教师的逆向流动与制度建构

优质教师的逆向流动与制度建构

《国家中长期教育改革发展规划纲要》(2010-2010)(以下简称“规划纲要”)第17章

“完善教师管理制度”中的“多样化教师和校长流动机制”。这意味着在均衡发展成为教

育改革关键诉求的情况下，教师流动制要在更大的范围内推开。基于公平目标的制度性教

师流动与原有的教育利益机制之间有冲突，必然会遭遇到很多人为阻抗，系统分析这些因

素，思考应对策略，是制度合理化建构继而能够顺利推行的前提和基础.

一、教师流量机制的内部阻力因素

教师流动机制的内在阻抗因素指由主客观条件引发的、制度变革利益相关者所具有的对教

师制度化流动起阻碍作用的心理状态及外在行为。

1.形成优质教师的逆向流动机制

随着教育领域市场行为的介入，教师流动现象日渐频繁。从个人角度来看，教师流动往往

基于教师对自我利益的理性追求而展开，如果没有专门的制度约束和引导，教师流动的自

发秩序或者说常态应是优质教师逐渐向更具竞争优势的地区和学校流动。这种教师流动有

两种典型表现:其一，由于我国很多地方存在工资制度上的地域差异，加之生活环境方面

的巨大落差，导致教师沿着农村一乡镇一县城一地市路径流动;其二，出于对学校生源状

况、社会声誉、福利待遇等方面的考虑，在特定区域内，教师向相对优质的学校聚集。事

实上，由于缺乏必要的制度安排，上述两种情况在全国的很多地方已经长期存在，导致校

际之间师资水平的差距越来越大。”当教师这个学校发展的‘核心竞争力’被抽空以后，

薄弱学校就基本将被‘落后'长期锁定了。”基础教育发展失衡态势及其所折射出的教育

公平问题将越来越凸显，从根本上制约着教育改革向综深发展。

推进义务教育均衡发展，悠体提高教师素质、均衡师资当属根本之策。故此，在当前形势

卜；有必要通过一定的管理干预和制度约束部分地改变教师流动的自发秩序，使一部分优

质教师从城市学校、优质学校向农村学校、薄弱学校流动，逐步弥合校际之间教师资源的

巨大差距，进而有效缩短薄弱学校摆脱落后面貌的时间。如果将基于自我利益理性追求的

教师流动的自发秩序称为顺向流动的话，那么这种基于特定制度安排的优质教师流动的外

在秩序则可称作优质教师的逆向流动。优质教师的逆向流动是当前建立健全教师流动机制

最具实质意义的关键环节，

优质教师的逆向流动带有人为性和一定的强制性，会导致原有利益格局的调整，关涉到的

优质教师及原有优质教育资源的既得利益者，在这•过程中必须放弃•部分教师的自身利

益。自利性是人性的一部分，出于自利，相关利益主体会对此心生抵触，尤其是这种调整

还是在“更为复杂的社会关系及利益冲突的背景下，在人们的切身利益诉求普遍变得前所

未有的强烈的社会境况与教育境况中进行的”，抵触还有可能非常强烈。相对于环境中的

其他困难和障碍，这样的抵触是教师流动机制建立健全的内在阻抗因素。

2.优质学校的服务效应

(1)基于自利性动机参与逆向流动的优秀教师会心生阻抗

如前所述，校际之间教师待遇、社会声望的不均衡，导致优秀教师向优质学校集中具有

“天然”的属性，而制度安排所需的逆向流动则要求他们为更高的公平目标暂时放弃自身

利益。现实中，虽不排除有的教师能够以高度的社会责任感、使命感自觉认同新制度背后

的价值目标，主动履行制度安排，但显而易见的是，如果我们简单期盼这样的教师大量出

现，以致此种局面成为常态，却是一种不切实际的想法。可以认为，建立健全教师流动机

制无法简单寄望于优质教师的“高风亮节”。

(2)既得利益与改革成本使得优质学校不愿参与

一方面，优质教师的逆向流动一旦成为制度性安排，对很多具有先发优势甚至得到政策

“眷顾”的优质学校而言：意味着赖以生存的人力资源优势的相对损耗。在当前优质学校

作为相对稀缺资源的情况下，这些人力资源优势是学校借助实际中大量存在的“择校”行

为获得组织利益的根本保障，接受制度安排就意味着学校既得利益的部分放弃。另一方面,

完整的教师流动还要求优质学校接受一些由薄弱学校轮换过来的教师，培养这些教师需要

成本投入，使用这些教师需要承担不确定性带来的风险。故此，不管这种流动涉及面是大

还是小，均会不同程度地打乱学校发展的节奏，使其管理成本增加，发展中承担的风险加

大。学校组织是人格化的存在，面对制度调整时，学校管理者及其他成员会自觉或不自觉

地守护着自己的既有利益,可以认为，建立健全教师流动机制无法简单寄望于学校无条件

的自觉履行社会责任。

(3)自身利益考量会使政府缺乏改革的真正动力

从理论上讲，政府是公共利益的维护者，但政府层面的自利行为同样存在。不管是作为个

体的行政人员，还是作为组织的行政机构，在行政行为中都可能会过多地进行自身利益的

考量。就教育行政机构而言，在当前应试教育仍“大行其道”的情况下，考核地方教育部

门政绩的关键指标实际上仍是升学率，而要想确保升学率，优质学校往往是根本所系，以

此逻辑，优质教师的逆向流动可能会使一个地区的升学率在相当长的时间内无法保持稳定,

甚至会下降。为确保政绩不受影响，地方教育行政部门可能会并不真正支持甚至反疝改革。

不仅如此，作为推行教师流动机制的政府公务员同样也有自己的个人利益，最直接的一点

就是，作为父母，他们同样会考虑到教师流动制度对自己子女受教育状况的影响，由于行

政部门官员的子女多集中在优质学校，一旦教师流动制度影响到他们的既得利益，他们就

可能采取一定的方式进行抵制或消极应对。可以认为，来自于政府机构和行政人员的阻抗,

使得建立健全教师流动机制无法简单寄望于政府当然的公益化规定性。

除此以外，阻抗还可能来自于家长，因为教师的逆向流动同样会触及优质师资流出学校的

学生及其家长的利益。

二、经济性行为

一般而言，自利是受制度维度和道德维度限定的经济性行为。但就现实性而言，要建立健

全教师流动机制，实现超越自利、消解内在阻抗的目标，制度创新和管理安排是具有实际

价值的选择。

1.流动形式的确定

考虑到现实需要，当前应围绕促发优质教师逆向流动这一工作重心建构教师流动运作模式,

可以按照非对等性原则，优质学校派出优秀教师，薄弱学校派出有较大潜质的年轻教师，

进行相互交流。为了消解阻抗，优质教师流出人员的选择要处理好制度形式非人格化和制

度内容人性化之间的合理平衡，在强调制度刚性的基础上，充分考虑教师在身体状况、家

庭负担等方面有特殊情况的现实需要。关于流动形式，我国现有的制度包括定期流动制、

转会制及支教制度。定期流动的周期大致包括初级模式（短期交流）、中级模式（定期一

年左右，柔性流动）和高级模式（定期三至五年，刚性流动）等不同类别。建议推行定期

流动制，但在制度建构初期，教师流动的时间周期不宜过长，以一年至三年为宜，可结合

地方实际进行选择。这是一种兼顾效益提升及阻抗消解双重需要的现实之选。

目前，教师流动机制已经写进《规划纲要》，表明这i政策最终的推动力量来自中央政府,

但这并不意味着要在全国范围内搞“一刀切”。在制度安排的初始阶段，可以在中央政府

的宏观管理和督促下，先以县（区）作为制度安排的重心。各县（区）亦不可急于求成，

应建立适当的缓冲机制，以将制度设计给各利益主体带来的心理冲击以及可能产生的抵触

心理保持在一个可以接受的范围内。

2.完善教师流动的实施细则

一旦确立了教师流动的基本模式，就应该制定明确的实施细则以保障工作的公开、公正和

严肃性。用统一的规则规约教师和学校，虽不能（实际上也无需）消除人内在的自利性，

但可以借助一定的强制性力量对自利的限度和目标进行约束，利用规则的确定性避免各种

机会主义，从而达到消解教师流动机制内在阻抗负面影响的目的。根据国家宏观指导性意

见，县（区）教育行政部要发布教师流动的实施细则，内容包括交流学校的指定、相关

原则、要求、待遇等方面的规定，教师流动的受援和支援学校之间权利、义务关系的厘清,

以及政府责任的明确，等等。从减少抵触心理的角度出发，制定操作规程时，要组织多方

利益主体参加讨论，使他们充分表达自己的诉求，从而使政府次策者能够更全面地掌握信

息，为协调各方利益，及时采取措施化解可能存在的尖锐矛盾和冲突奠定基础。

3.学校监督一有效的监督机制

监督机制是制度有效执行的重要保障。在现有政策框架下，对政府行政行为的监督阻力较

大，从某种意义上说，也最为关键。核心问题是加强政府行政行为制度化建设，由法制代

替“人治”，对于那些拒绝或扭曲执行教师流动机制的人员要给予严厉的惩处。同时，应

以服务型政府理念为主导：自觉接受社会的监督。

对学校与教师的监督主要包括政府监督和社会监督两方面。政府监督更具权威性，约束力

强，作用显现快。社会监督具体包括社会公众（主要是学生家长）监督、新闻媒体监督等,

在现代社会，此种类型的监督有着巨大的现实意义。另外，作为一种尝试，还可逐渐建构

行业自律机制，以同行业相互监督的形式为学校提供专业自律空间，达到学校协同发展的

目的。对学校和教师的监督，工作重点在于防止两种典型的具有破坏性的逐利行为:一是

本位主义行为，即出于私利拒不执行或扭曲执行教师流动机制的行为，如“拒绝派出高素

质的优质教师”；二是机会主义行为，即以投机取巧的方式为自己谋取更大利益的行为，

如有的教师“以支教之虚、谋晋升之实”等。以上行为会削弱教师流动机制的实效性，并

引发相关群体的不满情绪：进而导致新的利益冲突。

4.建立利益补偿机制

在协调制度变迁过程中，会出现利益矛盾和冲突，一个基本的解决策略就是对相关利益主

体正当利益的损失进行一定的补偿。实际上，也只有确保了那些倾心奉献、承担更大社会

责任的教师和学校得到应有的物质回馈和精神褒奖，才可能建立一种真正有活力的、可持

续的教师流动机制。利益补偿机制的工作重点主要体现在两个方面:其一，建立对逆向流

动教师的补偿机制。政府决策者应该充分考虑到制度性流动给教师带来的诸多不便，采取

多种方式给予那些支援弱势学校发展的教师一定的补偿。补偿可以是物质层面的，如适当

提高逆向流动教师的福利待遇，尤其是那些到条件艰苦地区和学校工作的教师;补偿乜可

以是精神层面的，如在评定职称等方面有所倾斜;甚至有必要将两种方式结合起来使月。

其二，对优质教师流出学校进行适当的补偿。教育行政部门应该根据本地的具体情况出台

相关政策，细化具体补偿的范围、程序、方式及标准。另外，利益补偿的费用支出应该由

政府负担。

5.体制改革：向农村学校倾斜，促进城乡教师均衡发展

教师流动机制的内在阻抗因素根本上来源于人的自利性。长期以来，政策安排并没有按照

均衡发展的思路进行，导致教育发展的失衡加剧，这在客观I：使人追求自身利益的自利行

为似乎更具正当性，已成为教育改革顽固的羁绊。例如，新中国成立不久就开始了所谓的

“重点校”制度，后来在新的经济形势下，政府教育投资的“马太效应”愈加强烈。又如,

和其他事业单位一样，教育领域实行的也是城乡教师分层工资制，各地区工资差额明显，

教育财政亦优先保障城市教师工资。可以认为，对部分教师和学校进行一定的利益补偿对

于局部矛盾的化解会有所帮助，但只能是“小打小闹”，只有建构符合教育均衡发展宏观

利益的管理制度，才是改变旧有文化心理、构建新教育秩序的根本举措。

因此，教师流动机制的相关制度改革应当包括但不限于以下几点：首先，真正放弃“直点

校”制度。改变政府教育投入中实际存在的“马太效应”，在新增加的教育投入中，必须

向农村学校、薄弱学校倾斜。其次，切实落实绩效工费制。各