我国教育法制建设的宏观背景和基本问题(Bx)

我国教育法制建设的宏观背景和根本问题北京师范大学听课笔记一、我国教育法制建设的宏观背景〔一〕法治与教育法制法治与人治的争论：〔1〕治理国家主要依靠法律还是道德〔2〕指导人们的行为主要依靠一般性的法律规那么还是根据具体情况具体对待〔3〕政治制度〔国家与社会管理〕上应实行民主还是专制法治〔Ruleoflaw〕根本含义用法律来治理国家和社会，法律是社会生活的最高权威和最高裁判，是衡量国家、政府、社会组织和个人行为的根本标准法治是一种治理国家的思想体系，也可以指一整套治理国家的方式、原那么和制度，同时它还代表着一种社会开展的状态和水平依法治教〔Rulebylaw〕的含义

就是要逐步建立和完善教育法规体系，把国家全部的教育活动纳入依据法律进行管理的轨道，做到行政机关依法行政，办学主体依法办学，学校要依法治校。依据关于教育法和其他关于教育的法律法规，来实施教育行政、学校管理和教育教学。改革开放以来我国教育立法的重要成就?学位条例?1980?职业教育法?1996新?宪法?1982?高等教育法?1998?义务教育法?1986?民办教育促进法?2002?教师法?1993?教育法?1995——现行法律法规的局限性——教育立法的新进展：五修三立或五修四立我国的现行教育法体系教育法教育部门法行政规章地方性法规、自治条例、单行条例

政府规章教育根本法教育单行法：义务教育法职业教育法高等教育法教师法学位条例民办教育促进法

依法治教需要建立完善的教育法制

法制

指国家的法律制度，就是指法律的制定、遵守、适用、监督以及实施、保障等一系列制度〔现行法系统、法律实践、法律文化〕

教育法制

教育法制就是以一套完备的教育法规为核心，包括相应法律实践和法律文化在内的法律系统，是一个以行政法为主体、以民法相配合，辅之以必要的刑法手段，并以其他法律手段为适当保障的完整的法律调控机制。

依法治校是教育法制建设的根本内容含义：两个层次——教育行政的角度和学校管理的角度

从教育行政的角度来看，依法治校是政府及其教育行政部门依据法律治理学校。从学校管理的角度来看，依法治校是学校管理者按照法治的精神，利用法律和规章制度对学校的各项事务进行管理，实现学校管理的法制化。依法治校的内容1〔学校管理角度〕明确学校的法律地位依法履行学校的权利和义务依法进行学校内部管理〔教学管理、教师、学生及财物管理等〕依法维护学校、教师、学生的权益依法进行学校与外部关系的管理〔学校与周边环境、学生家长及其他相关社会对象〕依法治校的内容2〔教育行政的角度〕

——以某省的依法治校实施方案为例

6、加强学校民主建设，推行校务公开〔二〕当代我国教育法制建设的宏观背景1、社会结构的转型2、市场机制逐步引入教育领域3、政府与学校的关系发生分化社会结构的转型传统的总体性社会上层建筑经济根底

转型中的社会：尽管存在不均衡政府社会〔学校〕市场

传统总体性社会的分化

市场化营利部门〔经济领域〕民主化总体性社会政府部门〔政治领域〕自治化非营利部门〔社会领域〕

WTO：教育领域成认市场机制WTO?效劳贸易总协定?对教育效劳的规定教育效劳属于效劳贸易的范围１２类效劳贸易商务、通讯建筑与工程、供销教育、环境金融、健康旅游、交通娱乐文化体育、其他教育效劳初等教育效劳中等教育效劳高等教育效劳成人教育效劳其他教育效劳市场机制已介入我国教育领域中国教育领域已经存在市场机制理由教育中的“自由〞交易关系已经形成收费〔一费制〕、本钱分担、择校费的合法化，教育券市场化公益行为已经得到社会认同非政府的行动者〔包括市场选择〕同样会实现公益性市场机制的介入扩大了优质教育资源，收费改善了办学条件利用市场机制提供公共产品已成为民间资本开始进入学校民办学校、混合制学校的开展政府垄断办学的格局已经被打破公办学校、混合制学校、民办学校市场机制带来的影响——竞争、选择、利润、效劳〔对公众需要的回应性〕国外公立的义务教育领域也在引入市场机制：〔1〕美国公立学校的私有化〔2〕英国学校地方化管理向学校或董事会下放权利按学生数向学校拨款家长与学生自由选校定期公布学校相关信息〔3〕日本高等学校的法人化运动市场机制对教育的影响——竞争——选择——权力下放——付费与利润——效劳与回应性教育性质与教育运作方式的多样化政府提供公共产品单一政府机制配置资源教育

公共产品准公共产品私人产品政府机制混合机制市场机制教育：成为一种消费。公益性受到营利性的挑战。政府与学校的关系开始分化---依附关系、寄生关系开始被剥离

政府

学校举办者管理者办学者管理者〔政府〕办学者〔校长、教师〕当前我国教育法制建设的实际问题

９、青少年被害及其预防问题

１０、青少年人身伤害及其法律保护

１１、教育行政与依法治校的合法性问题

１２、教育收费与办学体制改革问题

１３、教师管理与教师权益保护

１４、民办教育立法

１３、弱势群体受教育权利的法律保护

１４、民族教育立法问题

１５、教育考试立法

１６、课程改革立法二、教育法制建设需要关注的几个根本问题〔一〕建立新型的学校与政府关系〔二〕依法处理学校与社会的关系〔三〕关注依法行政依法治校的合法性问题〔四〕明确学校法律地位实施学校分类管理〔五〕依法防范与处理学生人身伤害问题〔六〕课堂研讨：教师与教师教育立法学校是一个复杂的社会系统人力物力资金知识课程教材社会系统政治系统经济系统法律系统人口系统、、、、学校外部环境权责子系统任务子系统人员子系统心理子系统、、、、、学校内部环境一定数量和规格的人才

〔一〕建立新型的学校与政府关系案例：宁夏银川高级中学——改制中与政府发生矛盾——公办学校改制为国有民办学校——产生了良好教育、社会与经济效益——学校原校长被调查——学校自主招生方案被严格控制——学校给教师配备手提电脑招非议——政府对继续加大投入犹豫不决——政府对如何管理感到困惑——学校开展遇到困难——战略研讨会：区长提出放手、放权、加强管理、加大投入

1、学校与政府的关系

——纵向隶属性的行政法律关系内容：〔1〕政府依法对学校进行行政管理，学校服从管理〔2〕学校依法享有独立自主的办学权利〔中小学与大学具有明显区别〕〔3〕学校享有监督政府行政的权利特点：两者关系不对等。政府占据主导地位：以国家的名义行使职权，可以强制学校履行义务学校处于服从地位：只能建议或请求政府履行职责，或利用申诉、诉讼维护自身的权利2、新的社会条件下学校与政府关系发生变化——市场的介入、教育运行机制多样化，导致学校与政府的关系开始分化——公立学校逐步剥离了与政府的关系——民办学校：从有益补充到三分天下——事业单位改革将彻底改变政府与学校关系事业单位分为三类行政管理类社会公益类生产经营类公益类事业单位又区分为三类3、处理学校与政府关系的三个关键问题〔3〕营利行为存在的条件下政府的责任学校产权关系日益复杂公办学校经费来源的多样化根底教育办学体制改革民营机制开始引入教育领域——一是局部的教育民营〔如公立学校实行民办机制〕——二是完全的教育民营〔如纯粹的民办学校〕——三是完全公办与完全民营的组合〔公立学校举办民办学校〕——四是局部民营与完全民营的组合〔公立学校实行民办机制的同时举办民办学校〕案例：海南洋浦经济开发区的管理体制改革〔二〕依法处理学校与社会的关系学校与社会的法律关系

——横向平权的民事法律关系1、内容：〔1〕相互合作支持的关系〔2〕财产所有与流转的关系——具体表现为所有权关系、邻里权关系和合同关系2、特点：学校与其他社会组织都是独立的民事法律关系主体，彼此完全平等〔三〕依法行政与依法治校的合法性问题教育行政与学校管理的合法性行政权来源于国家的宪法和法律，没有宪法、法律确实认和设定行政权就失去了存在和行使的合法性〔不同于公民权〕依法治教要求教育行政机关必须依法行政，学校必须依法管理教育行政、学校管理合法性表达为以下具体要求任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；任何行政职权的行使都要依据法律、遵守法律；任何行政职权的委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律的规定。任何违反上述三点规定的行政活动，均可以宣告为“无效〞。也就是说：“无法律即无行政〞，“无法律即无学校管理〞〔依法治教〕案例：学校取消入学资格是否合法？

——2003年湖北高考文科状元被取消入学资格案例：偏远农村地区的代课教师问题

——教师资格与教师待遇问题案例：拖欠教师工资问题

案例：学校能否罚款？合法性：学校制度建设和管理活动要符合法律规定目前学校管理中违背合法性的几类现象

一是漠视义务性标准二是违反禁止性标准三是歪曲和滥用授权性标准关注学校法的制定——依法治校的根本依据！〔四〕明确学校法律地位实施学校分类管理学校法律地位：两种法律关系与两种法律地位1、参与教育行政法律关系时：学校是行政法律关系主体〔教育管理学生、管理教师、授予学位、依法收费〕，由行政法规定其法律地位〔权利与义务〕〔教育法28、29条〕2、参与教育民事法律关系时：学校是民事法律关系主体〔财产所有与流转：所有权、邻里权、合同关系〕，学校具有法人资格〔教育法第39条〕学校的法人地位法人：法人是一般是指团体或社会组织，能够独立享有民事权利和承担民事责任。与自然人〔公民〕相对称，是由法律创造的“团体人格〞。

民法通那么第37条规定了法人成立的要件：〔1〕依法成立、有必要的财产和经费、有自己的名称组织机构和场所、能够独立承担民事责任。学校具有法人地位，说明学校在民事活动中依法享有民事权利，独立承担民事责任。

国外关于法人的分类

〔1〕公法人与私法人：是否分担国家公权力依据公法还是依据私法设立国家是否对其进行强制干预〔2〕社团法人与财团法人：人的集合还是财产集合前者可营利可不营利、后者表达公益性〔3〕营利法人和公益法人：以是否营利为标准国外学校一般属于公法人、财团法人、公益法人〔局部营利性私立学校和教育公司那么属于营利法人〕我国民法对于法人制度的设计目前我国学校包括公立学校、民办学校和转制学校三类学校。相应地，存在着三类法人：——公立学校法人，法律上明确规定为事业单位法人，适用事业单位法人的法律标准。——民办学校法人，在法律上被规定为民办非企业单位法人。我国的民办非企业单位法人是既不同于企业法人，又不同于事业单位法人和社会团体法人的社会组织。——转制学校是我国学校办学过程中出现的一种特殊的法人。一般被认为是混合型法人，同时具备事业单位法人和民办非企业单位法人的一般特征。存在问题：——全部归为非营利法人〔无法标准学校获取利润的行为〕——对政府举办的学校与非政府力量举办的学校没有在法人制度上区分〔不能收费、可以收费不能营利、可以营利〕——混合制学校缺乏明确标准——学校法人内部治理结构还没有建立起来〔学校校长权力无边与有责无权并存〕——学校办学自主权尚不明确我国目前我国学校法人制度的设计学校法人类型设计图举办者公立学校举办合作举办民间举办国家举办非营利性法人非营利性法人营利性法人事业单位类别义务教育非义务教育公办学校公益一类公益二类混合制学校公益一类公益二类公益二类不要求取得合理回报的民办学校公益一类公益三类（公益性）公益三类（公益性）要求取得合理回报的民办学校公益一类公益三类（私人性）公益三类（私人性）〔五〕依法防范和处理学生人身伤害问题1、学校与学生关系的习惯性认识与现行的法律规定

——学校与学生是否具有监护关系？

——教育部?学生伤害事故处理方法?——?北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例〔草案〕?——学校责任对学生只承担教育、管理、保护职责——学校责任的有限性2、学校与学生的关系内容：〔1〕教育与被教育的关系〔2〕管理与被管理的关系〔3〕保护与被保护的关系〔4〕效劳者与消费者的关系特点：即有不对等的关系，又有对等的关系案例：辽宁鞍山某寄宿制学校的学生事件事件过程需要思考的问题——学校、教师与学生的隐私权——学校教师与学生的异常现象——学校利益与学生利益的关系——寄宿制学校学生管理的责任——学生发生意外或其他伤害后学校、教师的职责另类案例：厦门集美第二小学的学生伤害事件3、切实防范和依法处理学生人身伤害问题〔1〕我国少年儿童人身伤害的现状当代我国少年儿童人身伤害问题迫切需要解决。近年来这种状况有更为严重的趋势。A、我国少年儿童人身伤害的类型在学校中受到的伤害：睡眠缺乏、教师的体罚与责骂、校园暴力、学校事故、校园隐性伤害。在家庭中受到的伤害：

家庭平安问题、家庭暴力。B、中小学学生人身伤害的根本情况数量与程度一半以上的学校都发生过学校事故，6.7%的学校发生过多起事故。城市发生事故的比率最高。最容易发生事故的时间与场所教师和家长认为：〔1〕学生自由活动时间〔2〕放学以后〔3〕体育课学生认为：〔4〕游戏或运动时：往往年龄、性别父母学历、学习成绩有显著关系学校事故解决的途径与学校双方自行协商解决经教育行政部门调解而解决向法院提起诉讼，通过司法途径解决赔偿数额社会影响〔1〕对家长的影响：最为担忧的因素〔2〕对学校和教师的影响：消极影响大〔3〕造成对青少年儿童的过度保护C、导致学校事故的主要问题与原因学校建筑设施存在隐患危房与旧房，通道楼道狭窄，体育器材故障、门窗玻璃不牢固，学校无围墙或围墙太低，实验室不符合标准〔由于房屋倒塌和拥挤导致学生死亡的人数在各类事故中为最多〕学校平安制度存在问题门卫制度是最大漏洞，食堂卫生制度不健全，教师值班制度不健全，宿舍管理制度有隐患，无定期平安检查制度

〔2〕学校对学生人身伤害承担有限责任

——学校不承担责任的10种情形〔1〕由不可抗力造成的事故〔2〕学校能证明，学校不知道或者难以知道学生有特异体质或特异疾病，在教育活动中发生事故〔3〕学校能证明，学校和教师完全履行了职