科研事业单位经费“包干制”改革实践过程研究

0引言科研项目经费“包干制”是我国科研经费管理改革的重要举措。所谓“包干制”，指在科研项目中，仅对经费总额进行确定，不设置各项费用比例，无须编制费用明细科目预算[1]。科研经费“包干制”首次出现在2019年政府工作报告中，同年12月国家自然基金委发布文件宣布杰青项目“包干制”试点改革。部分地市随后出台了科研项目经费“包干制”改革试点政策，如2020年山东开展省级财政科研项目经费“包干制”试点，2020年四川省印发《关于开展科研项目经费“包干制”试点工作的通知》，将部分省级科技计划应用基础研究类项目和7所高校纳入试点。2021年，国务院在《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中进一步提出“在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制并鼓励有关部门和地方在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点”[2]。在此背景下，各地市先后出台扩大科研经纪费包干制实施范围，如2021年河北省从科研项目和科研机构两个层面扩大经费“包干制”实施范围；2022年湖南省将新立项的省自然科学基金类（不含联合基金）、湖湘青年科技创新人才和科技领军人才类项目全部试点包干制；2023年，安徽省进一步扩大“包干制”实施范围至省自然科学基金类项目等5类项目，四川省将试点范围扩大至17所高校和科研院所的省自然基金重点、面上项目和青年科学基金项目等（见表1）。至此，科研项目经费“包干制”试点实施范围全面扩大，给科研人员全面松绑。尽管各地包干制的具体规定和内容存在一定差异，但其总体的改革方向是通过“包干制”这一科研项目经费“放管服”改革，提高科研团队对科研项目经费使用的自主决定权，赋予科研团队更大的经济支配权和决策权，将科研人员从预算编制、调整和烦琐的报账等事务性工作中解放出来。但政策落实过程、效果和存在的问题，需要更具体的经验案例来加以分析。S研究院是广东省属公益一类正厅级事业单位，其经费使用管理办法相比高校自主性更低，其科研项目经费“包干制”改革对全国公益一类科研事业单位的改革具有典型代表性。通过分析S研究院科研项目经费“包干制”改革的过程、成效及存在的问题，不仅有助于增进对“包干制”改革逻辑的理解，还有助于为其他地区、单位各地进行的科研项目经费“包干制”提供借鉴意义，从而为优化这一改革提供学理支撑。表1部分地区科研项目包干制试点政策及要求（续）数据来源：根据各地区政府机构网站公开信息整理。2文献综述已有研究主要围绕科研项目经费“包干制”的实施效应、政策执行问题以及如何改进包干制进行系列讨论。2.1关于科研项目经费“包干制”实施的积极效应研究基于试点的研究表明，科研项目经费“包干制”政策在激励科研人员、提升科研产出方面均发挥了积极作用。例如，赵立雨等[3]采用双重差分（PSM-DID）方法，发现科研项目经费“包干制”对科研人员的科研产出、科研人员工作满意度具有显著正向激励作用；宋锦刚[4]采用“双因素”理论发现横向科研项目经费“放管服”改革的激励保障作用；张耀方基于23所高校的实在分析发现，科研项目经费“包干制”试点改革在提升科研人员自主权和简化管理流程方面取得了进展。高阵雨等通过收集“包干制”试点过程中的一手数据资料，评估了政策改革的成效，指出“包干制”有助于为科研人员营造潜心研究的良好氛围、精简项目管理流程、简化经费报销审核流程，增强了科研人员的经费利用合理化和对科学家的信任，从而提升科研成果产出。这些研究表明，科研项目经费“包干制”通过增强科研人员的经费使用自主权，简化管理流程，提供有效的激励，从而提升了科研人员的工作满意度和科研产出。2.2关于科研项目经费“包干制”面临的障碍研究尽管科研项目经费“包干制”政策产生了积极效应，但在实施过程中，存在着诸多挑战和障碍，这些挑战包括制度建设的完善与细化、经费执行的监管、经费审核的难点、规则制订的困难、经费决算的复杂性、信息公开的困难以及部门间协调的挑战等。科研项目经费“包干制”面临经费执行过程监管难、审核难、规则制订难等多种问题，超过四成科研管理人员和财务人员认为“包干制”试点存在问题或风险（如“经费管理困难”“经费使用风险性”）[6。另有研究表明，科研项目经费“包干制”政策内涵界定及顶层设计的清晰程度，影响政策执行主体和目标群体的执行意愿与政策认同，进而影响“包干制”政策的执行效果[7]3.3关于科研项目经费“包干制”的改进措施研究目前关于科研项目经费“包干制”的研究以“应然”研究为主，多从制度建设、管理流程细化、完善绩效评价和信誉管理等角度提出改进意见。在制度建设上，赵立雨等8提出促进“包干制”落地见效的6个推进机制，包括考核、激励、容错、审计监督、防控预警、多中心治理；李石勇[强调法治在科研项目经费“包干制”改革过程中的基础性地位。在管理流程细化上，邬娟和曾靓[针对高校科研项目经费管理的特点，提出设计合理的管理流程的建议，并强调信息化建设在完善管理制度中的重要性。在完善绩效评价、监督管理上，于晨琦[1]提出包括委托单位、政府部门、受托单位、项目负责人在内的多方合作机制，以及从“负面清单”“包干制”到“负面清单+包干制”的评价体系。在信誉管理上，研究者强调要加强科研项目经费“包干制”的诚信体系建设、引入经费使用责任制管理等[12]；基于自然科学基金项目经费包干制管理现状，学者提出从明确概念内涵、完善绩效评价机制、建立信誉管理机制等5个方面的改进对策[13]。总体而言，政策的制定和执行力度是确保科研项目经费“包干制”成功实施的关键因素。有效的政策支持可以提高科研人员的满意度和创新活力，而执行力的强化则确保了政策目标的实现。上述研究为了解科研项目经费“包干制”政策试点的成效、问题提供了很好的实证资料，也为进一步完善科研项目经费“包干制”提供了很好的政策思路。但现有研究多应然性研究，一方面，基于一手案例的研究还有所欠缺，且案例多基于高等院校；另一方面，既有研究缺乏从包干制实施全过程的角度进行分析讨论。未来的研究更需要侧重“包干制”下科研人员的实际工作模式和创新活动的变化，以更准确地评估其对科研创新的影响。3S研究院科研项目经费“包干制”改革的实践内容S研究院地处广东省珠三角城市。2022年4月，广东省发布《广东省科学技术厅广东省财政厅关于深入推进省基础和应用基础研究基金项目经费使用“负面清单+包干制”改革试点工作的通知》，规定在2019年试点基础上进一步扩大“包干制”试点范围，将以后年度立项资助的全部省基金项目纳入“包干制”试点[14]；2023年，《广东省省级财政社会科学研究项目资金的管理监督办法》出台，规定项目资助总额5万元及以下的研究类项目，可采用包干制项目资金管理[15]。S研究院结合省科研事业单位科研项目经费“包干制”管理办法，2023年开始实施科研项目经费包干制，其改革的内容主要涵盖以下方面。3.1取消预算的编制，项目采取定额包干方式资助根据广东省“包干制”的内容规定，由科研事业单位根据科研任务确定经费资助额度，项目经费不再区分为直接费用和间接费用，科研人员在提交立项书和签订项目合同或任务书时不再需要提前编制预算，经费支出不设具体比例限制，赋予科研人员最大限度的经费支配权。S研究院主要科研项目经费来自财政，按照广东省规定，省基础和应用基础研究基金项自以及资助总额在5万元及以下的社科研究类项目采取包干制。S研究院从2023年开始全面取消了5万元及以下科研项目的预算编制。此外，S研究院包干制项目实行一次性综合绩效评价，确实减轻科研人员事务性负担。3.2建立科研项目经费使用“负面清单”制度明确科研项目经费使用的“红线”。列明经费不得开支的范围和用途，在不违反国家法律法规、科研公认道德和不违反“负面清单”的前提下，由项目负责人自主决定、统筹使用与科研项目研究相关支出。以广东省社科项目“包干制”试点经费使用为例，其“负面清单”内容包括“不得虚构经济业务、编造虚假合同、使用虚假票据套取资金”“不得通过合作、协作经费方式套取资金”“不得通过发放劳务费方式另行收回套取资金”“不得用于与本科研项目无关的支出”“不得用于应由个人及家庭负担的支出”“不得虚列、伪造名单，虚报冒领劳务费和专家咨询费”等。S研究院全面执行广东省社科项目“包干制”负面清单，未作另行规定。3.3实行项目负责人科研诚信承诺制，扩大经费使用自主权按照广东省科研项目经费“包干制”改革的要求，项目负责人在承诺遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求、经费全部用于与项目研究工作相关支出的基础上，本着科学、合理、规范、有效的原则自主决定资金使用。S研究院首先要求项目负责人作为项目经费使用的第一责任人签署承诺书，代表研究团队承诺在遵守科研诚信要求的基础上，按照科研项目绩效目标开展研究，将经费全部用于与项目研究工作相关支出上，并对经费使用的真实性、合法性、合规性和相关性负责。对于激励科研人员的绩效支出，由由项自负责人根据实际科研需要和研究院相关薪酬标准规定自主分配。实施“包干制后”，基本实现除设备费外的其他直接费用调剂权全部由承担单位下放给项目负责人。3.4建立绩效导向评价机制，提高科研人员激励力度S研究院参照中央做法和省社科管理办法，如项目结题结果为优秀，间接费用将50万元及以下部分提高到60%，50万～500万元的部分提高到50%。对资助总额5万元及以下的科研项目，可采用“包干制”管理，并实行“负面清单”机制。S研究院的这一做法，将“重过程，轻结果”的旧思维向“轻过程、重结果”的新思维转变。强化项目绩效导向和目标导向，在签订项目合同或任务书时，同时确定项目绩效目标，以绩效目标的完成情况作为结项考核的主要标准，将评价结果作为后续资助和考核奖惩的重要依据。4S研究院科研项目经费“包干制”改革的实践效果S研究院实施科研项目经费“包干制”是响应国家“放管服”管理改革、贯彻落实中央财政科研经费管理改革的一项具体措施。自2023年实施科研项目经费“包干制”以来，S研究院全面简化了预算编制的过程，赋予了科研人员在经费使用上更大的自主权和决定权。S研究院的这一改革举措显著提高了科研人员的积极性和创新性。“包干制”改革，也引导更多研究人员向基础研究、党和政府急切需要的研究靠拢。以国家社科基金和省社科基金规划课题申报为例，2023年5人成功获得国家社科基金项目，近60人获得广东省社科基金规划项目资助，带动了更多基础研究成果的产出。在传统的预算编制模式下，科研人员需要在项目立项时提前确定项目开支内容，编制项目预算表，预算需要详细确定至每一经济分类，如办公费、印刷费、劳务费、差旅费等，开支时需要遵照预算执行。但预算的详细编制对于科研人员来说难度很大。一方面因为科研工作的复杂性、可变性和不可预测性，需要开支的内容和金额可能发生变化，难以提前预测；另一方面是科学研究过程中可能主要来自于科研人员的脑力劳动和智力支出，并不需要过多的其他支出。这就导致项目执行过程中出现调整预算过程繁琐复杂、支出进度慢、效率低等一系列矛盾和问题，严重影响了科研人员的积极性，不利于科研事业的创新和发展。科研项自经费“包干制”的出现很好地解决了这一难题。S研究院科研项目经费“包干制”改革后，预算编制流程简化，资金使用效率提高，给科研人员松绑。包干项目不再编制项目预算，项目负责人在项目额度内自主决定项目经费使用，不再设置各个支出分类的具体金额和比例限制，由项目负责人根据项目实际实施情况开支相关的必要支出，极大地解放了科研人员的束缚，使科研人员不必再受经费预算的限制，可以更好地投入科研工作中，更好地激发了科研人员的创新能力和积极性。同时也极大提高了经费的使用效率，加快了经费支出进度。根据《广东省省级财政社会科学研究项目资金的管理监督办法》，以S研究院为例，2023年共设立财政科研经费“包干制”项目共133项，资金总额为403.025万元，当年支出163.869万元，支出率为40.66%；2024年1一6月共设立财政科研经费“包干制”项目共33项，资金总额为123.675万元，本年已支出35.875万元，支出率为29.01%（见表2）。“包干制”项目支出进度明显较其他项目加快，使用效率大大提高。表2“包干制”项目实行情况统计表数据来源：根据2023—2024年度S研究院“包干制”项目资料整理。5科研事业单位推行科研项目经费“包干制”面临的问题以S研究院为例，自科研项目经费“包干制”实行以来，并未制定相对应的监管制度，对于“包干制”项目的监管要求和监管方法仍不明确，且缺少明确的惩戒规定和措施。在绩效管理上也缺乏具体的考核标准和方法，项目绩效存在流于表面化、格式化的现象。这使得科研项目经费“包干制”的“放管结合”没有真正得以落实。5.1事中事后监管制度建设滞后科研经费管理在放权的同时，理论上应加强事中和事后监管制度建设，以防止和查处违法违纪问题。科研项目经费“包干制”是个“新鲜事”，试点时间短，配套制度的修订不及时[16]。当前科研项目经费“包干制”尚处于探索和试点阶段，对应的“包干制”项目管理、经费使用和经费监督管理办法等相关配套制度还不够完善，且缺乏具体的落实措施和实施方案。S研究院自2023年财政科研项目经费“包干制”实施以来，没有制定相应的实施细则及对应的监督和考核办法，与其他项目仍采用同样的考核方法和要求，缺乏对于“包干制”项目的针对性和创新性，“包干制”项目的中后期监管制度不明确，有可能导致后期出现一些经费使用不合规等问题。另外，科研项目经费管理“包干制”可能因自主权与责任制之间的界定不清晰而引发争议[17]。在国家层面，科研项目经费管理“包干制”的相关法律法规或政策规定尚缺乏具体操作细，且各单位对科研项目经费“包干制”的具体解读也存在一定的差异和不确定性，导致科研人员经费使用空间模糊。如在判断经费使用是否与项目相关时，可能会有不同的理解或标准；在报销或核算经费时，可能会遇到一些复杂或变化的要求。由此可能导致科研人员在使用经费时缺乏明确的指导和依据，或面临一些风险和困境。5.2承诺制执行监管难，科研人员存在信用风险由于科研项目经费“包干制”的要求是不设立项目预算，由项目负责人在项目额度范围内自主决定经费的使用，主要依托的就是项目负责人的诚信，要求实行科研诚信承诺制。在项目设立时，由项目负责人作为项目资金使用的直接责任人代表科研团队签署承诺书，以事先自身诚信代替事后外部监督，要求科研人员承诺遵守相关法律法规及科研伦理道德的前提下，根据科研需要支出与课题相关的经费，并对项目资金使用的真实性、合法性、合理性、合规性和相关性负责。但目前诚信承诺大多只停留在表面或并未真正得到执行，“负面清单”也流于形式，许多科研人员只关注到“包干制”带来的利好信息，却没有真正意识到科研诚信的重要性，报销环节仍存在许多风险和问题。而“包干制”依托于诚信承诺，若承诺制未真正得到有效执行，科研诚信系统建设不够完善，将直接影响“包干制”的实施效果。此外，科研人员的角色从纯粹的科研从业者向经费使用者转变，成为科研经费的主要管理者与使用责任人，亟需加强对科研人员经费使用知识的培训。5.3配套监管与考核机制缺失科研项目经费“包干制”并不是“一放不管”，而是“既要放，也要管”。“包干制”要求落实科研诚信管理和配套监管机制，对严重违背科研诚信和相关法律要求的科研人员实施追责和惩戒。但目前多数科研事业单位的监管机制和监管能力还难以达到“包干制”要求，也没有建立完善的绩效考核机制。虽然各地皆出台了将科研人员在使用科研项目经费过程中发生的不良行为纳人“负面清单”管理的有关办法。然而，一方面，“负面清单”的很多内容科研院所难以监管到，与科研活动无关的费用报销、使用等诚信方面的监督是一大难点；另一方面，“负面清单”的运用范围却尚无详细规定，例如，如何对科研失信行为进行警示、处罚，是否与绩效评价、绩效考核、职称晋升等挂钩，这些皆有待进一步明确。财务人员对经费使用的真伪、过程皆无法判断，最终可能导致项目负责人可随意支取费用。这些困境导致“负面清单”在实际运作中形同虚设。6科研事业单位推行科研经费“包干制”的对策与建议科研项目经费“包干制”作为一项新型经费管理制度，实施时间并不长，其实践过程中的经验值得总结，其间产生的问题同样值得警惕。要发挥好科研项目经费“包干制”的预期效果，需要不断健全相关的制度、机制。6.1要完善科研项目经费“包干制”相关制度体系与传统的项目预算制和费用报销制刚性管理制度不同，“放管服”背景下科研事业单位“包干制”是一种创新的、柔性的约束和管理制度，“包干制”项目应当以多出优秀成果、培养优秀人才为目标，坚持以人为本、强化绩效的原则，制定科研经费“包干制”相关配套制度，细化制定“包干制”科研经费使用的具体实施方法和操作流程，建立健全内部经费管理与报销制度，明确经费的使用权限、考核标准以及违约责任等内容，以完善的制度来推动“包干制”的实施，更好地发挥“包干制”的激励引导作用。科研事业单位应尽快实行和完善电子化报销制度，实现线上科研经费审核和报销。建立科研信息管理系统，将项目申报、立项、报销、结项等环节联接，设置项目管理、经费管理、成果管理等模块，实现各模块数据共享，形成科研项目闭环式管理。借助现代信息技术手段，可大大提高科研管理的效率和质量。科研人员可及时地查询项目信息，更快地实现费用报销，更完整地掌握项目的实施情况。只有将科研项目从项目入库至结项的全过程简化，实现科研经费“包干制”的科学化、动态化管理，才能真正让科研人员感受到“包干制”的简便。6.2建立责任人承诺制，完善科研诚信体系科研项目经费“包干制”是以信任和诚信为前提建立的，若作为前提的信用缺失，将成为阻碍“包干制”发展的重大阻碍，因此建立责任人承诺制，完善科研诚信体系是推进科研经费“包干制”有效实行的必要措施和基石。项目实施单位要加强“包干制”科研经费政策宣讲和培训，确保科研人员对相关政策和要求的理解充分、到位。建立个人科研诚信档案。为提高科研失信成本，一方面，应建立科研诚信档案联网机制。各经费委托单位对科研人员的诚信行为进行监督评价，并将科研团队（特别是项目负责人和重要成员）诚信度得分及时上传至系统，方便其他委托单位查询和参考，诚信档案将直接影响到后续的经费资助和项目申报。另一方面，各科研单位应完善惩戒制度，对于有违规违纪的科研人员进行惩戒并关联至诚信档案。项自负责人作为直接责任人，应加强责任意识和风险意识，对经费使用、支出的合法性和真实性负责。项目负责人应代表研究团队，在获得项目经费前签署诚信承诺书，以事前自身信用代替事后制度约束，确保各项支出与项目研究活动相符，与绩效目标相关，真实、合理地使用项目资金。6.3建立健全监督考核机制科研项目经费实行“包干制”并非放手不管，而是要“放得好”也要“管得住”，要做到“放管结合”。科研事业单位应建立健全监督机制，制定监督方法，对科研经费全过程和全周期进行监管。第一，完善“负面清单”管理。应结合自身单位的实际情况来补充和完善“负面清单”，同时加强对科研人员