2025年推动乡村发展农业产业结构优化与设施用地创新应用

支持乡村振兴战略、农业产业构造调整、设施农用地

使用、旅游业用地与规划管理等政策要点摘编

目录

《中共中央国务院有关实行乡村振兴战略的意见》错误!未定义书

签。

《中共江苏省委江苏省人民政府有关贯彻贯彻.错误!未定义书签。

乡村振兴战略的实行意见》.................错误!未定义书签。

《中共苏州市委苏州市人民政府有关实行乡村振兴战略加紧推进城

镇融合发展的意见》.......................错误!未定义书签。

《国土资源部有关全面实行永久基本农田.....错误!未定义书签。

特殊保护的告知》.........................错误!未定义书签。

《国土资源部国家发展改革委有关深入推进农业供应侧构造性改革

做好农村产业融合发展用地保障的告知》.....错误!未定义书签。

《国土资源部住房城镇建设部国家旅游局有关延长.错误!未定义书

签。

旅游厕所用地政策合用期限的函》..........错误!未定义书签。

《国土资源部住房和城镇建设部国家旅游局.错误!未定义书签。

有关支持旅游业发展用地政策的告知》......错误!未定义书签。

《江苏省国土资源厅有关支持特色田园乡村...错误!未定义书签。

建设试点工作的意见》.....................错误!未定义书签。

《江苏省国土资源厅有关优化资源配置增进...错误!未定义书签。

富民工作的实行意见》错误!未定义书签。

《中共中央国务院有关实行乡村振兴战略的意见》

（中发〔〕1号）

扎实农业生产能力基础。深入实行藏粮于地、藏粮于技战

略，严守耕地红线，保证国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢

端在自己手中。全面贯彻永久基本农田特殊保护制度，加紧划

定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，完善支持

政策。大规模推进农村土地整改和高原则农田建设，稳步提高

耕地质量，强化监督考核和地方政府责任。

聚焦深度贫困地区集中发力。……新增建设用地指标优先保

障深度贫困地区发展用地需要。

深化农村土地制度改革。……在符合土地运用总体规划前提

下，容许县级政府通过村土地运用规划，调整优化村庄用地布

局，有效运用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建

设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。

对运用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，予以

新增建设用地指标奖励。深入完善设施农用地政策。

拓宽资金筹集渠道。调整完善土地出让收入使用范围，深

入提高农业农村投入比例。严格控制未运用地开垦，集中力量

推进高原则农田建设。改善耕地占补平衡管理措施，建立高原

则农田建设等新增耕地指标和城镇建设用地增减挂钩节余指标

跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算所有用于巩固脱贫

攻坚成果和支持实行乡村振兴战略。

强化乡村振兴规划引领。各地区各部门要编制乡村振兴地

方规划和专题规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔

接，形成城镇融合、区域一体、多规合一的规划体系。根据发

展现实状况和需要分类有序推进乡村振兴，对具有条件的村

庄，要加紧推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸；对自然

历史文化资源丰富的村庄，要统筹兼顾保护与发展；对生存条

件恶劣、生态环境脆弱的村庄，要加大力度实行生态移民搬

迁。

《中共江苏省委江苏省人民政府有关贯彻贯彻

乡村振兴战略的实行意见》

.5.1颁布实行

加大乡村振兴投入保障力度。改善耕地占补平衡管理，贯

彻中央新增耕地指标和城镇建设用地增减挂钩节余指标跨省调

剂机制，完善省内统筹调剂使用措施，所得收益通过预算安排

所有用于巩固脱贫攻坚成果和实行乡村振兴战略。

深化农村土地使用制度改革。认真总结常州市武进区农村

土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试

点经验，根据国家布署扩大试点范围。加紧推进房地一体的农

村集体建设用地和宅基地使用权确权登记工作。完善农民闲置

宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权

“三权分置”实现形式，贯彻宅基地集体所有权，保障宅基地

农户资格权和农户房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使

用权。支持集体经济组织以出租、联营、入股等方式，盘活运

用空闲的农房及宅基地，深化运用集体建设用地建设租赁住房

试点，但不得违法违规买卖宅基地，严格严禁下乡运用农村宅

基地建设别墅大院和私人会馆。在符合土地运用总体规划前提

下，容许县级政府通过村土地运用规划，调整优化村庄用地布

局，有效运用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建

设用地指标，用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建

设。完善农业农村发展用地政策，通过村庄整改、土地整顿等

节省的建设用地，重要用于保障农村新产业新业态发展、民生

基础设施等项目用地。完善农业用地政策，积极支持农产品冷

链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。对于运用收储农村

闲置建设用地发展农村新产业新业态的，予以土地运用计划指

标奖励。

《中共苏州市委苏州市人民政府有关实行乡村振兴战

略加紧推进城镇融合发展的意见》

（苏委发〔〕1号）

深入开展农村土地制度改革。……积极探索城镇土地资源配

置市场化机制，推行土地规划空间、耕地占补平衡、城镇建设

用地增减挂钩等指标县域内调剂使用。贯彻土地指标优先供应

政策，用于支持现代农业建设、农村新产业新业态发展、民生

基础设施建设等项目用地，对于运用收储农村闲貉建设用地发

展农村新产业新业态的，予以新增建设用地指标奖励。镇（街

道）土地运用总体规划可以预留不超过5%的规划建设用地指

标，用于零星分散农业设施、乡村旅游设施等建设。

优化乡村产业布局。推进“多规合一”规划管理机制，对

全域乡村的空间形态、产业布局、生态保护、基础设施、公共

服务等进行全面规划、系统设计，优化城镇空间布局和经济地

理。有序编制村庄建设详规，加强村庄空间管控，加紧推进农

村基础设施、整体风貌的合理布局，年实现行政村村庄规划

全覆盖。深入实行藏粮于地、藏粮于技战略，严守“四个百万

亩“生态底线，科学划定粮食生产功能区和重要农产品生产保

护区，“四个百万亩”保有量稳定在410万亩左右。坚持节省

集约发展导向，开展镇、村两级工业集中区优化提高行动，以

市（区）或镇（街道）为单位优化调整农村产业布局和产业构

造，引导一二三产业规范有序发展。坚持〃总量控制、存量优

化〃原则，全面开展镇级“三优三保”专题规划编制工作，加

紧腾退整合闲置、低效建设用地，盘活指标优先用于村级集体

经济发展和特色小镇、特色田园乡村等项目建设。

《国土资源部有关全面实行永久基本农田

特殊保护的告知》

（国土资规〔〕1号）

严禁任何单位和个人破坏永久基本农田耕作层；严禁以设

施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、仓储厂房

等设施；对运用永久基本农田进行农业构造调整的要合理引

导，不得对耕作层导致破坏。临时用地和设施农用地原则上不

得占用永久基本农田，重大建设项目施工和地质勘查临时用地

选址确实难以避让永久基本农田的，直接服务于规模化粮食生

产的粮食晾晒、粮食烘干、粮食和农资临时寄存、大型农机具

临时寄存等用地确实无法避让永久基本农田的，在不破坏永久

基本农田耕作层、不修建永久性建（构）筑物的前提下，经省

级国土资源主管部门组织论证确需占用且土地复垦方案符合有

关规定后，可在规定期间内临时占用永久基本农田，原则上不

超过两年，到期后必须及时复垦并恢复原状。

《国土资源部国家发展改革委有关深入推进农业供应侧构

造性改革做好农村产业融合发展用地保障的告知》

（国土资规〔〕12号）

发挥土地运并总体规划的引领作用。各地区在编制和实行

土地运用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需

要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地运

用总体规划可以预留少许（不超过5%）规划建设用地指标，用

于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好

农业产业园、科技园、创业园用地安排，在保证农地农用的前

提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中

集聚，合理保障农业产业园区建设用地需求，严防变相搞房地

产开发。省级国土资源主管部门制定用地控制原则，加强实行

监管。

因地制宜编制村土地运用规划。在不占用永久基本农田、

不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下，

统筹农业农村各项土地运用活动，优化耕地保护、村庄建设、

产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制规则，加

大土地运用综合整改力度，引导农田集中连片、建设用地集约

紧凑，推进农业农村绿色发展。

加强建设用地计划指标支持。安排一定比例年度土地运用

计划，专题支持农村新产业新业态和产业融合发展。对运用存

量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批

发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、

农村电商等农村二三产业的市、县，可予以新增建设用地计划

指标奖励。

规范设施农用地类型。对于农业生产过程中所需各类生产

设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套

设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植

园的看护类管理房用地（单层、占地不不小于15平方米），临

时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存

储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平

方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管

理，实行县级立案。

改善设施农用地监督管理。省级国土资源主管部门明确不

一样类型设施农用地的规划安排、选址规定、使用周期，以及

结束使用后恢复原状的保障措施。县级国土资源主管部门设置

标示牌，标明设施农用地用途、面积、负责人和立案序号，接

受公众监督。设施农用地的管理信息纳入国土资源综合信息监

管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止私自将设施农用

地“非农化”。

鼓励土地复合运用。围绕农业增效和农民增收，因地制宜

保护耕地，容许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产构造进

行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地

复合运用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、

农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节省集约运用

水平。在充足保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控

制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活

运用空闲农房及宅基地，按照规划规定和用地原则，改造建设

民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活

动场所。

扎实基础工作。开展耕地质量等别调查评价与监测工作，

定期更新耕地等农用地土地等别数据库，稳步推进农用地基准

地价制定和公布工作，为农户土地入股或流转提供参照根据。

加紧“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证

工作，为农村新产业新业态发展提供产权保障和融资条件。

强化部门协同配合。各级国土资源主管部门要加强与发展

改革、农业、城镇规划、建设、环境保护、林业、旅游、消防

等有关部门的协同联动，共同开展当地区农村产业融合发展用

地现实状况和需求的调查分析，确定各业各类用地原则和用地

保障方式，健全政策体系，联合执法监管，做好风险防控，合

力推进新时期农业农村发展。.

《国土资源部住房城镇建设部国家旅游局有关延长

旅游厕所用地政策合用期限的函》

（国土资函〔〕8号）

为贯彻贯彻党的十九大精神和习近平总书记有关“厕所革

命”的重要指示，支持《全国旅游厕所建设管理新三年行动计

划（-）》实行，现延长《有关支持旅游业发展用地政策的意

见》（国土资规010号）中“新建、改建旅游厕所及有关粪

便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可由旅游厕所建设

单位集中申请，按照法定报批程序集中统一办理用地手续，各

地专题安排新增建设用地计划指标”政策的合用期限至国土资

规（）10号文献有效期截止，即11月25日。

《国土资源部住房和城镇建设部国家旅游局

有关支持旅游业发展用地政策的告知》

（国土资规〔〕10号）

有效贯彻旅游重点项目新增建设用地。按照资源和生态保

护、文物安全、节省集约用地原则，在与土地运用总体规划、

城镇规划、风景名胜区规划、环境保护规划等有关规划衔接的

基础上，加紧编制旅游发展规划。对符合有关规划的旅游项

目，各地应按照项目建设时序，及时安排新增建设用地计划指

标，依法办理土地转用、征收或收回手续，积极组织实行土地

供应。加大旅游扶贫用地保障。

支持使用未运用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项

目。在符合生态环境保护规定和有关规划的前提下，对使用荒

山、荒地、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优

先安排新增建设用地计划指标，出让底价可按不低于土地获得

成本、土地前期开发成本和按规定应收取有关费用之和的原则

确定。对复垦运用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设

的旅游项目，各地可按照〃谁投资、谁受益〃的原则，制定支持

政策，吸引社会投资，鼓励土地权利人自行复垦。政府收回和

征收的历史遗留损毁土地用于旅游项目建设的，可合并开展确

定复垦投资主体和土地供应工作，但应通过招标拍卖挂牌方式

进行。

依法实行用地分类管理制度。旅游项目中，属于永久性设

施建设用地的，依法按建设用地管理；属于自然景观用地及农

牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用

途管理，由景区管理机构和经营主体与土地权利人依法协调种

植、养殖、管护与旅游经营关系。

加大旅游厕所用地保障力度。要高度重视旅游厕所在旅游

业发展中的文明窗口地位和基本公共服务作用。新建、改建旅

游厕所及有关粪便无害化处理设施需使用新增建设用地的，可

在前由旅游厕所建设单位集中申请，按照法定报批程序集中统

一办理用地手续，各地专题安排新增建设用地计划指标。

引导乡村旅游规范发展。在符合土地运用总体规划、县域

乡村建设规划、乡和村庄规划、风景名胜区规划等有关规划的

前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地自办或以土

地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举行住宿、

餐饮、停车场等旅游接待服务企业。根据各省、自治区、直辖

市制定的管理措施，城镇和乡村居民可以运用自有住宅或者其

他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个

人，可依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农

用地、未运用地，从事与旅游有关的种植业、林业、畜牧业和

渔业生产。支持通过开展城镇建设用地增减挂钩试点，优化农

村建设用地布局，建设旅游设施。

增进文化、研学旅游发展。运用既有文化遗产、大型公共

设施、著名院校、科研机构、工矿企业、大型农场开展文化、

研学旅游活动，在符合规划、不变化土地用途的前提下，上述

机构土地权利人运用既有房产兴办住宿、餐饮等旅游接待设施

的，可保持原土地用途、权利类型不变。

《江苏省国土资源厅有关支持特色田园乡村

建设试点工作的意见》

（苏国土资发〔〕428号）

加强土地规划引领

充足发挥土地运用总体规划的管控和引领作用，秉持节省

用地、绿色发展理念，在符合土地运用总体规划的前提下，优

化土地运用布局，保障特色田园乡村发展合理用地需求。

加紧村土地运用规划的编制和实行。在乡级土地运用总体

规划明确的规划控制指标范围内，综合运用城镇建设用地增减

挂钩、同一乡镇村庄建设用地布局调整试点政策，加大农村建

设用地盘活运用力度，在村域空间内统筹安排农村生产、生

活、生态空间。有条件的地方深入推进土地整改、风貌指导、

建筑设计等工作。

优先安排特色田园乡村开展同一乡镇村庄建设用地布局调

整试点工作，推进建设用地布局优化和“减量化”。

推进土地综合整改

严格耕地和永久基本农田保护，充足发挥耕地和永久基本

农田在调整气候、净化美化环境、维持生态多样性、修养水源

等方面的重要作用，为特色田园乡村试点建设奠定坚实基础。

统筹安排省投、市投土地综合整改项目，将土地综合整改

项目向特色田园乡村试点地区倾斜，通过〃山、水、林、田、

湖、村〃的综合整改，不停改善农村生产生活条件和生态环境,

推进农村农业现代化。

大力推进高原则农田建设，鼓励和支持特色田园乡村试点

地区，整乡整村推进高原则农田建设。采用政府和社会资本合

作、设置基金、贷款贴息、先建后补等方式，积极吸取社会资

本投入，大力开展高原则农田建设。通过高原则农田建设增进

特色田园乡村农业供应侧构造性改革和经济转型升级。

着力盘活存量土地资源

鼓励和引导试点地区的居民运用自有住宅或其他条件依法

从事乡村休闲、旅游、养老等产业和农村三产融合发展，切实

处理设施农业、创意农业、规模经营等用地问题。

容许在符合有关规划前提下，运用既有房屋和土地，兴办

乡村旅游、工业旅游、自驾车营地等旅游新业态，并可实行继

续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为

5年。过渡期满后需按新用途办理用地手续且符合划拨用地目

录的，可依法划拨供地。

探索用地保障制度创新

支持特色田园乡村建设试点地区开展旅游项目点状化供地

试点。探索旅游休闲生态观光建设项目用地，实行点状布局开

发，建立符合产业发展特点的科学化、差异化、精细化、生态

化的土地运用制度。

支持回归乡贤按照有关用地政策，开展设施农业建设和经

营。鼓励回归乡贤依法以入股、合作、租赁等形式使用农村集

体土地发展农业产业，依法使用农村集体建设用地开展创业创

新。在符合农村宅基地管理规定和有关规划的前提下，容许回

归乡贤和当地农民合作改建自住房。各试点地区所在县级人民

政府可在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于回归乡贤

建设农业配套辅助设施。

《江苏省国土资源厅有关优化资源配置增进

富民工作的实行意见》

（苏国土资发〔〕313号）

加大对富民产业用地政策支持力度。对符合有关规划，经

市、县两级人民政府同意，运用既有房屋和土地兴办文化创

意、科技研发、健康养老、工业旅游、众创空间、生产性服务

业、〃互联网+〃等新产业新业态，可实行继续按原用途和土地权

利类型使用土地的过渡期政策，过渡期不超过5年。过渡期满

后需按新用途办理用地手续的，符合划拨用地目录的，可以划

拨方式供地。贯彻增进低效产业用地再开发政策，对波及变化

土地用途、提高容积率等土地使用条件，经同意采用协议方式

出让的，可按新旧土地使用条件下同一基准日地价之差核定补

缴土地出让价款后使用。

大力支持特色小镇和特色田园乡村建设。拓展农村众创空

间，优化创业环境，激发创业活力，鼓励将农村存量建设用地

统筹规划、合理运用，发挥各项改革措施和支持政策的叠加效

应。支持特色小镇和特色田园乡村建设在符合土地运用总体规

划、镇村布局规划、村庄建设规划的前提下，盘活运用存量建

设用地，坚持节省集约用地。特色小镇建设确需新增建设用地

的，在依法办理农用地转用、土地征收和供地手续后，对准期

完毕年度规划目的任务的地区，省按实际使用指标的50%予以

增减挂钩、工矿废弃地、新增用地计划配套奖励。支持特色田

园乡村建设，鼓励集体经济组织以出租、合作等方式对农村存

量建设用地、空闲农房及宅基地进行盘活运用。支持特色乡村

旅游发展，通过合理运用农村荒山、荒沟、荒丘、荒滩〃四荒

地〃、林地、湿地、水面等资源，鼓励农民参与发展乡村旅游。

支持农村新产业新业态发展，推进科技惠民平台和载体建设，

增进高效特色农业发展。

强化国土规划引导。编制实行国土规划，增进生产空间集

约高效、生活空向舒合适居、生态空间山清水秀。建立健全国

土空间用途管制制度，将土地用途管制扩大到自然生态空间，

严格保护耕地、林地、河流、湖泊、湿地等生态自然资源。充

足发挥土地运用总体规划的引导和管控作用，严格贯彻建设用

地总量和强度〃双控〃规定，大力盘活城镇存量建设用地，推进

农村建设用地〃减量化”，到全省土地开发强度控制在22%如下，

实现存量建设用地在土地供应中的比例提高至60%以上。

推进国土综合整改。编制实行新一轮土地整改规划，切实

加强耕地数量保护和质量建设，开展耕地生态地质环境监测，

保证粮食生产安全。以粮食生产功能区和