《正式版工程总承包管理办法解析》

正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》解析

2020年2月25日总包之声联合发起人、一线业项目管理资深咨询顾问、国际注册认证的项目经理曾就职政府工程主管部门、施工集团和管理咨询公司，先后从事工程管理、项目招投标管理、工程质量、安全、造价管理和人力资源管理工作。熟悉工程项目招投标流程、工程项目报价体系、工程总承包项目管理体系建设，具有丰富的实践经验。主导的项目：武汉市燃某著名企业的工程承包项目管理体系建设咨询；新滩LNG工程总承包项目全过程项目管理咨询；某著名企业兰州水源地EPC项目投标策划咨询（63亿）；山东省水利勘测设计院工程总承包业务调研评估与发展规划咨询；中南市政院工程总承包项目管理体系建设咨询；平高集团电力工程公司及设计院组织结构优化、工程总承包项目管理体系建设咨询；江西省第一建筑有限责任公司东莞新能德新能源锂电池封装项目（A区）施工总承包项目投标咨询（10亿）；河南省科技馆项目代建管理制度建设咨询；武汉金旅投资有限责任公司工程建设管理制度构建咨询；湖某著名企业工程建设管理制度构建咨询；湖北省水利水电规划勘测设计院人力资源管理专项咨询（人才梯队建设、员工职业生涯规划、人力资源管理优化等）；湖北省水利厅《湖北省水利工程建设项目总承包指导意见(试行)》起草和审定；安徽省水利厅《湖北省水利工程建设项目总承包指导意见(试行)》审定等。......一背景解析二相关配套法律法规对比解析三十大亮点解析四整体解析课程目录2017年12月28日，住建部《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）2019年4月14日，国务院公开发布《政府投资条例》（国务院令712号）2019年5月17日，住建部、发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》第二稿关于政府投资管理第一部行政法规，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。几个重大变化：发包阶段和条件、工程总承包单位条件。两版本《征求意见稿》、与正式稿件出台与《政府投资条例》有关2019年12月23日，住建部、发改委《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（正式版）建市规[2019]12号一、背景解析课程目录一背景解析二相关配套法律法规对比解析三十大亮点解析四整体解析二、相关配套法律法规对比解析发布时间实施时间发布部门及文号制度名称2019年4月14日2019年7月1日国务院令第712号《政府投资条例》2019年12月3日发改委《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》2019年12月19日2019年12月19日住建部建市规[2019]11号《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》2019年12月23日2020年3月1日住建部建市规[2019]12号《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》二、相关配套法律法规对比解析1、明确政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得垫资、不得超概算。——《政府投资条例》第二十二条规定：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。——《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》第十二条，与其是一致的：招标项目依法需要履行项目审批、核准手续的，应当先履行审批、核准手续，取得批准。招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明，法律或者国务院另有规定的除外。 ——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十六条，与其是一致的：政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位，不得由工程总承包单位或者分包单位垫资建设。二、相关配套法律法规对比解析2、明确政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。——《政府投资条例》第二十三条规定：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十六条，与其是一致的：政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

二、相关配套法律法规对比解析3、鼓励政府投资工程集某著名企业设或代建。鼓励集某著名企业设管理方式。实施相对集中专业化管理，采用组建集某著名企业设机构或竞争选择企业实行代建的模式，严格控制工程项目投资。——《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》提出的。——代建模式的推行，是不是意味着，工程总承包模式的让位？——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第六条：建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。与此一脉相承。对业主来说，可以自由选择采取工程总承包方式或平行发包模式进行发包。这对于工程总承包市场是否有影响，有待市场检验。二、相关配套法律法规对比解析4、缩小招标范围。政府投资工程鼓励采用全过程工程咨询、工程总承包方式，减少招标投标层级，依据合同约定或经招标人同意，由总承包单位自主决定专业分包，招标人不得指定分包或肢解工程。——《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》第三十六条明确，总承包单位自主决定专业分包。——《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》也明确了上述要求。——正式版《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第二十一条：工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。与此一脉相承。课程目录一背景解析二相关配套法律法规对比解析三十大亮点解析四整体解析亮点一：明确规定了工程总承包项目的承包范围第三条本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。三、十大亮点解析——政策解析：明确了工程勘察不包含在总承包的范围内；前期无明确的说法，导致很多业主发包时是否将勘察纳入总包范围有争议。亮点二：明确规定了工程总承包项目的适用范围第六条建设单位应当根据项目情况和自身管理能力等，合理选择工程建设组织实施方式。建设内容明确、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式。——政策解析：对业主来说，可以自由选择采取工程总承包方式或平行发包模式进行发包。这对于工程总承包市场是否有影响，有待市场检验。三、十大亮点解析亮点三：明确规定了发包阶段和条件第七条建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。——政策解析：政府投资项目，必须在初设完成后发包，意味着设计院进来不能参与总包；同时国家政策引导施工单位做施工图设计，对施工单位做总包更有利。三、十大亮点解析三、十大亮点解析第二条全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括：（一）使用预算资金200万元人民币以上，并且该资金占投资额10%以上的项目；（二）使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地位的项目。第三条使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目包括：（一）使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款、援助资金的项目；（二）使用外国政府及其机构贷款、援助资金的项目。——发改委2018第16号令《必须招标的工程项目规定》（2018年6月1日起施行）哪些工程建设项目需要进行招投标？三、十大亮点解析第四条不属于本规定第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。第五条本规定第二条至第四条规定范围内的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的，必须招标：（一）施工单项合同估算价在400万元人民币以上；（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。

——发改委2018第16号令《必须招标的工程项目规定》（2018年6月1日起施行）哪些工程建设项目需要进行招投标？三、十大亮点解析2018年6月6日起，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目必须招标，具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；（二）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；（三）某著名企业枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；（四）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；（五）城市轨道交通等城建项目。

——发改委发改法规规〔2018〕843号关于于印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》的通知（2018年6月6日起施行）哪些工程建设项目需要进行招投标？三、十大亮点解析第十条招标分为公开招标和邀请招标。公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。——《招投标法》（最新版）招标的形式三、十大亮点解析非招标形式：第二条

采购人、采购代理机构采用非招标采购方式采购货物、工程和服务的，适用本办法。本办法所称非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式。——财政部第74号令《政府采购非招标采购方式管理办法》（2014年2月1日起施行）招标的形式三、十大亮点解析（一）采购代理机构及其从业人员为使用非政府预算资金的企业采购人提供的非招标方式采购代理服务，也适用于采购人自行组织的非招标方式采购活动。（二）依法必须进行招标的工程、货物和服务，符合法定条件可不招标或招标失败后依法不再招标的，可采用本规范中的非招标方式采购。五种采购方式及其特点：1.谈判采购；2.询比采购；3.竞价采购；4.直接采购；5.框架协议采购。——《非招标方式采购代理服务规范》（2018年月8月1日施行）招标的形式第十条

工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。亮点四：明确工程总承包承接主体的资质——政策解析：双资质的要求，未来将淘汰一大批中小设计院及施工单位，倒逼市场进行整合、收购、重组，形成能力较强的双资质公司。这和整个工程市场的开放也有关，不然未来没有竞争力。联合体的模式：目前国家及行业层面没有专项的管理办法，具体实施过程中有很多发生争议的地方。未来从规范管理的角度出发，是否还要出台联合体的管理办法及相关标准文本合同，有待后续考量。三、十大亮点解析第十条

工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。亮点四：明确工程总承包承接主体的资质——政策解析：双资质的要求，未来将淘汰一大批中小设计院及施工单位，倒逼市场进行整合、收购、重组，形成能力较强的双资质公司。这和整个工程市场的开放也有关，不然未来没有竞争力。联合体的模式：目前国家及行业层面没有专项的管理办法，具体实施过程中有很多发生争议的地方。未来从规范管理的角度出发，是否还要出台联合体的管理办法及相关标准文本合同，有待后续考量。三、十大亮点解析三、十大亮点解析《招标投标法（修订草案公开征求意见稿）》第三十七条：其一：明确非法人也可以作为联合体的投标主体。其二：修正了旧版中联合体资质的就低原则；明确联合体按照各专业资质等级、专业分工，分别按照承担相应专业工作的资质等级最低的单位确定。三、十大亮点解析设计院施工单位施工分包管控难度大工程安全质量管理重压联合体风险防控大大升级设计管控及非标设备招采补短板二次经营到总价包干索赔难度大整体策划与计划管理要求大升级EPC联合体协议及风险防控（法律、履约）联合总包部组织策划与各岗位融合联合体设计优化的分配设计管理能力建设EPC整体策划与计划管理EPCT接口设计施工一体化分供方管控与协同业主与EPC风险分配机制融资承包F+EPC四位一体EPC体系非标设备专业分包EPC总包管理费的来源划分相爱相杀第十一条

工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。

政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的，上述单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。亮点四：明确工程总承包承接主体的资质——政策解析：代建/项目管理/监理/造价/招标代理绝对不能参与总包。而做了可研、初设的咨询单位，在可研、初设文件公开的前提下，可以参与总包。这也避免了第七条在初设阶段发包时，设计院不能参与总包的壁垒。三、十大亮点解析第十二条

鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。亮点五：对于总承包单位资质问题的解决之道——政策解析：设计院及施工企业如何去获取双资质，给出了解决之道。未来对于做资质申办的中介机构有利好消息。对于原有的设计资质、施工资质除了上述的业绩条件有所说明外，其他的条件要求应该不会变化太大。三、十大亮点解析第十六条

企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。建设单位和工程总承包单位可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。依法必须进行招标的项目，合同价格应当在充分竞争的基础上合理确定。亮点六：明确了合同总价调整方式——政策解析：EPC合同一般采取总价包干模式，调整价款的除非合同另行约定。对业主来说风险较小。三、十大亮点解析三、十大亮点解析第十八条

工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。第十九条

工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。亮点七：强化工程总承包单位应建立具备工程总承包管理能力的组织机构三、十大亮点解析——政策解析：总承包单位配套构建对应的组织结构、工程总承包项目管理体系，否则企业的管理机制不健全，可能连入围的资格都没有。三、十大亮点解析第二十条

工程总承包项目经理应当具备下列条件：（一）取得相应工程建设类注册执业资格，包括注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称；（二）担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师；（三）熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范；（四）具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。亮点八：明确了项目经理的资格条件三、十大亮点解析——政策解析：进一步放开了项目经理的资格，勘察设计人员、监理工程师、高级技术职称，未来都可以担任总包项目的项目经理，不一定非要具备建造师资格。第二十一条

工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标。亮点九：明确了工程总承包项目的分包和暂估价分包三、十大亮点解析——政策解析：以公开招标形式获取的工程总承包项目，分包可以不用公开招标；除非业主合同有约定。暂估价的招标，因为涉及二次设计、深化设计才能确定最终的价格，因此其招标还是按照国家标准来确定是公开招标还是邀请招标，但其属于总承包范围内，因此其招标主体也应该是工程总承包单位。亮点十：明确了建设单位、工程总承包单位、分包单位的费用、质量、安全、工期、风险责任第二十二条

建设单位不得迫使工程总承包单位以低于成本的价格竞标，不得明示或者暗示工程总承包单位违反工程建设强制性标准、降低建设工程质量，不得明示或者暗示工程总承包单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。工程总承包单位应当对其承包的全部建设工程质量负责，分包单位对其分包工程的质量负责，分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任。工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。三、十大亮点解析——政策解析：业主不得采取底价确定总包单位，与《招标投标法》（修订草案）相呼应；分包对分包质量责任；工程总承包单位及其项目经理质量终身负责制。亮点十：明确了建设单位、工程总承包单位、分包单位的费用、质量、安全、工期责任第二十三条

建设单位不得对工程总承包单位提出不符合建设工程安全生产法律、法规和强制性标准规定的要求，不得明示或者暗示工程总承包单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材。工程总承包单位对承包范围内工程的安全生产负总责。分包单位应当服从工程总承包单位的安全生产管理，分包单位不服从管理导致生产安全事故的，由分包单位承担主要责任，分包不免除工程总承包单位的安全责任。三、十大亮点解析——政策解析：建设单位不得指定涉及安全的设备材料分包。工程总承包单位对安全负总责；分包对分包安全责任。亮点十：明确了建设单位、工程总承包单位、分包单位的费用、质量、安全、工期责任第二十四条

建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。工程总承包单位应当依据合同对工期全面负责，对项目总进度和各阶段的进度进行控制管理，确保工程按期竣工。三、十大亮点解析课程目录一背景解析二相关配套法律法规对比解析三十大亮点解析四整体解析1、一个“和”字，好生了得，将绝大多数的单一具有工程设计资质或施工资质的设计院、施工企业挡在了工程总承包的大门之外。未来对房屋建筑和市政基础设施项目的从业公司来说，将是不小的挑战，毕竟申办资质也不是一天两天能够审批通过的。四、整体解析2、哪些从业公司有影响？根据新版的《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》：本办法所称房屋建筑工程，是指各类房屋建筑及其附属设施和与其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程。本办法所称市政基础设施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃气、热力、园林、环卫、污水处理、垃圾处理、防洪、地下公共设施及附属设施的土建、管道、设备安装工程。以上各个行业的从业公司将深受该办法影响。公路行业早就实行了设计资质和施工资质并举，其他行业是否跟进，并出台相关政策，有待后续考量。四、整体解析3、设计院、施工企业未来的发展之路设计院、施工企业未来想要在工程总承包市场中分得一杯羹，必须申请设计或施工