第3课 国际应急管理的经验与发展趋势（下）：国外发达国家的应急管理机制与法制建设课件

第3课国际应急管理的经验与发展趋势（下）：国外发达国家的应急管理机制与法制建设提纲一、美国应急管理机制建设二、国际应急管理机制建设发展趋势三、国外应急管理的法制建设一、美国应急管理机制建设一、美国应急管理机制建设7/22/2025美国国家应急管理机制的操作性文件经历了几次重大的调整与完善：从FRP到NRP再到NRF，这些文件的出台过程记录了美国应急管理理论与实践在摸索中前进的历程，也代表着美国应急管理机制设计的思路演变《联邦响应计划》（FederalResponsePlan,FRP）《国家响应计划》（NationalResponsePlan，NRP）《国家应对框架》（NationalResponseFramework，NRF）7/22/2025FRP1992年《联邦响应计划》（FRP）是联邦政府最早出台的应对灾害的操作性文件。主要阐述了应急管理中联邦层级的政府及其部门应发挥的作用及相应的责任。主要章节主要内容基础计划（主要内容）介绍目的在《斯塔福德减灾和紧急援助法》框架下，为联邦政府层级应对巨灾建构系统的、协调性的、有效的流程与组织结构范围《斯塔福德减灾和紧急援助法》规定的以及总统认为应当由联邦层级提供援助的巨灾国家级灾害响应框架地方、州和联邦政府，志愿者组织、私营部门和国际资源构成国家级灾害响应框架的核心内容；在此框架下，联邦政府为地方和州提供灾害援助，FEMA担负执行相关政策的主要责任《计划》组成基础计划、紧急援助功能、恢复功能、保障功能、特殊事件、附录等相关政策授权联邦政府介入的条件，以及授权和处置过程资源协调与管理遵从以地方与州的资源利用为主的原则；规定了联邦政府提供资源的前提、资源类型、协调与管理原则等信息发布对各层级的信息报告、发布以及反馈进行规定启动前提规定了需要联邦介入的灾害、次生灾害、造成伤亡及损失后果等情况运行原则总体原则属地为主。多元协调时，遵守由火灾部门采用的ICS运行结构与其它联邦层级专项计划的关系专项计划包括应对有害物资、大规模杀伤武器等；专项计划的执行需要一个牵头的联邦部门（LFA），在应对不同灾害时，FEMA需要与LFA合作或提供协助响应、恢复、减灾行动的全流程管理组织关系对FEMA、紧急援助部门、军事援助部门、联邦法律执行部门进行规定应急队伍与设备国家应急管理协调中心（NECC）/移动应急响应支持运行中心（MERS）、区域运作中心、应急响应队伍（前沿）、国家应急响应队伍、现场办公室、应急响应队伍、紧急援助队伍、巨灾响应组织、灾害恢复中心等响应与恢复初始响应后继响应各方责任主要部门、保障部门、恢复部门、其它联邦政府部门等附录紧急援助功能交通部、农业部、国防部、国务院、财政部、FEMA、行政管理局、田纳西河谷管理局、美国邮政，涉及交通、通讯、公共设施、火灾、信息与规划、大众照顾、资源保障、健康与医疗、城市搜索与援救、危险物质、食品、能源等恢复功能原则、概念、组成部门、相关项目等保障功能社区关系、国会事务、捐助管理、财务管理、后勤管理、职业安全与卫生、公共事务等特殊事件恐怖袭击附录术语与定义、缩写、1999版本的变化内容、灾害应对流程等一、美国应急管理机制建设《联邦响应计划》旨在协助州与地方政府应对超出他们能力范围的重大灾难与突发事件，实现有效地拯救生命、保护公众健康、安全与财产，并重建社区。7/22/2025遵从属地管理的原则。强调应急管理必须遵从首先利用州与地方资源。《计划》本身也只是对联邦层级的政府及部门的职责进行了规定，这种状态一直持续到2003年。长期以来，美国的应急管理主要以地方政府为主，同时，州之间或地方政府之间普遍存在着应急互助协议而且得到了法律认可；只有当这些互助协议都无法满足应急管理需要时，联邦或州政府才会提供帮助。《计划》中多元协调所遵从的运行结构来自社区消防和救援所采用的《突发事件指挥系统》（ICS），后者为应对各种类型的灾害为不同的部门提供了统一的技术标准。这为后来的NIMS和NRP两个配套文件的形成奠定了基础。同时，还存在着一些特殊灾害的联邦层级专项应对计划，在应对这些特定灾害时，《计划》需要协助并服从于这些专项应对计划。《计划》对联邦政府应该如何实施《斯塔福德减灾和紧急援助法》进行了规定，这包括对27个联邦部门与机构（包括美国红十字会）的政策、计划、运行、响应及重建、责任等内容进行界定，从而指导他们的应急管理工作。一、美国应急管理机制建设一、美国应急管理机制建设7/22/2025美国国家应急管理机制的操作性文件经历了几次重大的调整与完善：从FRP到NRP再到NRF，这些文件的出台过程记录了美国应急管理理论与实践在摸索中前进的历程，也代表着美国应急管理机制设计的思路演变《联邦响应计划》（FederalResponsePlan,FRP）《国家响应计划》（NationalResponsePlan，NRP）《国家应对框架》（NationalResponseFramework，NRF）2003年美国911恐怖袭击7/22/20257/22/2025《国家响应计划》（NRP）2004年12月正式发布，2006年5月重新修订国土安全部联邦紧急事务管理局《国家突发事件管理系统》（NIMS）2004年1月正式发布，2007年3月重新修订多达600页旨在协调联邦政府机构与各州、地方以及私人部门等主体重新构建了美国的危机管理机制，为不同部门间的协作建立起标准化培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。规定了美国各级政府对事故应急的统一标准和规范，其目的是为联邦、州、地方和部落各级政府提供一套全国统一的方法，使各级政府都能协调一致和快速高效地对各类事故进行预防、准备、应急和恢复2003年2月28日，美国总统发布国土安全第5号总统令（HSPD-5），要求新成立的国土安全部建立《国家事故管理系统》（NationalIncidentManagementSystem，NIMS）并制定《国家响应计划》（NationalResponsePlan，NRP），以促进联邦、州、地方和部落各级政府全面提升应对各种威胁和挑战的能力。《国家响应计划》7/22/20252003年《国家响应计划》（NRP），促进联邦、州、地方和部落各级政府全面提升应对各种威胁和挑战的能力。把国家响应扩大到覆盖了上至联邦层级下至地方各级政府在内的所有政府机构，将州、地方政府之间的应急管理合作全部纳入国家应急体系。并按照一些新的法律条款与总统令将联邦机构的协调角色集为一体，填补了以往应急相关计划中的管理缝隙。与《国家事故管理系统》形成配套文件，通过对联邦协调架构、应急能力和资源的重新配置，形成统一并覆盖所有应急职能和灾种的国家事故管理方法与国家响应计划。先前存在的一些专项计划，要与《计划》保持协调。国土安全部要对《计划》为期一年的实施情况评估一、美国应急管理机制建设主要章节主要内容基本计划概述目的，范围和适用性，事故管理活动，职权，关键概念描述了计划执行的组织架构与程序，提出了国内事故管理的国家层级的应对方法，用以整合联邦、州、地方、民族、部落、私营部门和非政府组织的应急行动与资源。规划介于规划的重要性，涉及到的相关问题角色与职责包括：州、地方和部落政府；联邦政府；非政府与志愿者组织；私营部门；涉及到的公民运营概念一般性说明；联邦事故管理活动的总体协调；其他计划的并行执行；组织架构；主要的NRP组织成分；紧急事件应急与支持队；地方当局的防御支持；联邦执法援助；对重大的灾难性事件进行先发制人的应急；美国殖民地和自由联合州；外部事务事故管理行动行动；在HSAS威胁条件下的NRP运行执行中计划的管理和维护协调；计划维护；NIMS综合中心；NRP和国家准备；NRP支持文档以及为其他联邦紧急事件计划制订的标准附录关键术语词汇；缩略词表；职权和参考；国家／国际跨机构计划纲要；在《斯塔福法案》下最初的联邦介入概要；在非《斯塔福德减灾和紧急援助法》下联邦与联邦支持概要提供了其他相关的、更为详细的支持信息，包括述语、定义、缩写词和一个国家跨机构计划的纲要。紧急事件支持功能附件涉及部门包括：运输；通讯；公其设施与工程；消防；紧急事件管理；大众照护

住房供给与人力服务；资源支持；公共健康与医疗服务；城市搜救；石油和有害物质应急；农业和自然资源；能源；公其安全与保卫；长期社区重建和减灾；外部事务概述了应急协调员、主要承担机构的和支持机构的职责，便于在发生重大突发事件期间，协调州、部落和其它联邦机构、组织的资源与计划保障功能涉及内容包括：财政管理；国际协调；后勤管理；私营部门协调；公共事务；科学与技术；部落关系；志愿者与捐赠品管理；工作人员的安全与健康为确保NRP事故管理目标有效率、有效力地执行提供了指南，描述了功能性的流程和行政性要求。事故附件设计内容包括：生物事故，灾难性事故，网络空间事故，食品和农业事故，原子核/放射性事故，石油和有害物质事故，恐怖主义事故执法和调查论及意外事故或灾害状况需要专门应用NRP的情况。《国家响应计划》7/22/2025组

别任

务主要责任部门第一ESF小组交通交通部第二ESF小组通讯国土安全部第三ESF小组公共建设工程国防部、国土安全部第四ESF小组消防农业部（森林局）第五ESF小组紧急管理国土安全部第六ESF小组群众照顾、灾民住房和公共福利国土安全部、美国红十字会第七ESF小组资源支持白宫总务管理局第八ESF小组公共卫生和医疗服务卫生和福利部第九ESF小组城市搜救国土安全部第十ESF小组石油和有害材料管理环境保护局、国土安全部（海岸警卫队）第十一ESF小组农业和自然资源农业部、内务部第十二ESF小组能源能源部第十三ESF小组社会治安国土安全部、司法部第十四ESF小组远期社区恢复和减灾农业部、商务部、国土安全部、住房和城市发展部、财政部、小型企业管理局、第十五ESF小组外部事务国土安全部应急支持工作小组（ESF）任务与责任部门一、美国应急管理机制建设按照《计划》，国土安全部每四年负责召集并协调相关单位对《计划》进行全面回顾与修订完善，同时，根据实际情况也会提高更新的频率。事实上，在《计划》刚刚颁布的一年之后，2005年卡特里娜飓风暴露了美国政府在应对重大突发事件的机制方面存在严重缺陷，为此，布什总统签署了《后卡特里娜时期应急管理改革法》，规定在紧急状态下FEMA直接对总统负责，代表总统协调灾难救助事宜，这包括协调州和地方政府、27个联邦政府机构、美国红十字会和其它志愿者组织的应急响应和灾后恢复重建活动。随后，在经历了卡特里娜、威尔玛、丽塔等飓风之后，美国政府对《计划》进行了修订，推出了2006年版本，这反映出美国对应急响应过程的持续改进与更新。7/22/2025主要章节《国家突发事件管理系统》主要内容主体部分综述对NIMS的界定，灵活性、标准化的建设原则（以下各部分的原则不再赘述）包括五部分：预备、通讯与信息管理、资源管理、指挥与管理、持久地管理与维护预备有效的事故管理是以大量预备活动为基础，预先对潜在事故作准备。预备包括一系列活动：计划、培训、演习、人员资质和证明标准、设施的获取与证明、出版物的管理方法与活动通讯与信息管理管理特点：标准化的通讯类型、制定政策与计划、统一设备标准并培训等组织与运行：事故信息、通讯标准与格式等资源管理管理资源的流程（九步骤）：确认与输入资源，认证、审查和人员授权，库存资源，确认资源需求，订购和购买资源，调动资源，资源跟踪和报告，资源恢复，资源的偿付及重购指挥与管理《事故指挥系统》（ICS）的管理特征、事故指挥与指挥人员、普通职员、事故管理队伍、复合事故——单一事故指挥组织的多重事故管理、现场指挥还包括：多机构协调系统、公共信息系统、指挥与管理要素之间的关系等系统管理与维护NIMS联动中心：概念与原则，NIMS修正过程，职责（标准与认证，培训与演习支持，出版管理）技术支持：概念与原则，事故管理的科学与技术支持等附录资源输入系统对资源的使用类型、种类、类别等相关信息进行归纳与总结，便于输入系统与标识事故指挥系统多个表格组成：组织结构，操作内容，计划部门，后勤部门，财务/行政部门，建立现场指挥部门，设备与位置，规划过程，ICS表格的示例，ICS的主要职位概述目标能力列表一般能力，预防能力，保护能力，任务执行能力，响应能力，恢复能力等事故管理联邦整合国家响应计划，基础计划，应急援助功能，保障功能，事件附录，总结等关键术语，定义，缩写等核心部分是应急指挥系统由5大主要功能组成，即指挥、计划、运作、后勤保障以及资金/行政管理，可以根据突发事件的复杂、严重程度对其组织、结构和规模进行调整要求从突发事件一发生就建立指挥系统大多数的突发事件由地方处理，因此，应急指挥系统下的指挥功能建立在最底层，随着时间的推移，其他部门和地区开始逐步参加进来，需要更多的资源和支持，可能会迅速扩大至跨地区多部门。一、美国应急管理机制建设7/22/2025综合各项处理程序：这项计划综合了美国原有的应急处理程序，取代了以前的《初期国家应急计划》、《联邦应急计划》和《联邦放射性应急计划》等，为所有国家紧急事件管理机构提供了一个核心行动计划，为美国处理天灾人祸、恐怖威胁及袭击等国土安全事件确立了统一标准。美国前国土安全部长里奇指出，这一计划体现了政府对实现“一个团队，一个目标——一个更安全的美国”的承诺。建立统一组织体系：《国家响应计划》重新构建了美国的危机管理机制，为不同部门间的协作建立起标准化培训、组织和通信程序，并明确了职权和领导责任。根据该计划，美国政府设立永久性的国土安全行动中心，作为国家级最主要的多机构行动协调中心；成立国家应急反应协调中心，作为国土安全行动中心的一部分，负责联邦危机反应的整体协调；建立地区应急反应中心，负责协调地区应急反应，在各地落实联邦项目支持等。建立统一运行机制：这份长达426页的计划指出，美国联邦调查局、国家和各州的应急行动机构、联邦机构等接到紧急事件报告后要提交给美国土安全行动中心进行评估。如评估认为所报事件构成了现实或潜在的国家级危机，国土安全部必须据此做出反应，包括统一发布预警和警告，与其他部门分享信息，启动国家应急系统内的有关组织，部署人力、物力，开展预防、准备、应对和善后活动。扩大应急响应主体：《国家响应计划》还重视公民组织和团体在危机预防、准备、应对、善后中的作用。它规定由专门机构负责召集这些团体，开展公民培训等社区活动，按公民技能和实际需要组织社区应急小组、医疗预备队，提供社区守卫和志愿警察服务等。强调公民自身责任：美国国土安全部还强调，应急不仅是国家和地方的责任，也是公民的个人责任，要求公民平时就做好应急准备，包括备好足够3天生存所需的应急物品。这些物品包括：换洗衣物、睡袋、食品和水。食品以易储备的罐头和干燥食品为宜，饮用水量应以每人每天至少1加仑为标准。每家还应备好手电、电池供电的半导体收音机、备用电池、急救包、处方药品、个人卫生用品、能密封门窗的胶带和结实的塑料垃圾袋；确定家人联络方式，确保灾害发生后家人之间能保持联系。一、美国应急管理机制建设一、美国应急管理机制建设7/22/2025美国国家应急管理机制的操作性文件经历了几次重大的调整与完善：从FRP到NRP再到NRF，这些文件的出台过程记录了美国应急管理理论与实践在摸索中前进的历程，也代表着美国应急管理机制设计的思路演变《联邦响应计划》（FederalResponsePlan,FRP）《国家响应计划》（NationalResponsePlan，NRP）《国家应对框架》（NationalResponseFramework，NRF）美国2005年卡特里娜飓风2003年国土安全部成立以来该国应急管理体系面对的最大挑战……电影《后天》剧照卡特里娜飓风是美国历史上最具破坏性的自然灾害综合考虑飓风和洪水影响，其总的破坏程度大大超过任何其它严重灾害一、美国应急管理机制建设2005年8月美国卡特里娜飓风7/22/2025卡特里娜飓风以及新奥尔良持续的洪灾暴露了联邦、州和地方对严重事件的准备工作和对这些事件的响应能力方面存在的显著缺陷。通过卡特里娜飓风，各级政府制定的应急计划，从小镇计划到联邦政府旨在协调联邦政府机构与各州、地方以及私人部门等的多达600页的国家响应计划，经历了最大程度的考验。本报告旨在明确和建立一种如何做得更好的路标，并为美国从各级政府到私人部门到公民个人和社区如何追求富有实效和持久的应急准备愿景改革打下基础。要求对目前政策、体制和机制做出重大调整。布什总统特别要求对联邦政府的响应做出评价。本报告并不涉及对州和地方响应情况的评价。我们必须加强联邦政府对地方行动的支持。2005年8月美国卡特里娜飓风大部分区域的平均地面高程处于海平面以下6英尺。新奥尔良市南临密西西比河，北接庞恰特雷恩湖，东面是博格纳湖，大部分地区的地面高程在海平面以下，易受河、湖以及墨西哥湾洪水威胁。新奥尔良的洪水是由堤防和防洪墙决口以及泵站停运造成的，大约80％的地区洪水水深高达20英尺（约6.1米）。前所未有的洪灾使得卡特里娜飓风成为一次“灾难中的灾难”影响了路易斯安娜州（第6区）、佛罗里达州、密西西比州和亚拉巴马州（第4区）新奥尔良2005年8月美国卡特里娜飓风7/22/2025经济损失住房670亿美元耐用消费品70亿美元商业资产200亿美元政府资产30亿美元总计960亿美元

死亡人数为1330人（大多数死亡人员为年老体弱者）到2006年2月17日，墨西哥湾沿岸地区仍有失踪人员2096人。异地安置的约77万人飓风对墨西哥湾外海能源基础设施造成重创，使该地区819个驻人石油平台的75%以上被迫撤离。美国能源公司估计，在飓风登陆的前两天，临近的风暴已经造成墨西哥湾石油生产量下降了三分之一多。表现在所带来的忧伤、焦虑和受挫感许多人发现难以重建自己以往的生活，丢失或遗忘诸如保险单据、出生证明、婚姻证明等日后重建生活的重要文件的情况比比皆是。大多数被转移的人员找不到自己的医疗记录，增加了日后就医的风险住房问题慢慢给那些还不能回到被损毁住宅的人们带来困惑7/22/20252005年8月美国卡特里娜飓风卡特里娜飓风对经济的影响影响了路易斯安娜州（第6区）、佛罗里达州、密西西比州和亚拉巴马州（第4区）在受灾最严重的路易斯安娜州和密西西比州，8月份和9月份的失业率上升了一倍，从先前的6％上升到12％由于石油价格上涨，对美国全国造成了短期经济波动，全国的汽油价格飙升。对2005年8月26日到2006年1月11日期间的统计数据表明，共减少石油产量达1.14亿桶，相当于墨西哥湾地区年产量的1/5多。摧毁了受影响地区的电力基础设施在路易斯安娜、密西西比和亚拉巴马3州，大约250万用户的电力供应中断通讯设施也遭受巨大破坏在3个州毁坏了38处911报警中心和300多万电话用户线路广播通讯也同样受到严重影响，约50％的本地电台和44％的电视台被中断正常工作带来了环境和健康问题如洪水长期不退，石油污染、污物堆积、家庭和工业化学物污染、以及人和动物尸体等7/22/20252005年8月美国卡特里娜飓风在回顾和分析对卡特里娜飓风的应急响应情况后，调查报告确定了联邦政府已经得到的17个关键经验与教训：1、全国应急准备工作2、军事能力的综合使用3、通讯4、后勤与撤离5、搜寻与营救6、社会治安与公民安全7、公共卫生与医疗援助8、公共福利9、灾民照顾与安置居住10、信息传播11、重要基础设施与影响评估12、环境危害与垃圾清运13、国外援助14、非政府援助15、培训、演习与获取经验教训16、国土安全的专业开发与教育17、公民与社区的应急准备在联邦政府对卡特里娜飓风应急响应期间，全国的应急准备工作在4个方面明显存在严重缺陷：1、全国应急响应的统一管理2、联邦政府内的指挥管理架构3、对应急准备计划的了解4、地区性计划与协调一、美国应急管理机制建设7/22/2025一、美国应急管理机制建设全国的应急准备工作严重缺陷之一：全国应急响应的统一管理灾难事件的有效管理需要协调政府和私人部门大量的组织行为和应急行动在目前的应急响应框架下联邦政府根据地方和州政府援助请求仅仅对资源进行协调州和地方政府:没有预先计划或建立一个运作良好的突发事件指挥体系在紧急事件发生时往往建立自己的指挥协调体系来支持地方相应体系的工作这种框架结构并不能解决当出现大范围高强度需求、资源不足以及地方政府缺乏有效运作情况下的灾害应急响应卡特里娜初期，州和地方政府就意识到灾害的严重性，由于应急能力受到严重破坏。联邦政府人员试图努力完成一般情况下由州和地方政府承担的职责，如援救被洪水围困的市民、执法、新奥尔良尚未转移人员的撤离等。联邦政府不能也不应该是全国范围的第一应急响应者州和地方政府处于解决本辖区应急问题的最佳位置联邦政府应当就应对严重灾难性事件做好计划、培训和设备准备以满足应急需要7/22/2025一、美国应急管理机制建设全国的应急准备工作严重缺陷之二：联邦政府内的指挥管理架构从联邦政府的应急响应管理工作来看，指挥与管理机制的结构以及现行的计划体制运作情况并不够好国土安全部指挥中心角色定位不准、职责不清，还经常与其它联邦机构重叠，暴露出明显缺陷国土安全部长是总统负责国内突发事件管理的首席官员，但是他很难协调联邦各机构的不同行动根据全国响应计划，联邦主官既不指挥或替代在事件发生时建立的指挥体系，也不具有对高级联邦执法官、联邦协调官或其他联邦与州的官员的指挥权。因此，具有不同职权的多种联邦协调官使该地区的州和地方官员颇为沮丧联邦主官推动统一指挥体系并协调整个应急管理工作；是国土安全部长的一个主要联系点《国家响应计划》任务分派环节联邦机构一方面独自开展行动，另一方面完成FEMA分派的任务行动前，大量时间消耗在签字批复以及数据处理上，延误了响应行动联邦政府指挥层级缺乏协调性反映了灾区现场混乱的组织体制一直到危机最严重时才建立《全国响应计划》所指定的现场多部门协调中心，即联合现场办公室。没有在主要灾害发生地建立下一层级的联合现场办公室。致使联邦政府在新奥尔良的响应行动在开始阶段就没有协调好。应急行动支持功能应急行动支持功能不容易与《国家突发事件管理系统》下的指挥系统体系整合承担应急行动支持功能的联邦机构并不认同联邦主官的角色，他们会转而去华盛顿总部领取相反的指令，使协调问题越来越复杂7/22/2025一、美国应急管理机制建设全国的应急准备工作严重缺陷之三：对应急准备计划的了解在最基础的层级上，对卡特里娜飓风响应工作为什么没有按计划执行，部分解释是各级政府主要官员只不过是对《国家相应计划》不熟悉。《国家响应计划》在卡特里娜飓风之前，对联邦、州和地方政府的一些主要官员来说，《国家响应计划》是一个新玩意儿对“国家”计划不了解导致了不能有效协调联邦、州和地方的应急响应《国家响应计划》本身规定的仅仅是略述应急响应总体部分的“基础规划”要求联邦政府机构制定支持行动计划和标准行动步骤，把各自的工作整合到全国应急响应行动中去在卡特里娜飓风影响时，标准行动步骤往往要么没有要么还在制定当中迫使联邦机构不得不在没有任何规定的指南或指挥的情况下开展行动《国家突发事件管理系统》联合现场办公室和现场联邦政府人员常常缺乏《系统》工作经验对派驻联合现场办公室的联邦人员进行边工作边培训没有足够数量的合格人员派往全部的所需岗位，在联合现场办公室不能部署训练有素的应急人员。要求所有应急管理人员具有对《系统》原理的实际知识7/22/2025一、美国应急管理机制建设全国的应急准备工作严重缺陷之四：不充分的地区性计划与协调对各级政府进行指导以确保在全国范围内做好重大灾害应急准备十分必要。为此，短期全国应急准备目标以及达到目标的能力标准能够帮助联邦、州和地方政府：1、鉴别和定义必要的能力以及需要哪些程度的能力；2、在一个资源受限的环境中确定优先目标；3、阐明并了解在国土安全能力全国网络中的角色和职责；4、制定互助协议。自FEMA从2003年3月并入后，国土安全部已经把它的计划、协调能力和职责分解到本局其它部门：在卡特里娜飓风期间，10位地区办公室主任中的8位是以代理身份出任的，6位应急管理局总部的业务部门负责人也是如此，当合格的代理者向上替补时，将给已经在全力完成空缺岗位留下的任务的员工造成额外负担。7/22/2025一、美国应急管理机制建设获得的经验教训：联邦政府应该与国土安全部门共同努力修订现行应急计划，确保建立有效的运作体制，并建立对所有全国应急准备工作明晰而可具操作性的工作流程。为此，联邦政府必须：*为完成各自的职能角色，要保证行政部门组织有序、培训有力、装备良好；*最终确定并实施全国应急准备目标。1、规划并建立一个综合性全国应急准备体系；2、培育全新的充满活力的应急准备文化。全国应急准备体系重要组成部分包括目前的国土安全战略、原则和响应能力等。该体系的长处首先在于把国土安全战略、原则、应对能力、响应行动、演练以及评估整合在一起，同时突出了必须在体系中建立反馈机制的重要性，尤其在体系中应当包括对应急计划效果指标的日常报告和评价、特殊应对能力的准备工作和从演练及实际响应行动中获取的经验教训等内容，并要将结果及时反馈给体系中其它的重要组成部分。7/22/2025一、美国应急管理机制建设《美国国家应急准备指南》·统筹全国的应急准备工作，并使全国的应急准备工作同步发展，以加强全国应急准备；·指导全国的应急准备投资；·将过去灾害的经验教训纳入国家应急准备工作重点；·推动基于能力和基于风险的投资规划制订；·建立应急准备指标，检测进展情况，并建立评估国家整体备灾能力的制度，以应付重大的事件，特别是那些涉及恐怖主义活动的事件。《美国国家应急准备指南》包括国家应急准备蓝图、能力和重点优先事项。为了支持全国范围内统一的实施方针，《美国国家应急准备指南》建立三种基于能力的应急准备工具和全国性的应急准备系统。2008年《国家应对框架》（NRF）7/22/2025主要章节主要内容核心文件综述框架结构；适用范围；响应规程；更广泛意义上国土安全战略的角色角色与责任重点突出：地方、部落、州、和联邦层级，以及私营部门与NGO组织应当成为应急管理主体（Who）响应行动重点阐述：作为一个整体，国家应当做什么（what）来应对突发事件响应组织重点阐述：作为一个国家行为，应如何组织（how）来实施应对行动规划：有效应对的关键要素突出规划的重要性，并总结出国家规划体系的构成要素辅助性资源总结了网络“NRF资源中心”的内容与发展计划。这是专门为配合“应对框架”设立的官方网站，随时为“框架”执行人员提供最新信息和支撑工具附录紧急援助功能附录描述最常见的应急管理功能领域中联邦政府的资源和能力，包括15项：交通运输、通讯、公共建筑与工程、消防、突发事件管理、群众救助后勤管理和资源保障、公共卫生和医疗服务、搜索救援、救生协助、石油和有害物质应急处理、农业和自然资源、能源、公共安全与治安、社区长期恢复重建、对外事务等保障功能描述各类突发事件共同需要的基本保障功能，包括财务管理、志愿者、捐赠活动、民营企业协调等特定突发事件分类应对八类突发事件时特有的问题，包括：生物恐怖攻击、核或放射性攻击、网络恐怖攻击、大规模人员疏散等

合作伙伴指南描述在应对突发事件时，各级政府、民营企业的合作伙伴的主要作用与行动一、美国应急管理机制建设美国引入了“框架”这一概念：第一，从结构性与实用性两方面完善应急机制；第二，突出应急管理是社会各个层面共同分担的责任，并对各方面的角色与责任进一步明确；第三，按照《国家准备指南》（NationalpreparednessGuideline）中列出的灾害情景进一步提出策略性与操作性方案为达到以上目标，2008年1月22日，美国国土安全部在改进《国家响应计划》的基础上发布了《国家应对框架》（NationalResponseFramework，NRP）。同年12月，《国家突发事件管理系统》也经历了相应修订完善。2008年《国家应对框架》（NRF）7/22/2025以灵活性、可扩展性、适应性为主要特点，将国家需要协调的组织进行整合，指导国家作为一个整体来应对突发事件。丰富“响应”内容，将其扩展到生命救助、财产与环境保护和满足基本生活需求等领域。将突发事件应对主体的覆盖范围从联邦政府各部门、各级地方政府扩大到了非政府组织、民营企业，并明确他们的作用与责任。给应急管理实践者以及各层级的操作者提供了用于第一响应与应急管理的操作性组织方式与工具一、美国应急管理机制建设《国家响应计划》在实施过程中受到了利益相关者与使用者的批评，相关问题与缺陷逐渐凸现出来：第一，具体内容并不符合国家层面应对突发事件的需求；第二，《计划》本身官僚主义严重、内容本身相互重复；第三，《计划》并没有明确突出国家层级应对突发事件需要重点关注的内容，并且需要对各参与方的角色与责任更加明确；第四，《计划》及其支持性文件没能建构出一个能够为应急管理人员读懂的操作性计划。美国政府应急管理机制建设统一管理。各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一指挥调度，而平时与应急准备相关的工作，如教育、培训、演练和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责。属地为主。发生突发事件，地方政府应急计划启动后，无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，无论是动用了州的援助还是联邦的援助，指挥任务始终在地方政府，联邦与州政府的任务是援助和协调，没有指挥权和决策权。比如，应对“9·11”恐怖袭击等重大事件，主要由纽约市政府负责指挥。分级响应。在同一级政府的应急响应中，可以采用不同的响应级别。确定响应级别的原则一是依据事件的严重程度，二是依据公众关注的程度，如奥运会、奥斯卡金像奖颁奖仪式，虽然难以确定是否发生重大破坏性事件，但由于公众关注度高，仍然要始终保持最高的预警和响应级别。标准运行。美国应急管理机构无论是政府部门还是志愿者机构都有相对统一、易于识别的标识。在应急准备到应急恢复的过程中，也遵循标准化的运行程序，包括物资调度、通信联络、术语代码、文件格式乃至救援人员服装标志等，都采用所有人都能识别和接受的标准，以减少失误，提高效率。7/22/2025一、美国应急管理机制建设美国政府应急管理机制：经验借鉴在法律授权的前提下开展应急管理机制的建设工作。应急机制建设的主要内容由以应急响应为重点向以应急准备为重点转变。明确应急准备的定义以及应急准备的组成内容，把应急准备提升为涵盖了“预防、保护、响应、恢复”并融会贯通的基础性、全过程的行动。引入并强调风险理念，将风险管理作为贯穿于应急管理全过程、尤其是充实应急准备阶段工作内容的重要机制予以研究。在全国范围内按照分层分类的原则，有重点、有步骤地开展应急管理机制建设，注重机制的顶层设计。更加强调规范应急管理工作流程，完善相关工作制度，推动应急决策的制度化、规范化与程序化，最终实现“主动反应”和“制度化反应”。应急管理机制的主要内容一般包括应急机制标准体系与多方主体应急协调计划两个关键部份。7/22/2025一、美国应急管理机制建设二、国际应急管理机制建设发展趋势7/22/2025二、国际应急管理机制建设发展趋势预防和应急准备预防和应急准备是全面提高应急管理水平的基础性工作。事中防范好于事后防范，事前防范好于事中防范。美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式，认为政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。很多事例也同样表明，预防和应急准备重视不够，做得不实，是很多突发事件之所以发生和造成严重后果的重要原因。越来越突出预防和应急准备工作，坚持预防为主、关口前移、预防与应对并重的原则，做到常态与非常态相结合，实现由被动应对向主动防范转变，已经成为普遍的做法和共同的经验。主要包括：通过宣传教育、培训演练提高全社会的安全意识，开展城乡安全规划和风险评估体系，建立应急救援物资、设备、设施的储备制度和经费保障制度，编制应急预案。预防和应急准备是做好应急管理工作的重要基础，它要求高度重视做好日常的应急准备、预测、预警、预控和预备等各项基础性工作，通过提高政府对突发事件的防范和准备能力，充分实现日常预防与应急处置、常态管理与非常态管理的有机结合。7/22/2025二、国际应急管理机制建设发展趋势监测与预警监测和预警也是应急管理工作的重要基础。当前美国、日本、俄罗斯、德国和新加坡等都因地制宜地建立国家安全、社会稳定等各个方面的监测预警系统，形成上下相结合、分工协作、效能统一的突发事件监测预警网络，以监测全球或区域的安全状况和灾情态势，分别为其战略决策、安全体系、外交政策、经济发展、政策后效评估、危机综合分析等实行全方位服务。从组成要素来看，监测预警包括监测和预警两个方面。监测是指建立统一的突发事件信息系统、信息报告与通报、突发事件隐患和预警信息会商评估，建立健全基础信息数据库、完善监测网络，提前对紧急事态的状态进行观测、跟踪、研判，为灾害预警和应急处置工作提供信息。预警是指根据有关突发事件的预测信息和风险评估，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应预警级别，发布相关信息、采取相关措施。其实质是根据不同情况提前采取针对性的预防措施，包括预警级别制度、预警警报的发布权制度、发布不同级别警报后应当采取的措施。7/22/2025二、国际应急管理机制建设发展趋势应急处置与救援政策学家德罗尔说：“危机决策是逆境中政策制定的一种特殊方式，它对许多国家具有极大的现实重要性，对所有国家则具有潜在的至关重要性。危机越是普遍或致命，有效的危机决策就越显得关键。危机中作出的决策非常重要而且大多不可逆转。”从工作机制来看，为实现突发事件发生后决策指挥的快速灵敏和准确高效，美国、日本、德国等世界各国在开展应急决策和处置工作时，都普遍遵循以下四条基本原则。一是快速反应、科学决策。突发事件发生后，灾情就是命令，时间就是生命，第一时间及时做出争取决策非常重要，“早发现、早报告、早控制、早解决”是应急救援的基本原则。二是统一指挥、综合协调。为提高应急处置的效率，世界各国纷纷整合各方面力量，建立以政府主要负责人为首的突发事件应对机构，并在各级政府设立专门部门或者在政府办公厅设立专门办事机构，具体负责突发事件处置工作的综合协调，建立统一的信息和指挥平台，收集、掌握和提供各种突发事件信息。三是属地为主、条块结合。突发事件发生后，各国大多按照条块结合、以块为主和集中统一的原则，根据突发事件的影响范围和突发事件的级别不同，确定应急救援和处置工作由不同层级的政府负责。四是灵活机动、经济高效。突发事件是对决策指挥人员临机决断和应急处置能力的重大考验。在现代社会，越来越多的突发事件表现出系统性、复合性、后果严重等非常规的特征，形成机理不确定、演变过程非常规、影响后果特别严重，难以借助常规管理的方式进行预防和应对。7/22/2025二、国际应急管理机制建设发展趋势恢复与重建从工作内容来看，突发事件的恢复与重建工作具体包括如下内容：一是及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施。二是制定恢复重建计划。突发事件应急处置工作结束后，有关政府应当在对突发事件造成的损失进行评估的基础上，组织制定受影响地区恢复重建计划。三是上级政府提供指导和援助。受突发事件影响地区的政府开展恢复重建工作需要上一级政府支持的，可以向上一级政府提出请求。上一级政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供必要的援助。四是国家根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。恢复重建阶段是一项错综复杂的漫长的系统工程。需要遵循以下四条基本原则。一是以人为本、全面推进。恢复重建不仅是简单地建设住房、安置灾民，也包括重建人们的精神及各方面关系；它既包括物质方面的重建，也包括非物质方面的重建。二是因地制宜，急缓相宜。恢复重建政策一方面需要在一定程度上结合不同类型灾区的实际情况，给予灾区政策执行方面较为具体的指导，另一方面又需要给予基层政府一定的政策空间，让地方能够结合本地实际情况，因地制宜地进行调整。三是加强评估，总结经验。恩格斯曾说过，“一个聪明的民族，从灾难中学到的东西会比平时多得多。”第四，关注基层，提升技能。任何恢复重建政策最终都需要依靠灾区地方政府和基层来执行，灾区基层政府恢复正常运行是整个恢复重建政策工作的首位任务。三、国外应急管理的法制建设三、国外应急管理的法制建设各国有关突发事件的立法呈现出被动性和分散性的特点。一方面，立法机关并未进行预先性的立法，而是在发生重大突发事件之后，感觉存在立法的必要时，才进行应对性的立法；另一方面，由于突发事件包含的领域十分庞杂，因此，有关的立法十分分散，散见于诸多的部门法之中。7/22/2025三、国外应急管理的法制建设突发事件的部门法俄罗斯：截止1998年，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章，俄罗斯联邦政府立法机构通过的1500