第8.1章中国的公共事业管理

第三章中国的公共事业管理1第壹节计划經济体制下的公共事业管理壹、老式公共事业管理的特性老式公共事业管理的总特點是国家统包统管，高度集中统壹。l、高度行政化（1）政府成立事业机构，直接管理公共事业為了发展各项事业，中央和地方各级政府都设置了對应的事业行政管理部门，并由這些政府部门去分頭统管各类事业單位。1982年3月8曰，五届全国人大常委會第22次會议通過了全国人大常委會有关国务院机构改革問題的决策。国务院各部委、直属机构、办事机构從100個減為61個；省、自治区政府工作部门從50-60個減為30-40個；直辖市政府机构稍多于省政府工作部门。2（2）主管部门采用行政管理的方式管理事业單位事业單位具有對应的行政级别，事业單位的目的、任务、經费、岗位设置、人事任免等，均由上级行政主管部门负责。政府主管部门重要通過行政管理系统，采用行致命令、指示、规定、条例、指令性计划等行政手段，来直接领导和管理其所属各类事业單位。3（3）非法制化公共事业的地位及其作用得不到法律确认；經费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，其发展重要取决于国家和政府领导人的重视程度。42、主体單壹化在老式的计划經济体制下，由于所有制构造的單壹化与事业活動的非产业化，私人及其他社會团体失去了兴办公共事业的空间。国家成為惟壹的公共事业管理主体，包办壹切事业。5（2）国家财政统包供应各项事业經费第壹，国家為事业單位提供壹切事业經费的来源。第二，為事业單位制定统壹的事业财务制度。63、资源配置非社會化（1）计划化国家為各项事业制定了发展规划，并為各事业單位下达指令性计划，各事业部门和單位的任务就是要完毕国家事业计划。7（2）事出多门由于国家财政免费供应各类事业經费，导致事业單位的行政化与福利化。于是，各部门、各地区、各單位都纷纷建立各自所属的事业体系和事业單位，要事业人员编制，争事业发展經费，形成了“政出多门”、“事出多门”的事业发展格局。8（3）事业單位相對封闭、反复建设和效率低下行政化，使事业單位“政府所有”、‘‘部门所有”、“地方所有”乃至“單位所有”，各部门和單位之间互相分割、互相封闭。各部门、各地区、各單位為了自身的利益，各自為“事”,“事出多门”。由于低水平的反复建设，必然會減少各类事业资源的运用效率，导致事业资源的大量挥霍。9（4）职能扩大化在老式的计划經济体制下，国家统包统管、政事不分，泛化了国家的事业职能范围，导致政企不分、政事不分、企事不分，既阻碍了有关产业的健康发展，又扩大了国家事业职能的范围。10二、老式公共事业管理体制的成因1、高度集中统壹的计划經济体制是其經济本源由于經济控制权的高度集中，中央政府就成為壹切社會經济活動的惟壹主体，直接配置社會资源，直接组织和管理社會生产活動，直接控制社會生活。除了包办工商企业外，也包办了壹切公共事业，导致政事壹体化。112、高度中央集权的政治体制是其政治本源在高度中央集权的政治体制中政治系统對經济和社會進行了全方位的调控，中央政府建立了壹系列對应的事业职能机构，直接举行公共事业。政府充當著公共事业所有者或举行者、行政管理者、經营者等多种角色。公共事业部门成了政府的附属物。123、认识误区是其思想本源在计划經济体制下，公共事业被界定為“没有生产收入”、“所需經费由国库支出”的社會工作。事业單位被认定為不直接從事物质资料生产，属于非物质生产部门，既不具有生产經营职能，又不具有实行政治统治和组织管理經济的职能。非經济性的定位，将公共事业活動与經济发展割裂開来；政治化的描述将公共事业视為上层建筑的构成部分，使之与政治活動逐渐靠拢。13三、老式公共事业管理的弊端1、机构重叠、人员膨胀我国的公共事业管理突出体現為条块分割，部门所有，各個行政部门出于目身利益和需要的考虑，想方设法设置事业單位，進行事业管理，导致机构反复设置。机构增長导致人员增長，逐渐导致人员膨胀、人浮于事、办事效率低、服务质量差的局面。

142、政事不分、职责不明在计划經济体制下，政府设置了對应的公共事业管理机构，但這些机构往往充當著事业举行者或所有者、事业行政管理者、事业經营者或运行管理者等多种角色，所有权与管理权、經营权合壹，既是运動员，又是裁判员。153、管理僵化、缺乏活力長期以来，我国事业單位采用行政机关的管理模式進行管理，统得過死。事业资金、计划、项目、工资、福利、劳動、人事等诸多方面多由各级政府及其工作部门直接管理，运行机制僵化，形成了“干部靠任命、职工靠调令、開销靠拨款”的呆板公式。164、构造失调、效率低下条块分割导致我国公共事业在地区和部门的分布极不合理，发展很不平衡。事业單位過多集中在首都和大都市，加剧了我国城镇二元构造，影响了社會的协调发展。在分布不均而又有限的事业中，由于缺乏有效的运行机制，大多处在低效率运行状态。17第二节公共事业管理体制改革壹、改革的历程（不做考试规定）l978年，我国公共事业管理体制開始改革，期间可分三阶段：1、重建与探索阶段(1978--1987年)這期间的重要工作是：恢复或重建在“文化大革命”時期遭到破壞或減弱的公共事业管理机构和法律、法规、管理制度；進行某些事业部门的体制改革和机构调整；進行机关後勤社會化的试點；恢复职称评审工作，開始推行专业技术职务聘任制；合适下放了事业單位组织人事管理权限。182、深入与拓展阶段(1987--1996年)這壹時期是拾三大到1996年《有关事业單位机构改革若干題的意見》出台。改革的重要内容：下放权力，扩大事业單位管理自主权；進行事业人事制度改革，推行聘任制、辞职解雇制；建立人才市場；启動公共事业社會化、产业化；進行工资分派制度改革，强化分类管理；以公共需要為原则，重新确定财政支持公共事业的范围等。193、全面革新阶段(1996年至今)（1）1996年，《有关事业單位机构改革若干問題的意見》出台：《意見》提出了事业單位改革的指导思想与基本思绪：指导思想：遵照政事分開、推進事业單位社會化的方向，建立起适应社會主义市場經济体制需要和符合事业單位自身发展规律、充斥生机与活力的事业單位管理体制、运行机制和自我约束机制。基本思绪是：确立科學化的总体布局，坚持社會化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。20（2）1998年《国务院机构改革方案》强调：要把政府职能切实转变到宏观调控、社會管理和公共服务上来。明确了政府公共事业管理的重要内容：研究、确定方针政策；制定、执行中長期规划和年度计划；合适划分各级政府的职责权限；充足发挥社會中介机构和群众团体的功能。21（3）1998年10月25曰，国务院颁布了《事业單位登记管理暂行条例》，重要内容是：對事业單位的机构设置、编制、工资福利等作出规范，在制度建设上迈出了重要壹步，這壹切意味著我国公共事业管理体制改革進入全面革新的新時期。22二、前期的改革举措（不做考试规定）1、“放权”和“搞活”本著简政放权的精神，政府逐渐扩大各类公共事业單位的人权、物权、事权、财权及其他各项管理自主权。通過上述各项改革措施，大大增强了事业單位自我发展和适应环境变化的能力与活力。232、“创收”、“让利”和“免税”這些改革措施，拓宽了各项事业經费来源的渠道，弥补了国家事业經费的严重局限性，大大增强了事业單位自我生存与发展的能力，也增强了事业單位积极适应社會需要的能力、動力和活力。這些改革措施，有助于国家调整公共事业單位的职能范围，增進原有部分事业單位实現企业化、产业化与市場化。243、“開放”、“协作”和“联合”這些改革措施，在不壹样程度上提高了各类事业單位的社會化程度，增强了事业发展的活力，淡化了單壹化的行政從属关系，減少了事业單位對于计划的依赖性，增强了事业單位對于市場的适应性，有助于事业單位深入转换运行机制。254、国家、集体、個人壹起上鼓励和倡导全社會办事业，通過多渠道、多层次、多形式来筹集各项事业发展资金。這些改革措施，增進了各类国办事业与民办事业的发展。“壹起上”措施，符合事业发展主体多元化的改革方向。265、“业余兼职”、“停薪留职”和“人才交流”上述改革措施，变化了人們的择业与就业观，許多事业人员纷纷走出單位大门、走向农村、走向企业、走向社會、走向經主战場，開阔了眼界，經受了锻炼，找到了用“文”之地。充分调動了广大事业單位人员积极服务社會的积极性和发明性。27第三节深化公共事业管理体制改革的基本思绪壹、市場經济条件下公共事业管理体制改革的目的1、实行政事分開（1）政事职能分開明确政事职能范围，明确事业产权归属，引导事业單位走社會化道路，将行政机关中的辅助性、技术性、服务性的事务從行政机关中划出去，交由事业單位承担，将少許現由事业單位承担的政府职能交還政府部门。如，卫生行政部门重要承担发展规划、资格准入、规范標准、服务监管等行业管理职能，從公立醫院详细事务的微观运作中挣脱出来，加强全行业的监督管理。28（2）政事机构编制和规范分開對政事合壹的机构，在行政机构改革時或定為行政机构，或将政府的职能分离出去，转為事业單位。弱化以至于最终取消事业單位的行政级别，建立起壹套符合事业單位自身特點的等级规格。事业單位在职责定位、机构设置、编制管理、运行方式等方面要与政府机关、企业组织辨别開来，体現公益属性。29（3）政事管理方式和机构名称分開在管理方式上应坚持：运使用方法律手段，使管理愈加规范；通過年度汇报制度，实現對事业單位的“跟踪”管理；将事业單位置于社會的监督之下。政事机构從名称上也要分開。事业單位的名称要突出体現事业單位的特點，应简朴明确、规范统壹，做到名副其实。302、实現科學管理公共事业管理体制改革的必须实現公共事业管理從經验型向科學型的转变，從主线上改善公共事业的领导体制和运行机制，對公共事业的领导制度和人、财、物管理制度等整個管理体系作出新的制度安排，提高公共事业管理的效益。313、实現社會化（1）兴办主体的多元化根据区域社會发展的总体规划和社會的公共需求状况，動员社會力量兴办各类公共事业，培育和发展社會中介组织，鼓励国内外經济、社會组织和公民個人广泛参与公共事业的发展，形成多元化的公共事业发展格局。32（2）逐渐對原有的部分公共事业單位進行转制改革既有的部分公共事业單位要逐渐用产权制度改革的措施实行股份制和民营化，通過社會法人、自然人购置产权，实現公共事业單位投资主体多元化，從而增進公共事业單位运行机制的转换和社會公共事业的发展。33（3）变化既有公共事业部门办社會的局面既有公共事业部门仍然承担著大量本可以由社會或市場承担的工作，如後勤保障和服务。因此，应大力推進公共事业部门的改革，以社會化、市場化的运作方式，為公共事业部门減负，使之轻装上阵。34（4）要运用經济杠杆，減轻国家财政承担。实行财政拨款、差额补助和自筹资金相結合的公共事业财政策。35二、深化公共事业管理体制改革的政策选择1、科學分类、逐渐分流（1）科學分类按照公共經济學的理论，可以從如下两方面進行分类A、按照公共事业單位的公益性程序来分类即從提供产品或服务的社會功能、使用价值属性来分类。可以将事业單位分為纯公益性、准公益性的事业單位。政府要负责统筹发展纯公益性事业，對社會力量参与纯公益事业发展予以鼓励和政策优惠、扶持。准公益性事业要由政府和社會共同参与，政府在其中要发挥重要作用，提供重要支持，但要积极发挥社會力量和公民的個人力量举行公共事业。36B、按照事业單位的社會化程度来分类即從举行体制来分类，可以分為官办事业單位和民办事业單位两大类。官办事业單位是指由中央或地方政府举行、在市場赔偿基础上政府通過再赔偿和政策扶持保证其事业条件和事业經费的事业單位；民办事业單位是指由民间举行，政府予以鼓励和支持的事业單位。根据上述分类法，可将事业單位分為官办纯公益性事业單位、官办准公益性事业單位，民办纯公益性事业單位和民办准公益性事业單位四种。37（2）逐渐分流A、深入将部分公共事业單位分流出去，減少官办性质的公共事业單位，改善政府對公共事业的管理。B、将人员分流，除了将新确定的非公共事业單位人员逐渐社會化外，對仍确定為公共事业單位的人员要進行分流。382、完善公共事业管理制度(1)健全公共事业管理体制A、要明确不管公共事业怎样发展、变化，政府壹直承担著公共事业宏观管理的责任，如制定公共事业发展目的、规划、法律、政策、方针、规则等。39B、实行国家事业所有权、經营权和管理权的分离，重新划分、调整和规范政府与事业组织之间的权、责、利关系，切实转换政府与事业單位的角色和职能，建立現代事业制度，实行事业制度创新。40(2)建立多元化的事业投资与經营赔偿制度建立政府财政投资与赔偿、事业自我經营赔偿、社會投资捐资与赔偿、事业政策优惠与扶持赔偿等多元化的公共事业投资与赔偿制度，形成政府投入扶持、社會积极参与、事业组织自我造血的多种机能，增進各项事业的全面发展。41(3)建立新型的人事制度建立科學民主的事业领导制度；贯彻事业單位用人自主权，加紧推行聘任制；健全符合事业單位专业技术人员特點的管理制度；完善事业單位工人职业技能鉴定制度和工人等级制度；建立科學合理的竞争考核制度；加科學合理的分派制度；建立社會化的就业、醫疗、退休养老等项社會保障制度。42(4)建立新型的事业财务管理制度A、建立规范化的国有资产管理制度，防止国有资产的流失，提高其使用效益，保证国有资产的保值增值。B、建立成本核算制度，有效控制經营成本，考核經济管理绩效，從而提高公共事业投资效益。C、要建立统壹的事业组织經费收入与支出管理制度。43(5)建立多元化的事业监督管理制度A、实行事业目的管理，各类事业组织必须具有明确的公共目的，包括国家公共事业目的与地方公共事业目的。B、实行事业编制约束管理，制定科學合理的事业人员编制原则，防止“因人设事”而导致冗员冗衙。C、建立规范化的事业财务审计制度，强化事业财务监督。D、建立事业评估制度。443、发展社會中介组织政府应积极培育、扶持社會中介组织发展，為公共事业管理社會化提供组织基础。45(1)理顺政府与中介组织的关系，建立中介组织独立运行机制政府与中介组织之间是委托与被委托的关系。政府与中介组织不存在直接的领导与被领导关系。既有社會中介组织的发展，除了少部分接受政府委托行使壹定的行政管理职能，带有官办色彩外，其他的都应逐渐從事业建制向企业建制或社团建制、從官办向民办多元化的方向转变，建立起独立的运行机制。46(2)大力扶持社會中介组织发展為了实現公共事业的改革目的，要在經费、人员、工作条件等方面发明条件，积极扶持社會中介组织的发展。目前转轨時期，尤其社會中介组织的初创阶段，政府有必要在經费上予以壹定的支持。在從业人员方面，保证從业人员的职业化。在工作条件方面，要在政策和法律容許的范围内從各方面予以以便，以促使其早曰成長。加