国际视野下的中国学前教育立法：走向普惠

［摘要］"在国际视野下建构的中国特色学前教育法，不仅关乎亿万儿童的健康成长、千万家庭的和谐幸福，更关系社会可持续发展的国家战略。国际学前教育立法的发展历程分为补缺阶段、扶弱阶段与普惠阶段，国际学前教育立法的变革趋势由弱势群体获得受教育机会的“适度普惠”，走向每个儿童都有权接受教育的“全面普惠”。《中华人民共和国学前教育法》体现了“国际视野、本土关怀”的中国特色，贯彻了教育公平、儿童优先、政府核心、多义务主体和融合教育等五大原则。依法保护学前儿童受教育权、促进学前儿童和谐发展是关系国家未来的大事，中国学前教育走向“优质普惠”需要全社会共同努力。［关键词］《中华人民共和国学前教育法》；学前教育立法；教育法学；优质普惠公元前375年左右，柏拉图在《理想国》中率先提出了教育立法的构思。他设想了国家教育系统的结构规则，这是教育立法的最早蓝图。[1]经过近2000年的漫长演化后，教育法学研究领域终于正式形成。近百年来，伴随着对儿童早期发展的重视，学前教育立法研究也逐渐成为国际教育法学研究的重要领域。在国际视野下建构中国特色学前教育法制体系，不仅关乎亿万儿童的健康成长，也事关千万家庭和谐幸福的社会民生，更关系经济社会可持续发展的国家战略。2007年，我国第一篇关于学前教育立法的国际比较论文刊发在《学前教育研究》。[2]随后，数百篇学前教育立法比较研究的成果问世。2024年11月正式发布的《中华人民共和国学前教育法》（以下简称《学前教育法》）不仅顺应国际立法的变革趋势，符合《儿童权利公约》、联合国教科文组织《教育2030行动框架》等重要文件的主旨，更彰显了我国研究者基于国际经验和系列调研构建中国特色学前教育法的斐然进程。一、国际学前教育立法的历史进程：从补缺到全面普惠国际学前教育立法的发展历程大致可分为三个阶段：补缺阶段、扶弱阶段与普惠阶段。（一）补缺阶段（19世纪末至20世纪中叶）1791年的《法兰西共和国宪法》是欧洲大陆第一部成文法案。作为最早正式涉及教育福利的宪法，它富有前瞻性地提出了“在所有人不可缺少的那些科目教学中实行免费教育”。1840年，福禄贝尔在德国创办了世界上第一所幼儿园。以《法兰西共和国宪法》为起点，伴随着幼儿园在德、法、英等多个国家的发展，欧洲得以成为学前教育立法的萌蘖地。世界学前教育立法的萌芽与儿童福利体制的欠缺有着紧密联系。为了完善社会福利制度，1870年英国《初等教育法》首次提出为普通社会阶层的儿童提供接受学前教育的机会。几乎在同一时期，一个美国儿童虐待案件影响了国际儿童保护立法史。纽约最高法院报告了小玛丽被监护人虐待，引发了公众对儿童虐待和忽视问题的关注，促进了国际保障儿童生活与权益的法规制度的形成。[3]1881年的法国《费里法案》则是第一部推行学前教育免费的教育法，把“免费”和“义务”作为法国国民教育的首要原则。在政府支持下，20世纪初法国已有25%的2～6岁儿童就读于公立幼儿园。法国政府认为，为贫困儿童提供学前教育福利是国家的义务与职责，这一观念延续至今。1912年美国设立了联邦儿童局，制定了一系列保障儿童安全与权益的法律法规。不过，当时美、英等国的学前儿童相关法案始终是作为社会福利或儿童福利附属项目出现。如1918年，英国自由党政府颁布了《费舍法案》，幼儿园正式纳入法规政策，明确指出为了2～5岁幼儿健康的身心发展，提供幼儿园（幼儿班）是必要、可取的。美国1921年的《母婴法》中规定由政府拨款保障母婴权益，1935年的《社会保障法》规定由政府为贫困家庭提供育儿补助，1940年的《兰汉姆法案》规定由政府拨款建立儿童保育中心，为参加军工生产的父母解除后顾之忧。后者服务了约60万名儿童，推动了美国学前教育机构的建立。总之，萌芽时期的国际学前教育立法带有明显的补缺型特征——为贫困或有特殊需求的幼儿提供补缺型教育。当时的主流观念依然认为，如果条件允许，幼儿更应该由母亲在家照顾。这一阶段，世界学前教育立法主要是对社会福利政策的补充，因此多数国家的学前教育法规政策由社会救济与福利部门起草和制定。（二）扶弱阶段（20世纪中叶至1989年）二战后，弱势儿童受教育权逐渐受到重视。这一时期的学前教育立法体现了鲜明的扶弱性，国际学前教育立法开始逐步向普惠型教育福利转型。但当时的普惠政策是部分、有条件的，不妨称为“适度普惠”。这一阶段大致从20世纪40年代持续到80年代末。20世纪60年代，美国众议院议员明克率先提出为学前教育立法。1965年，白宫经济机会办公室启动了全美规模最大、影响最持久的联邦学前教育项目“开端计划”，为3～5岁贫困儿童提供免费的学前教育服务。“开端计划”标志着美国学前教育立法正式进入扶弱阶段，不再仅仅依附于福利项目。1967年，英国“普洛登报告（PlowdenReport）”推动了普惠性学前教育理念的发展。报告建议大规模扩张幼儿园，鼓励非营利性力量和其他社会援助填补政府的不足。许多国家颁布了适度普惠型学前教育法案。如法国《教育法》规定：“3岁儿童可就近入园，优先照顾困难家庭的2岁儿童入园。”[4]瑞典的《儿童日托法》（1973）、《学前教育法》（1975）提出为大班幼儿提供每天3小时免费学前教育。1975年美国通过了《所有残疾儿童教育法》，这是国际残疾儿童教育最完善的法律之一。加拿大的《儿童托育法》（1983）规定了学前儿童享有平等和部分免费的受教育机会。1975年印度为促进贫困地区学前儿童的整体发展，开始实施“整合儿童服务中心项目（IntegratedChildDevelopmentScheme，ICDS）”。这是印度政府主导的最大规模早期儿童教育项目，为弱势儿童提供免费健康、教育和营养等综合性福利服务，将学前教育、女童教育及家长（母亲）教育整合在一起。这一时期各国政府研制、发布了大量针对特殊与贫困儿童的学前教育相关政策法规，加大了政府对弱势儿童的干预力度。在扶弱阶段，国际学前教育立法为处境不利幼儿的受教育机会均等做出了重要贡献。通过优先照顾处于不利社会、文化环境的儿童，学前教育在支持弱势儿童与家庭方面发挥了显著作用。适度普惠的学前教育发展为世界各国处境不利儿童群体提供了更加平等的起点。（三）普惠阶段（1989年至今）1989年11月20日，联合国大会通过了《儿童权利公约》（以下简称《公约》）。《公约》揭示了一个重要的理念：儿童是拥有完整自身权利的人，他们并非其父母或家庭的附庸，也不是成人决策的被动接受者。在童年这一特殊阶段，必须让儿童有尊严地成长、学习、游戏与发展。随着《公约》的面世，世界各国的学前教育立法由重视弱势儿童的入园机会均等逐渐扩展到面向所有儿童，推行全面普惠型学前教育立法。1990年，名为《从质量开始》的英国“兰伯尔德报告（Rumboldreport）”指出，英国政府将确保继续扩大高质量服务的范围，以满足儿童和他们父母的需求。这份报告拉开了国际追求全面普惠学前教育的序幕。[5]脑科学的研究进一步推动国际社会与各国政府聚焦学前教育质量。普惠型学前教育立法在这一时期得到完善并日趋成熟。首先，各国政府通过制定相关政策对学前教育进行宏观干预，学前教育立法的侧重点从关注弱势儿童扩展到面向所有儿童。学前教育立法的内容更细化、更丰富，立法服务对象和内容更为广泛。使每一个幼儿都享有公平、优质的学前教育成为各国学前教育立法普惠阶段的主要目标。如2000年美国颁布了《早期学习机会法》，2002年又颁布了《不让一个儿童掉队法》（NoChildLeftBehindAct）。其次，儿童群体的划分也更加具体，政策富有针对性。世界各国为不同处境的儿童专门立法，提供不同类别的优惠和福利，为更多学前儿童提供更加公平的起点。英国政府立法不断发展和完善早期儿童教育和保育，先后提出“儿童保育十年战略”、建立儿童中心等内容。1998年，英国等12个国家参与了OECD提出的“早期儿童教育和照顾政策”。21世纪以来，各国政府提出了若干针对全体儿童的教育、培训和综合服务计划，如2003年英国颁布的绿皮书《每个孩子都重要：为了孩子的变化》和2004年颁布的《儿童法》将这些全面普惠计划进一步系统化、合法化，集中体现了“融合教育”的思想，强调每个孩子都不能被忽视。“每个孩子都重要”——这已成为当前国际学前教育立法的重要准则。二、国际学前教育立法的变革趋势分析：从适度普惠到全面普惠柏拉图的《理想国》率先讨论过以国家公养公育的形式承担儿童教育责任。不过，《理想国》的理想迄今尚未实现。经历了2000多年的漫长历程，国际学前教育立法的变革趋势正在由部分弱势群体获得受教育机会的“适度普惠”，走向每个儿童都有权利接受教育的“全面普惠”。为体现儿童利益最大化原则，近年来国际学前教育立法呈现了政府行动、家庭支持、科学研究和儿童本位取向，力求让不同儿童、不同家庭和不同社会群体共享儿童福祉、共享发展成果。[6]深入分析学前教育立法的国际变革趋势与经验，为中国式现代化背景下的学前教育立法提供了新的启示。（一）从教育起点公平走向教育过程公平在《正义论》一书中，罗尔斯认为，正义就是“每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利”。[7]接受学前教育机会的平等是社会平等与教育公平的起点。不过，直到20世纪上半叶，大部分学前教育由地方政府酌情为贫困儿童提供，属于“补缺型”福利。国际学前教育的立法目标聚焦在缩小贫富差距、保障教育起点公平。随后，世界各国陆续开始关注全体幼儿的受教育机会。各国立法研究者日益重视制定普惠性的学前教育法律法规。瑞典1985年的学前教育法规定了所有18个月以上的学龄前儿童都有权接受学前教育，1995年修订规定，要求为1岁以上的学龄前儿童提供各种公立或私立的学前教育，不允许无故延误儿童接受学前教育。英国1998年的《学校标准和结构框架法》则明确规定地方当局有责任“确保”幼儿接受幼儿园教育。21世纪起，世界各国纷纷从学前教育的起点公平走向过程公平，日益关注高质量学前教育的立法保障。加拿大于2014年提出了“普惠性”（universality）、“高质量”（highquality）和“全面性”（comprehensiveness），构成了加拿大学前教育立法的三个原则。挪威2017年的《幼儿园内容和任务框架计划》充分体现了“儿童利益最大化”的原则，第一部分“核心价值观”中指出：尊重儿童和童年的价值、民主、多样性和相互尊重是幼儿园的核心价值观，应在幼儿园教学实践的各个方面予以宣传、实践和彰显。2019年，德国《优质托幼机构环境法》规定，德国政府将采取措施帮助各联邦州提高儿童日托服务的质量，为儿童创造优质平等的教育条件，并通过《德国0～6岁幼儿日托机构教育质量国家标准手册》开展发展性动态评价。[8]在这一阶段，德国政府不仅向育儿家庭提供更加优厚的学前教育福利，也积极支持父母在家庭和工作之间寻求平衡，追寻儿童利益的最大化。21世纪以来，英国也努力建立一个更加优质公平的教育体系以缩小阶级差距，提高整体教育水平。根据《2002年教育法》的规定，英国学前教育阶段被称为“早期基础阶段”。2008年英国颁布了《早期基础阶段法定框架》，发布了0～5岁幼儿发展的国家框架，体现了公平而卓越的目标指向。政府还制定了明确的学前教育质量评估要求。这些早期学习目标在2021年修订后，更加强调知识的获得，全面调整了学前教育与义务教育的评价标准，力图打造高质量的学前教育体系。根据《2009年美国复苏与再投资法案》，美国联邦政府设立了“力争上游——早期学习挑战项目”，投资5亿美元用于改进学前教育质量。该项目还以法律形式体现在《每一个学生成功法》中。在追求教育公平的同时，各国政府均在通过立法积极引领教育改革，追求高质、高效的学前教育。从关注起点公平到提供优质教育，体现了国际立法者对学前教育质量的关注。（二）从学前部分免费走向全面免费教育联合国《世界人权宣言》中对于教育权的解释包括一切人都有接受教育的权利（第26条），提出人人都有接受免费教育的权利。推行免费教育也成为联合国教科文组织“全民教育运动（EducationForAll）”的核心内容。21世纪起，法国等多个国家将学前教育纳入义务教育体系。印度的《国家儿童宪章》明确指出“国家向所有儿童提供学前教育”，用普适性的法律来保障儿童获得学前教育的权利。印度《儿童免费义务教育权利法》（TheRightofChildrentoFreeandCompulsoryEducationAct）指出，“为所有3岁以上的儿童提供幼儿保育和教育，直到他们满6岁。政府应通过适宜安排提供免费的学前教育”。[9]美国政府正在逐步将免费的幼儿园教育服务从5岁幼儿延伸到4～5岁幼儿。爱尔兰则为所有2岁8个月以上的幼儿提供每年38周的免费学前教育服务。[10]三、国际视野下我国学前教育立法的基本原则2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议通过了期盼已久的《中华人民共和国学前教育法》，《学前教育法》将于2025年儿童节正式实施。基于国际立法经验的分析成果，《学前教育法》体现了“国际视野、本土关怀”的中国特色，贯彻了五个重要原则。（一）教育公平原则保护每一个学前儿童的受教育权、促进幼儿健康发展是国际学前教育立法的基本愿景，也是我国学前教育立法的起点与目标。《学前教育法》开篇就指出，“为了保障适龄儿童接受学前教育，规范学前教育实施，促进学前教育普及普惠安全优质发展”，第十三条强调“学前儿童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保护照料、依法平等接受学前教育等权利”，[11]第十六条指出“父母或者其他监护人应当依法履行抚养与教育儿童的义务，为适龄儿童接受学前教育提供必要条件。”[12]《学前教育法》将《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》保障的儿童受教育权具体化，形成了许多亮点。如学前儿童入园时，除了必要的健康检查，幼儿园不得组织任何形式的测试或考试选拔。无论学前儿童本人及其家庭背景如何，都依法享有平等接受学前教育的权利。由此可见，《学前教育法》坚持无差别、无歧视的教育公平原则。不论学前儿童的民族、性别、户籍、父母职业、家庭财产状况、身体状况如何，他们都享有法律规定的平等受教育权。为保障农村幼儿和家庭困难幼儿的教育公平，《学前教育法》第二十七条指出“地方各级人民政府应当构建以公办幼儿园为主的农村学前教育公共服务体系，保障农村适龄儿童接受普惠性学前教育”。[13]这充分保护了城乡不同背景幼儿的受教育权。《学前教育法》的承诺既体现了对维护儿童权益的庄严宣誓，也与国际儿童观、教育观一致，彰显了我国人权事业的伟大成就。（二）儿童优先原则对儿童的关爱天性是人类“善”的起源。休谟认为人类对“善”的情感和欲望有两种，其中一种“根植于我们天性的某种本能……对儿童的关爱”。[14]《学前教育法》遵循了《公约》的儿童关爱精神，坚持儿童优先，秉承学前儿童利益最大化原则，从儿童权利、教育原则、入园保障、家庭教育、残疾保护、公益服务、特别保护、符合规律、隐私保护等方面坚持学前儿童优先的立法原则。《学前教育法》第十三条明确要求“学前教育应当坚持最有利于学前儿童的原则，给予学前儿童特殊、优先保护”。[15]学前教育必须从幼儿身心发展特点和利益出发，促进儿童全面发展。《学前教育法》从多角度保护学前儿童的身心安全，守护儿童健康成长，要求发生突发意外事件等危急情况时，成人应当优先保护幼儿的人身安全。园长、教师、保育员、保安等所有工作人员都必须尊重、爱护和平等对待学前儿童，遵守职业道德规范，不断提高专业素养。“体罚或者变相体罚儿童”被《学前教育法》明文禁止。《学前教育法》还规定幼儿园课程教学类资源必须经过审定，不能采用小学化的教育方式，更不可教授小学阶段的课程。此外，也不得开展与幼儿“身心发展规律、年龄特点不符的活动，或者组织学前儿童参与商业性活动”。[16]此外，涉及学前儿童的新闻报道应当客观、审慎和适度。《学前教育法》给予学前儿童充分的优先保护，保障儿童利益最大化。这些要求体现了我国学前教育必须遵循幼儿发展规律，有利于依法维护学前儿童的生存权、发展权，从法制层面禁止任何有损儿童身心发展的行为。（三）政府核心原则《开端计划法》等法案使学前教育成为专门法律规范下的政府行为，对推动国际学前教育立法发挥了里程碑式的作用。在国际学前教育的众多义务主体中，政府日益成为最重要的义务主体与责任主体。《学前教育法》在第五条至第九条中分别论述了发展原则、政府职责、社会支持、管理体制和部门职责，其中对政府职责的论述最全面、最核心，提出“国家建立健全学前教育保障机制”，学前教育事业坚持政府主导，以政府举办为主。[17]在投入保障部分，《学前教育法》规定了由政府投入为主的多渠道筹措经费的学前教育投入分配机制。学前教育财政补助经费依据相应原则列入各级政府的预算。各级政府应当加大学前教育财政投入，确保学前教育投入占合理比例，从资金层面保障学前教育事业合理发展。可见《学前教育法》充分强调了政府的核心作用，规范了各级政府在学前教育事业发展中的关键责任，有助于从宏观政策层面建构保护与促进幼儿发展的体制。（四）多义务主体原则《学前教育法》中还体现了我国实施学前教育的多义务主体原则。学前教育不只是托幼机构的责任，家庭及整个社会都负有重大责任。政府、相关部门、家长及全体社会成员应共同承担保护儿童、关怀儿童的义务。不同义务主体共同承担儿童养育、教育、支持与保护的责任，构成了良好的微观、中观与宏观教育生态圈，[18]共同促进儿童发展。《学前教育法》提出对父母和监护人的要求——共同“尊重学前儿童身心发展规律和年龄特点，创造良好家庭环境，促进学前儿童健康成长”。[19]第五十八条强调家园共育，“幼儿园应当主动与父母或者其他监护人交流学前儿童身心发展状况，指导家庭科学育儿”。第五十九条则规定了幼小衔接的内容，指出幼儿园与小学应相互配合，帮助儿童做好科学的入学准备，强调小学必须“坚持按照课程标准零起点教学”。[20]总之，社会全体成员应当共同为学前儿童接受优质教育、健康成长创造良好环境。各类博物馆、美术馆、科技馆、文化馆、体育场馆等公共文化机构都有责任提供适合学前儿童的教育与支持服务。这充分体现了儿童是社会的财富、民族的未来，支持学前教育、保护幼儿权利是全社会的共同义务。（五）融合教育原则《学前教育法》在公平对待所有学前儿童的基础上积极保护每一个儿童的利益，为处境不利和有特殊需求儿童提供融合教育。尊重弱势儿童、支持特殊儿童群体的学习与发展是国际社会的共识和基本准则，也是民主与文明的重要元素。1970年，美国特殊儿童委员会的麦康奈尔（McConnell）等人在全国演讲中寻求为儿童提供学前融合教育立法。麦康奈尔认为，智障儿童教室中60%～80%的儿童是环境因素的累积产物，那些患有器质性疾病的儿童也需要得到帮助。范德比尔特大学一项为期5年的早期干预研究提供了融合教育的支持性数据。[21]在各国政府的公共财政援助下，国际融合教育不断推进。顺应融合教育的国际发展趋势，我国立法中明确提出推进融合教育，要求县级以上地方人民政府根据残疾儿童的数量、状况和残疾类别，统筹实施多种形式的特殊教育，推进学前融合教育发展，《学前教育法》第二十八条提出“推动特殊教育学校和有条件的儿童福利机构、残疾儿童康复机构增设学前部或者附设幼儿园”。[22]根据《学前教育法》内容，普惠性幼儿园应接收能够适应幼儿园生活的残疾儿童入园，并为其提供帮助和便利。同时，从事特殊教育的幼儿教师可以按规定享受特教津贴。《学前教育法》强调了政府部门应优先保证贫困家庭、边远地区幼儿接受普惠性学前教育。政府建立有效的学前教育资助制度，为贫困儿童接受学前教育提供资助，保障弱势儿童能够接受免费学前教育。由此可见，对有特殊需求和处境不利幼儿的照顾和关怀是我国学前教育立法中融合教育理念的重要体现。融合教育的法制化将有助于改善中国处境不利和特殊儿童的生活状况，保障他们的基本权利。四、中国学前教育立法研究展望依法保护学前儿童权益、促进儿童健康成长有助于推动中华民族的未来发展，这需要全社会共同努力。展望未来，学前教育立法研究仍有诸多挑战与发展空间。（一）发展普惠育幼体系，补民生短板二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”，必须“加强普惠育幼服务体系建设”。[23]普惠育幼服务体系包括0～3岁的托育服务与3～6岁的幼儿园教育体系。学前教育立法变革的未来挑战之一在于大力推进发展普惠育幼体系，关注百姓“最关心最直接最现实的利益问题”，满足人民对幸福生活的追求。0～3岁被称作人生最关键的1000天。为依法保障我国托育体系的健康可持续发展，《学前教育法》第八十四条提出“鼓励有条件的幼儿园开设托班，提供托育服务。幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行”。[24]当前我国普惠托育服务普及率低、发展缓慢。针对“入托难”问题，法制化的普惠托育服务建设可以有效减轻家庭养育、教育负担。国家虽然积极推动婴幼儿照护服务发展，鼓励各地幼儿园开设普惠性的托班，但托班师资与托育中心质量参差不齐。我国普惠托育体系发展面临三重立法难题：一是政府投入不足、收费参差不齐；二是缺乏托育环境安全标准；三是托育师资缺乏规范培训。通过立法研究进一步明确托幼一体化管理、托班师资资质和资金投入机制等问题，有利于落实普惠育幼体系建构，打造普惠托育服务圈，为千家万户和谐生活奠定基础。（二）普及学前教育福利，破人口难题《学前教育法》将学前教育定位为公益事业，有助于学前教育福利的普及，为儿童成长和家庭和谐提供更好的保障。教育福利是政府为保障国民受教育权、提高国民素质、促进教育公平而承担的责任和义务，提供的相应的公共资源和优惠政策。[25]教养负担沉重是许多国家出现少子化现象的主要因素之一。2021年我国修订了《中华人民共和国人口与计划生育法》，推行三孩生育政策。然而，中国家庭在育儿过程中投入过多、负担过重，严重抑制了育龄人口的生育欲望。吉登斯认为福利在本质上是一个心理学的概念，关乎人的幸福。[26]国际社