也经常被老百姓称之为“告状”。千百年来，中国百姓已习惯了通过“告状”的方式，申诉冤情。新中国成立后，政务院于1951年6月7日制定《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，一般这被视为新中国信访制度的正式确立。我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国对于任何国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这不但从法律制度上保证了老百姓的这种申诉权利，而且信访工作也成为党和政府密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督的重要方式。但是，多年来，信访体制中存在的一些问题已经成为制约化解信访矛盾的瓶颈。与此同时，专家们普遍认为，随着中国经济和社会的不断进步，老百姓日益关心如何维护自身合法权益，信访案件还将会不断增加。因此，加强和改进新形势下信访工作已成为当务之急。于今年5月1日正式实施的国务院新修订的《信访条例》应该说是一个值得期许的契机。为了更好地认识和适用这部行政法规，对若干问题仍有必要在充分考量实践基础的同时，进行一番清晰的梳理和认识。一、修改《信访条例》的指导思想和总体思路党的十六届四中全会向全党、全国人民提出了构建社会主义和谐社会的重要任务，这既体现了科学发展观的要求，也体现了科学执政、民主执政、依法执政的要求，为我们做好各项工作包括信访工作提供了思路和努力方向。根据十六届四中全会精神，这次修改《信访条例》的指导思想是：按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府的要求，认真总结《信访条例》实施9年来的经验，深入分析新的形势下信访工作出现的新情况、新问题，既要有效保护人民群众合法权益，又要建立良好的信访秩序，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，维护社会稳定。纠纷解决机制的建设和完善，是我们推进法治政府建设的重要任务，也是构建和谐社会的重要内容。任何一个社会，都存在着各式各样的纠纷，这本不足为奇，重要的是如何构建一套纠纷解决机制，能够有效地、及时地解决这些纠纷。因此，应当注重制度的建设和完善，主要靠制度的作用而不是靠个别人的作用，才是纠纷解决的方向所在。根据这一指导思想，这次修改《信访条例》的总体思路是：畅通信访渠道，创新信访工作机制，维护信访秩序，强化工作责任。首先畅通信访渠道，就是按照十六届四中全会提出的“妥善协调各方面的利益关系，畅通社情民意反映渠道”的要求，拓宽信访人提出信访事项的渠道，为信访人提出信访有利于分清政府间的责任。“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任，不能把矛盾推给政府。依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。法律、法规和政策，是判断是非、衡量各种要求是否合理的准绳，也是统一各方思想的依据。解决问题，纠正错误，都必须依法办事。首先，“依法解决问题。这里所说的广义上的法律概念，是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定，解决信访人提出的投诉请求。对于投诉事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“爱哭的孩子有奶吃”，“小闹小解决、大闹大解决”，更不能朝令夕改，用“人民内部矛盾用人民币解决”的简单方法，引发新的矛盾。其次，“及时、就地解决问题”。是指要提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。要高度重视“初访”，不能让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾，“小事拖大，大事拖炸”。第三，“疏导教育”。就是要做好说服、解释和思想政治工作，疏导群众情绪，并对群众进行法制宣传、教育，引导其知法、守法，依法信访，以理性、合法方式表达利益诉求。重视并善于做好群众工作，是我们党的优良传统，学会做好新形势下的群众工作，也是保持共产党员先进性教育活动的重要内容。治标与治本相结合的原则。治标，就是采取认真负责的态度，及时解决已经发生的信访问题，化解已经产生的矛盾和纠纷。治本，一是严格依法行政，减少和防止违法的或者不当的行政行为发生。改革促进发展，发展是方向，当然必须坚持。但是，改革和发展都是一个过程，在决策中必须慎重推行，应当考虑到社会和群众的承受能力。涉及广大群众切实利益的政策和措施的制定，应当把社会稳定和纠纷解决作为不可缺少的重要内容。需要对制度变革和利益调整引发的纠纷同时制定相应的配套政策和措施。比如，对于推行某项改革措施，哪些人群会是受益者、哪些人群会利益受损，对于受损人群应该采取什么样的弥补措施。这些配套措施必须在制定改革发展政策和措施时就一并制定，不能只顾事业的发展和改革而不顾群众的利益需求。二是还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建议，研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题，完善有关法律、法规和政策，改进我们的工作，维护人民群众的合法权益。治标与治本相结合，就是把解决已发生的信访问题与从源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。两者相比，治本比治标更重要。实践中，产生信访问题的原因比较复杂，有的是决策上出了问题；有的是矛盾或者纠纷发生时未能及时发现或者处理方法不当，激化了矛盾；有的则是对已发生的重大问题警觉性不够，未及时作出反映或者久拖不决等。为此，条例既强调了及时治标，也强调了从源头上治本：首先，各级政府、县级以上人民政府工作部门应当科学决策、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷，强调治本。其次，强调了及时化解矛盾。规定县级以上政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。预防和解决社会纠纷，化解社会矛盾，稳定社会秩序，手段和方法本身也需要多元化，比如还应该以人民调解委基础，司法调解为核心，行政调解和仲裁调解为骨干，其他调解为辅佐，发挥各种调解作用，防止矛盾得劲一部扩大与恶化；采取预防措施，将纠纷消除在萌芽状态，以保证人们之间、单位之间的和谐，保持社会稳定，为社会主义现代化建设创造良好的和谐环境。第三，强调了各级政府及政府部门负责人要亲自解决信访突出问题的重要性。规定各级政府及其工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。责任原则。责任是行政权的核心。温家宝总理多次提出：“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。责任原则是指处理人民来信来访是各级政府和政府部门的法定职责，如果不积极履行职责，认真处理信访事项，造成后果的，要承担相应的法律责任。为此，《信访条例》规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系；在信访事项的受理、办理、督办等环节中，强化了有关行政机关和政府信访工作机构的责任。三、新修订的《信访条例》确立的主要制度畅通信访渠道制度。畅通信访渠道，是指有关信访人依法行使权利的渠道应当保持畅通。畅通信访渠道，是十六届四中全会提出的“畅通社情民意反映渠道”的重要组成部分，是维护信访人的建议权、申述权及其他合法权益的重要前提。信访渠道不够畅通是新形势下信访工作中的一个突出问题，具体表现在：有些政府和政府部门公布的相关信息不到位，信访人一信多投的现象比较普遍。一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，使信访演变为走访、上访、甚至到省进京上访；等等。为了从制度上、机制上解决这个问题，《信访条例》专门设立了“畅通信访渠道”一章，着重规定了三个方面的内容：（1）行政机关要公开有关信息。规定各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等有关事项；应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及为信访人提供便利的有关事项。（2）建立信访信息系统。规定国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统；县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。并规定县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出局的投诉请求受理凭证，到当地人民政府信访工作机构或者有关部门的接待场所查询提出的投诉请求的办理情况。（3）建立主动接待信访制度。规定设区的市级以下人民政府及其工作部门应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项；县级以上人民政府及其工作部门的负责人或其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。信访事项的提出制度。信访事项的提出制度，是指规范信访人提出信访事项的范围、对象以及提出信访事项应当遵守的规则的制度。对此，《信访条例》规定了七个方面的内容：（1）规定信访人对五类组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见或者不服其职务行为的，可以向有关行政机关提出信访事项。这五类组织、人员是：行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员。同时，规定对上述组织、人员的职务行为不服，依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照法定程序向有关机关提出。（2）规定信访人对各级人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检查院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检查院提出。（3）规定信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。（4）规定信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。（5）规定信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。（6）规定信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。（7）规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，并明确规定了六种禁止性行为。信访事项的受理制度。一是信访事项登记制度。信访人按照本条例规定向县级以上人民政府信访工作机构或者其他有关行政机关提出信访事项，有关政府信访工作机构或者行政机关应当进行登记。二是告知制度。县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项后，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出；政府信访工作机构以外的行政机关收到信访事项，对属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的，应当告知信访人向有权的机关提出。有关行政机关收到信访事项，不能当场答复是否受理的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。三是转送制度。政府信访工作机构收到信访事项后，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级政府信访工作机构。这样规定主要是为了克服以往在办理信访事项过程中层层转办、效率较低的现象；同时，由于向下直接转送可能会出现越级转送即由省一级政府直接转送到县一级政府的情况，为了让中间一级政府了解相关情况，条例规定信访工作机构在向下级直接转送时，要抄送下一级人民政府信访工作机构。此外，对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。四是相互通报制度为了保证转送和交办的信访事项得到及时办理，规定县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况，防止信访人同一事由想不同的机关申诉，不同的机关给予不同的答复，既使信访人无所适从，也可能使信访人钻空子，使问题的处理复杂化。信访事项的办理制度。一是办理信访事项人员的行为规范。规定行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。二是调查核实制度。对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步合适有关情况的，可以向有关组织和人员调查。三是听证制度。听证制度作为行政机关听取信访人陈述和审辩的一种特殊形式，是指行政机关在处理信访事项时，就有关问题公开听取各方当事人的意见，同时予以说明解释的制度。根据一些地方的经验来看，通过开放式的听证程序，可以使争议各方进一步了解有关法律、法规的规定，同时在一定程度上也可以满足信访人感情宣泄的心理需求，促使信访人放弃过多或无理要求，从而有利信访问题的解决。这是程序公正的问题。《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》都规定了听证程序。“程序公正是看得见的公正。”法律不但要做到结果公正，还要让人相信它是公正的。对对方作出不利决定时，一定要听取对方意见，让他充分阐述自己的观点，这还包含了对他人的尊重。有的专家指出，听证不能搞“背对背”的暗箱操作，应当实行“面对面”的公开。不仅如此，还应当在制度上实行争讼、争辩的程序规则，使纠纷双方能够平等对话。因为看得见的公正，才不会让人对其公正性产生怀疑。四是时限制度。时限制度是行政程序效率原则的具体体现，对于保障信访事项的及时处理，避免因拖延处理信访事项损害信访人的合法权益，维护社会稳定等都具有重要意义，这也是提高行政效能，建设效率政府的内容。《信访条例》规定，信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长实现不得超过30日，并告知信访人延期理由。五是复查和复核制度。《信访条例》规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，收到复查请求的行政机关就当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核；收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出意见。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出诉讼请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。六是督办制度。为了督促行政机关依法及时处理信访事项，提高信访事项的办理效率，条例对政府信访工作机构赋予了督办职责，规定了县级以上人民政府信访工作机构进行督办的六种情形：无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；未按规定反馈信访事项办理结果的；未按规定程序办理信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要督办的情形。同时，规定政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。维护信访秩序制度。信访秩序是大家关注的问题。当前，信访中反映出的问题往往是合法诉求与表达手段不合法交织在一起，多数人的合理要求与少数人的无理取闹交织在一起，群众依法信访与被个别人利用交织在一起。因此，维护信访秩序的难度较大。从法理上讲，公民的诉求只能用合法的方式来表达，这是现代法治国家、法治社会的基本要求。个人利益受到侵害只能借助国家职能实现补救，不允许个人以损害公共秩序为代价获得利益平衡，否则受害人就可能变成加害人，就会破坏正常的社会秩序。新修订的《信访条例》针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，对维护信访秩序主要作了三个方面的规定：（1）规定信访人在信访过程中，“六个不得”：不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通；不得携带危险物品或者管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公安全的其他行为。对于信访人违反上述规定的，可以进行如下处理：第一，由接待信访的有关国家机关工作人员进行劝阻、批评和教育；第二，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；第三，违反集会游行示威法律、行政法规的，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处理措施。（2）对信访人采用走访形式提出信访事项作了限制性规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项，该上级机关不予受理。（3）规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者制定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不超过5人。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。法律责任制度。（1）规定因行政机关超越、滥用职权，或者应当作为而不作为，或者适用法律、法规错误或者违反法定程序、侵害信访人合法权益，或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，导致信访事项发生，造成严重后果的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。（2）规定县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应到履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（3）规定负有受理信访事项职责的行政机关对收到的信访事项不按规定登记、对属于其法定职权范围的信访事项不予受理、未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（4）规定对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内半截信访事项的，对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（5）规定行政机关工作人员违反本条例规定将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分；在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。（6）打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。（7）规定信访人违反本条例第十八条规定，或者有第二十条规定的六项禁止性行为之一，违反集会游行示威法律、行政法规、或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（8）规定信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安处罚。四、《信访条例》在施行过程中需要注意研究的几个问题新修订的《信访条例》的颁布，对推动我国信访制度改革有着重要的意义。但由于《信访条例》仍只是一部行政法规，只对政府信访工作范围内的信访事项具有约束力，又由于信访问题的广泛性和复杂性，很多信访事项涉及到党委、立法、司法等许多领域，信访工作程序与其他法定程序之间的关系都需要进一步厘清，因此，无论是从理论上还是在实践上，新的《信访条例》在贯彻实施过程中还都需要加强对适用时出现的新问题新情况进行研究并适时予以总结。一是在信访机构职能方面，信访工作机构的横向和纵向协调，监督职能在实践上需要进一步得到加强。信访机构具有双重职能，既要受理、交办、转送信访事项，同时还要对信访事项进行协调和监督，协调、监督只能是信访机构行使职能的重要保障。然而，无论是从纵向上还是横向上，目前信访机构的协调权、监督权的实施都存在着一定的困难。从横向上看，新《信访条例》明确规定了政府信访工作受理信访事项的范围，并明确提出属于人大及其常委会、人民法院、人员检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出，这种规定从形式上界定了不同性质国家机关信访工作职责界限，然而，由于新《信访条例》并没有对涉及多个国家机关信访事项的受理、交办、转送、协调和监督权等做出明确规定，信访机构对此类信访事项的横向协调和监督有一定难度，这种现象不仅可能导致同一信访事项同时向多个部门提出和受理的重复信访现象，而且难以杜绝不同性质的信访机构在此类信访事项受理和办理上的互相推诿、敷衍和拖延现象。从纵向上看，虽然新《信访条例》中明确规定政府信访机构具有协调处理重大信访事项的职责，但并没有明确规定重要信访事项的具体情形，从而容易导致信访机构在行使协调权时，可能会发生权力越位或者不到位的现象；另一方面，新《信访条例》虽然规定了政府信访机构督办的信访事项的具体情形，但对信访机构督办权实施的一个重要手段——建议处分权的规定却相对模糊，只规定信访机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延和弄虚作假造成严重后果的信访工作人员，可以向有权处理的行政机关提出行政处分的建议，而没有明确规定造成严重后果的具体情形，也没有明确规定行使行政处分权的基本程序，因此，信访机构的建议处分权如何启动在实践中仍然存在一定问题。二是在信访渠道建设方面，信访形式的多元化选择机制亟待建立，信访工作的开放性依然需要进一步提高。新《信访条例》在开辟新信访形式的同时，原则上规定了“信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式”，但没有进一步提出建立引导信访人选择多元信访形式的机制。然而，在现实的信访工作实践中，由于不同信访渠道选择的所需要的主客观条件不同，不同信访形式所产生的信访问题“问题化”程度不同，或者说不同的信访形式所产生的信访效果存在着很大的差异。由于信访人认为，走访比其他信访形式、集体访比个体访、越级上访比逐级上访、直接面见领导人的信访比间接上访领导人，更能产生广泛的社会影响，更能引起地方政府及其领导人的重视，从而导致集体走访、越级上访等现象不断发生，甚至屡屡发生在国家机关办公场所聚集、围堵和冲击国家机关等违法现象，因此，在拓宽信访渠道的同时，必须建立引导信访人选择多元信访形式的工作机制，为信访人选择成本低、效率高的信访形式创造条件。在公开信访工作信息方面，新《信访条例》规定了公开信访工作机构的信访地址、接待时间和地点，信访人在网上提出和查询信访事项等，为信访工作从封闭走向开放奠定了基础。然而，新《信访条例》中关于信访工作的开放范围，主要是为方便信访人而提出的，开放的范围也主要面向信访人的。虽然新《信访条例》也提出重大的信访事项的听证制度，但如何在政府信访信息系统建设中，进一步明确建立网上向社会各界开放信访工作信息的机制，鼓励社会各界网上参与和监督信访事项的受理、办理、协调、监督，进一步开放信访工作信息，从而更好地发挥信访工作“密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督”的功能，尚需在实践中进行深入探索和总结。三是在信访程序建设上，需要研究“信访终结程序”与行政复议制度的衔接。在信访工作程序建设中，新信访条例的一个标志性的创新是建立了“终访程序”，明确提出经过复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出的投诉请求，行政机关不予受理。这一制度无以为规范反复的上访行为提供了基本依据。在学习培训中，有的同志提出一些问题，比如，如果可以申请行政复议的事项，但因超过了规定复议时限而提出信访，信访机构能否受理？经过信访复核程序终结后，信访人能否因不服行政决定而再次申请行政复议？我们认为，熟悉并了解这两个法律制度功能，是做好新形势下依法信访的重要前提。首先，依法办事是基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”其次，依照法律规定区分源头事项。《信访条例》第十四条第二款：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”其中依法应当通过行政复议法定途径解决的投诉请求，是指《行政复议法》第六条规定的行政复议事项范围。第三，依法办理相关事项。《信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：（一）对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”这里所说的“对已经或者依法应当通过行政复议法定途径解决的，不予受理”，应包括下列情况：1、行政相对人已经申请行政复议，行政复议机关正在处理过程中的；2、已经申请行政复议，行政机关已经作出行政复议决定的；3、属于行政复议事项范围，在行政复议申请期限内，尚未申请行政复议的。第四，特殊情况也要依法处理。1、属于行政复议事项范围，超过行政复议申请期限，行政复议机关不予受理的，如还在法定诉讼期限内，信访机构不予受理，应当引导行政相对人直接向法院提起行政诉讼（行政诉讼期限为3个月）。2、属于行政复议事项范围，超过行政复议和行政诉讼申请期限的，信访人坚持认为具体行政行为错误的，本着有错必究的原则，信访机构应当受理，转交作出具体行政行为机关审查行为是否有错误，有错则改，无错维持，或按组织法的规定处理。信访人对信访事项处理意见，可以请求复查、复核。当事人对变更后的具体行政行为及复核决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。另外，对已经申请行政复议，行政机关已经作出行政复议决定，申请人对行政复议决定不服，提出信访的，若符合行政诉讼条件，不予受理，告知信访人依照行政诉讼法向法院提起行政诉讼。这里，“对已经通过行政复议法定途径解决的”，应当理解为行政复议机关已经依法作出过行政复议决定的，而不能简单理解为行政复议申请人对行政复议决定满意的。四是在信访制度建设中，需要建立科学、客观的信访工作责任制考核的指标体系。新《信访条例》在完善信访程序建设的基础上，进一步加强了“双向规范”和“双向追究”，体现了信访工作的法制化精神，特别是新《信访条例》在完善和健全“双向规范”和“双向追究”的同时，以建立和健全信访工作责任制为目标，加强信访工作的领导责任制，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度，信访工作绩效的公务员考核制度等，并明确了违法的信访工作行为对其主要负责人的行政和法律责任。这些措施对推动主要领导亲自处理、协调解决、亲自督察、督办信访事项，提高信访事项的解决效率有着重要的意义。当前，在《信访条例》贯彻实施过程中，特别需要建立一个科学的、客观的信访工作责任制考核的指标体系，尤其是科学的、客观地考核领导干部信访工作责任的指标体系。与此同时，需要注意的是，在量化考核的政绩压力下，对领导人特别是主要领导人责任追究制的突出强调，将进一步把各级领导干部推向了信访工作的前沿，主要领导人对推动信访事项的受理、办理的首要的、不可替代的作用就更加突出，因而要注意避免这种状况有可能反过来进一步强化了信访人通过直接走访主要领导人，而不是依靠法定程序来解决信访问题的社会心理，以至于引发信访工作的人治和法治的不和谐乃至矛盾。五、以实施新《信访条例》为契机依法做好信访工作（一）从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识做好新形势下信访工作的重要性。我们党提出构建社会主义和谐社会，既是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结，也是在新形势下提高党的执政能力建设、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措。明确提出构建社会主义和谐社会，反映了我们党对中国特色社会主义事业发展规律的新认识，也反映了我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式的新认识，为我们紧紧抓住和用好战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标提供了重要的思想指导。按照民主法制精神，做好新形势下信访工作，是构建和谐社会的基本要求。民主法治精神要求信访工作保证人民当家作主，即意味着要尊重人民群众的独立人格和民主权利，尊重并维护公众的社会知情权、社会参与权、意志表达权及民主监督权，在民主得到充分发扬的基础上，使社会各方面积极因素得到广泛调动。同时，这种民主要与法治相结合，使整个社会的运转服从于法制的权威，真正做到法律高于人情、法律高于权力，从而使构建和谐社会的战略得到切实落实。按照公平正义原则，妥善解决人民群众关心的问题，是信访工作落实构建和谐社会的切入点。社会公平和正义是人类追求美好社会的永恒主题。在我国社会剧烈的变化过程中，原有社会经济格局正在发生变革和分化，加上“黄金发展期”与“矛盾凸现期”高度重合，使我国的利益关系和社会矛盾呈现出多元交织、错综复杂的局面。今天我们讲公平正义，就是要妥善处理和协调社会各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。应该强调，对“社会公正、不能作狭隘的理解，它不仅仅表现为收入分配的公平，而且表现为人们在社会经济生活中地位的公平、机会的公平以及整个社会规则和机制的公平，是一个公平发展的体系。同时也应看到，在社会主义初级阶段，只能是相对的公平，不能离开生产力水平对公平提出过分的要求，许多历史遗留问题不可能一下子在短期内解决。关键是政府要摆脱、超越既得利益者的束缚，从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题。保障社会安定有序，认真履行信访工作职责，是新形势下信访工作践行构建和谐社会的重要举措。安定有序主要涉及三方面的问题：一是社会组织机制问题。例如，在农村已开始建立村民自治制度和城市社区不断发展的情况下，如何发挥城乡各类“自治组织”的作用？在人们逐步由“单位人”向“社会人”和“社区人”转变的过程中，如何发挥各类新型社会组织的作用？这些都有待于组织机制创新。二是社会管理问题。如何适应新的变化，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，就是需要探索的问题。三是社会秩序问题。如何建立正确处理人民内部矛盾的新机制？如何健全社会矛盾的预警体系，怎么及时高效地解决变革时期的社会纠纷与矛盾？这些都有大量工作要做。构建社会主义和谐社会，关系到最广大人民的根本利益，关系到巩固党执政的社会基础、实现党的执政历史任务，关系到全面建设小康社会的全局，关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。以对人民高度负责的精神，扎扎实实地做好信访工作，依法、及时、妥善地处理好信访人反映的问题，化解、缓解有关矛盾和利益冲突，既是构建社会主义和谐社会的要求，也是构建社会主义和谐社会的内容。因此，我们一定要从过见社会主义和谐社会的战略高度，充分认识和理解信访工作的重要性，增强做好信访工作的责任感和自觉性。（二）要下工夫研究信访案件特点，把握信访工作规律，提高正确处理新形势下人民内部矛盾的能力和水平，不断提高信访工作质量。贯彻实施新修订的《信访条例》，做好新形势下的信访工作，关键在于各级领导要按照十六届四中全会关于构建社会主义和谐社会的要求，加强调查研究，深入探索新形势下人民内部矛盾的规律和特点，努力探索正确处理人民内部矛盾的新思路，新方法、新途径，为防范、应对、化解各类矛盾提供理论和对策支持；运用马克思主义的立场、观点、方法，科学分析我国现阶段各阶级、阶层、利益群体划分与组合的条件、原因以及他们的利益要求和利益关系，研究制定协调各类矛盾的有效对策；研究把握在市场经济条件下进行社会管理的思路和办法，建立健全社会协商对话制度，完善信访体制和机制，建立一套反映灵敏、指导得力、协调有序、运转高效的应对突发事件的预警机制和处理机制；积极研究和掌握新时期群众工作的特点和规律，善于处理与群众利益密切相关的复杂棘手问题，综合运用思想、道德和法制的力量，加强教育疏导工作，维护人民群众合法权益，化解矛盾和冲突，提高做好新形势下信访工作的能力和水平。（三）要充分发挥行政复议制度的救济功能，切实满足人民群众通过高效、便民、低成本