PP某省市洪涝风险的演变特征与综合治水的适宜模式中国水利水电科学研究院

第十四届中国国际水务高峰论坛第四分论坛，2019年11月5日，北京城市洪涝风险的演变特征

与综合治水的适宜模式程晓陶中国水利水电科学研究院，教高水利某省市水利专委会，主任委员水利学报，主编•

结语

提

要•

某省市洪涝风险特征及其演变趋向•

我国水安全保障进入了综合治水的新阶段•

关于综合治水适宜模式的探讨1.某省市洪涝风险特征及其演变趋向•雨热同期，有利于农业发展；•

线东南侧降水相对丰沛，

涝区内人口资产密集，城镇星罗棋布；•

642座某省市，地理气候差异显著•

滨某省市57座（8.9%）

•

平某省市288座（44.8%）•

山某省市297座（46.3%）某省市的扩某省市群的形成，极大提升

了水安全保障的难度与需求。图例：·

第一批试点某省市·

第二批试点某省市···

··········

···

···········空前迅猛的城镇化进程对水安全保障构成巨大压力•

改革开放40年来我国城镇化进入加速发展阶段。

1978—1998年的20年间常住人口城镇化率从17.9%提高到30.4%，前20年仅上升12.5个百分点；而2018年城镇化率达到59.6%，后20年增长了29.2个百分点，可见城镇化进程之迅猛。本世纪新增某省市人口超过美国全国人口的总和。•

快速发展初某省市建设普遍存在“先地上、后地下”现象，1990年代一度水患频仍，1998年举国上下的抗洪斗争，凸现了水利基础设施建设滞后、欠账太多

，发展不均衡不充分上升为主要矛盾。•

同时，水问题日趋复杂艰巨与水安全保障要求日益提高的矛盾日益突出，处理不当会演变为水危机。1998年大洪水之后，国家持续增大

了治水的投入，其中防洪体系建设

的投入占1/3。Worldaverageadvanced

countriesAsian

countriesChina9080706050403020100迅猛城镇化背景下水灾损失变化特征•随着大江大河防洪能力的逐步增强，我国洪灾相对损失与人员伤亡显著下降。然而，

直接损失呈双峰型变化。

2010年以来，

8年中有4年损失高达2600亿～3700亿元之间。但相对损失进一步下降到0.4%，人员伤亡明显减少，说明水利投入持续增长对支撑发展与保障安全起到了重要的作用。然而，一旦遭遇不利年份，仍可能发生较大伤亡。中国1900

—

2017年洪涝灾害经济损失与受灾人口Shiqiang

Duetal.

Briefmunication:

Rethinkingthe

1998China

floods

to

prepare

for

a

nonstationaryfuture

[J].

Natural

Hazardand

EarthSystemSciences.

19,715-719,2019525201510500

2

4

6

8县（区）人均GDP/万元2016某省市长江两岸23县区溃圩数与人均GDP关系我国水安全保障的形势空前严峻统计数据表明：2006年以来我国每年遭受洪某省市都在百座以上，水灾总损失与某省市数明显成正比。而农村大量青壮劳力外出务工，贫困地区防灾能力更

为薄弱。同时，伴随城镇化、工业化的迅猛进程，水资源短缺、水环境污染与水生态恶化问题也日益突出,迫切需要全方位构建更加强有力的水安全保障体系。

2010199820200706

2

2008009050

1001502002503002006-2016年历年受洪涝某省市数（座）450400350300250200150100500年洪涝直接经济总损失(109Y)溃堤圩数/座2012

2015201620132014011

2城市的正常运转依赖于其各类基础设施与生命线系统（交通、通讯、互联网、供水、供电、供气、垃圾处理、污水处理与排水治涝防洪等等）。

这些系统在关键点或面上一旦因洪涝而遭受损害，会在系统内以致系统之间形成连锁反应，甚至出现灾情的急剧扩展某省市洪涝灾害损失与影响激增的现象，不某省市排水治涝防洪标准有关，而且取决于承灾体的脆弱性。某省市洪涝灾害的连锁性与突变性，是强化应急管理的重要基础。某省市洪涝灾害

损失的突变特征一般年份洪涝灾害造成直接经济损失

数百万至数千万量级2011年

6.23暴雨最大雨量192

，6mm；雨强

192.6mm，平均面雨量63mm,经济损失12.83亿元2012年

7.21暴雨最大雨量460mm；雨强100.3mm；平均年面雨量170mm,经济损失116.4亿元•

连锁性：城镇化区域更容易发生次生、衍生灾害，形成

连锁反应。受灾范围超出受

淹范围，间接损失甚至超出

直接损失•

突变某省市洪涝调控与适

应能力增强，一旦超出能力

的限度，

损失急剧增长。R城市洪涝风险特性的演变机理城镇化+标准提高现代社会中洪涝风险的演变趋向工程保护

标准提高经济发展固有特性D全面树立水安全保障的理念•

2011年中央一号文件明确指出，“加快水利改革发展，

不仅事关农业农村发展，

而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且

关系到经济安全、生态安全、国家安全

”。•2014年3月14日，习近平总书记指出，河川之危、

水源之危是生存环境之危、

民族

存续之危。全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实

现中华民族永续发展的战略高度，

重视解决好水安全问题。•

2017年党的十九大明确提出要树立“共同、综合、合作、

可持续

”的新安全观。

确保安全？

风险？

安全第一•随着社会经济快速发展，加之全球气候变暖的影响，2010

年以来我国水灾损失再度攀升。与水资源短缺、

水环境污染与水生态恶化交织一起，洪水风险更为复杂。•

“重视解决好水安全问题”，被提到“全面建成小康社会、

实现中华民族永续发展的战略高度

”。•我国水安全保障体系建设进入了综合治水的新阶段。2.

我国水安全保障进入了综合治水的新阶段江

排

资源

航

排水

景观水利

水能利用生态水利

城市水文化保护

城市给运水利节水水利城市环境水利灌洪田防农河从老问题看，我国自然

地理和气候特征决定了

水旱灾害将长期存在，并伴有突发性、反常性、

不确定性等特点。与之

相比，水利工程体系仍

存在一些突出问题和薄

弱环节，必须通过“水

利工程补短板

”，进一

步提升我国水旱灾害防

御能力。鄂竟平：

工程补短板

行业强

监管

奋力开创新时代水利事

业新局面，2019-1-1民生

水

利现代水利的发展模式与方向传统/农业水利现某省市水利水利信息化与水管理水平是现代水利健康发展的标志观

念体

制技

术资

金资

源水利明确水是有限的资源，建立水权、水价与水足迹的理论体系，强调资源优化配置、依法治水与流域综合治水，要求洪水资源化建立对区域、部门间水资源合理

配置的管理体制，依法对水资源利用的冲突进行有效协调，某省市场化的水权交易开源节流新技术，水资源监

控与优化配置技术，水利工

程多目标优化调度与决策支

持技术等增加水资源监控信

息系统与水源地保

护的投资

，提高用

水量保障水平环境

水利明确水是重要的环境要素，建立水质监测、评价体系，强调环境保护中公众参与的必要性，重视洪水环境效益，完善水安全理念水利与规划、环保、林业部门的

协调运作机制，健全水污染防治与水土保持的执法与公众监督体系，推进河长制水质监测指标体系与技术，水污染防治与底泥处置技术，

水土保持技术，地下水回补

技术等增加水质监控

、污

水处理与底泥处理

系统的投资

，满足

水质保障水平景观

水利建立安全、舒适，亲水的环境，关注民众生活质量的提高，强调价值观念的调整，提高安全保障水平建立水利与某省市政、环卫、

园林等部门协调运作机制，推动爱护河湖水域的全民教育活动水安全评估与保障技术，工

程装饰技术，施工与运行的

减震、消音技术等增加创建安全

、舒

适

、秀美水域及岸

边景观环境的投资生态水利与自然共存共荣，兼顾水生生物多

样性的需求，对生态系价值的认知，

强调和谐、可持续的发展模式建立有利于促进生态工程规划、

设计、实施、维护的运作机制，提高全社会道德规范标准生态环境复育、修复、改善、

重构等近自然土木工法,智能化网络调控技术增加生态用水调配

及保护水生生物繁

衍条件的投资现代水利内涵的扩展呼唤体制机制创新2015年10月11日，国务院办公厅发布《关于推进

某省市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75

号）

目标：小雨不积水，大雨不内涝，水体不黑

臭，热岛有缓解。要求：到2020某省市建成区

20%以上的面积达到目标要求；到2030某省市建成区80%以上面积达到目标要求。针对水污染防治工作面临的严峻形势，环境保护部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、海洋局等部门，共同编制了《水污染防治行动计划》(即“水十条

”)

，并于2015年4月2日由国务院发布实施。2014年11月，住房和城乡建设部出

台了《某省市建设技术指南》；2015年2月财政部、住建部、水利部

办公厅联合引发《关于组织申报2015年某省市建设某省市的通

知》。两批共安排30座某省市。2018年1月中办国

办《关于在湖泊

实施湖长制的指

导意见》，进一

步加强河湖管理

保护工作，落实

属地责任，

健全长效机制。2016年12月中办

国办《关于全面

推行河长制的意

见》，以保护水资源、

防治水污

染、

改善水环境、

修复水生态为主

要任务。2014年起，浙某省市委省政府

全面推行“五

水共治

”行动

计划：治污水、

防洪水、排涝

水、保供水、抓节水。部门协作已成综合治水的必然要求.

在2003年“非典”事件的触发下，我国现代化应急管理体制、机制、法制

与能力建设全面推进，

逐步健全。2001年，我国开始编写综合性应急预案2016年，

推进防灾减灾三个“转变

”：

从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，

从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提

升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。新世纪以来我国应急管理体系的发展2004年，国务院办公厅发布《国务院有关部门

和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架

指南》，使重大事故应急预案的编写有章可循2003年“

非典”事件推动了应急管

理理论与实践的发展，成为我国

全面加强应急管理研究与体系建

设的起步之年。2014年国务院办公厅关于加

快应急产业发展的意见2008年南方雪灾、

汶川地震：进一步加强应急管理能力建设2007年，

《突发事

件应对法》颁布实施2019年4月自然灾害防治部际联席会议制度建立2018年4月应急管理部

正式挂牌成立2005年国务院应急管理办公室成立水利、气象：监防报

应急：抗救援3.

关于综合治水适宜模式的探讨•我国经济社会发展尚处于从低水平向高水平竞升的爬坡阶段，

快速工业化、城镇化对区域之间、人与自然之间基于水的脆弱平衡必然产生强烈冲击。•然而，面对复杂严峻、

相互交织、相互制约的水问题，区域

之间、治水目标之间往往涉及到利害相关与转化的矛盾冲突，

局部区域的治水活动并非标准越高、获利越多就越好。•新时期综合治水的成败，关键在于把握适度。万亿投入效果不佳，治水“失度

”难逃其咎•

近20年来我国各级政府在治水上的投入持续倍增，已达年度近万亿的量级。

然而，现实中仍未摆脱“前期建设欠账太多，后期压力持续增大

”的困境。

究其成因，除发展中新问题层出之外，某些治水活动“失度

”而非“适度

”，也难逃其咎。举例如下：̶

热心于形象工程，只求面子，不顾里子。有的地方不计代价打造亮点，为获得“美丽

”

景观不惜降低防洪标准，反使风险大增。̶

运动式进，急于求成，

欲速不达。有些治水活动声势浩大，以为靠短期高投入可一举解决水问题，结果却是劳民伤财。̶

部门间各自为政，单打独斗，互相掣肘。治水本是系统工程，但却缺少统筹协调，以

偏概全，以致事倍功半，甚至事与愿违。̶

措施上脱离实际，盲目模仿，顾此失彼。治水讲究因地制宜、因势利导，忽视区域特

征与发展阶段的差异，难免失败的结局。̶

综合治水公益性强，所需投资巨大，

一些政府愿意采取PPP模式。若达到预期效果，

造福后人，功德无量；若治理失败，一届政府花掉了几届政府的钱，后人既要还债，

还要再筹巨资治水，

则是遗患无穷。在综合治水中要变“失度”为“适度

”，

必须奉行生态文明的理念•要建立起决策民主化、科学化与法制化的运行机制，既遵循自然规律，亦遵循经济社会的发展规律；•要以国土空间规划为基础、以流域为单元，编制“山水林田湖草

”生命共同体协同治理的综合治水规划；•要形成“自上而下”与“自下而上

”良性互动的推进模式，切实

加强部门协作与信息共享，鼓励社会参与，

推行与自然环境和谐

的综合治水措施；•任何治水方案务必经过严格的论证程序，用数据分析与风险评估为“补短板

”和“强监管”中把握适度提供基本的依据，逐步建

立、

健全起与发展需求相适宜的现代化水安全保障体系。利的方面环境特性害的方面在我国国情下，“标准适度、布局合理，维护良好、调度运用科学的

水利工程体系”是实现人与自然和谐的基础与前提；需要以流域为单元，道法自然、

天人合一，推进综合治水方略。定义：洪水管理是人类按可持续发

展的原则，以协调人与洪水的关系为目的，理性规范洪水调控行为，增强自适应能力，适度承受一定风

险以合理利用洪水资源，并有助于

改善水环境等一系列活动的总称。以洪水管理理念为指导推进综合治水方略洪水灾害的自然属性洪水灾害的社会属性

的水洪性特害灾洪水的利害两重性

的水洪性特源资洪水的•某省市地处干旱少雨的晋北黄土高原，年降水量400～500mm。

大部分河流属于季节性河，汛期洪水暴涨暴落，枯水期河水

锐减直至断流。•近年来，通过实施御河城区段综合治理、文瀛湖防渗加固等工程某省市成了一些蓄水景观工程，净化、美化了

河道、湖区的境，提某省市形象。但这些蓄水工程

都是“死水

”，每年需要从上游孤山水库调水对其进行补水，

由于不流动，水质难保证。•

如何准确理解与把握水生态文明建设的内涵，因地制宜采用既适应流量季节性变化，又便于居民休闲娱乐，能最大限度提高土地利用率，降低运营维护成本，且有一定经济效益的治理模式，

是值

得深入探讨的大问题。某省市人均水资源量111m3

，为全国人均

占有量的9%左右2018年大同水之行调研流域面上措施：雨洪调节设施加之鹤见川滞洪区、川和调节水库、恩迴公园调节水库等大型工程400余万

m3

的调节能力，

每平方公里人工建设的雨洪蓄滞能力达3万m3

以上，有效抑制了洪峰流量随某省市化进程而增长的趋势。●

雨洪调节设施（2002年以前建）●

雨洪调节设施（2003年以来建）《某省市河川浸水被害对策法》

（2003年颁布，2004年5月15日起实施）流域面积：

235km2

河流长度：

42.5km

鹤见川流域19“河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共团体有共同承担制定《流域水害对策计划》

的职责，要切实协力、强化实施更为安全、更为有效的浸水被害对策

”（河川整治、下水道建设、雨水蓄留渗透设施等）[法第4条]；

同时要求“流域内的居民、事业者要努力促使雨水的蓄留与渗透

”[法第5条、第19条]；新的“雨水渗透的阻碍行

为在面积1000m2

以上的情况下，必须取得

”[法第9条]；鹤见川流域的雨洪调节设施数量:

约

4300

座；总容积:

约300万m3综合治水适宜方案的评估与抉择•

首先要做好规划，规划的失误是最大的失误。•

其次要做出可行的方案，

目标优化，分步实施。•

法律与行政管理•

社会与价值观念•

经济发展水平•

认知、技术与信息•

环境与生态•

习俗与文化道德等贯彻科学治水方针，推进决策的科学化和民主化！对策⽅案1对策⽅案2对策方案对策⽅案n•

经济效益（减灾效益）•

社会效益（安定、威信）•

环境效益与生态效益•

不同利益相关者的述求•

关系全局与长远的需求•

风险辨识•

风险估计•

风险管控约束条件分析成本效益分析问题分析成因分析风险分析需求分析.

为了实现从减轻损失向减轻风险转变，

我国应急管理机制需要从“自上而下”

的单向推动转变为“

自上而下”与“自下而上

”的良性互动。.

可考虑的模式之一：推动应急服务业与现代保险服务业相结合，

将保险纳入

灾害事故防范救助体系，加快推行巨灾保险。——

国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见，国发办[2014]63号供给如何避免恶性的竞争？打开销路把握适度的关键，在于能否建立起良性互动的机制如何保证产品

的质量？应急

产业如何纳入政府

的计划？如何获得可

靠的产品？如何降低安保

的成本？如何满足个性

化需求？产品

用户政府主导保险行业

需求

投入计划监管指令质量认证保险理赔服

务投

保•

生态文明是中华文明在现代化进程中的延续

水利为国民经济的基础产业

农耕文明（水利是农业的命脉）生态文明工业文明是以工业化为重要标志、机械化大生产占主导地位的一种现代社会文明状态。其主

要特点大致表现为工业某省市化、法制化与民主化、社会阶层流动性增强、

教育普及、信息传递加速、非农业人口比例大幅度增长，开始进入知识经济和谋求可持续发展的阶段。生态文明旨在构

建人与自然、

人

与社会的和谐共

生，实现良性互

动、均衡发展与

持续繁荣，这是

中华农耕文明融

纳工业文明的进

程，

是中华文明

伟大复兴的战略

抉择，是全面、

协调、

可持续科

学发展观的根本

体现。人类从食物的采集者

变为食物的生产者；在长期农业种植、养殖活动中形成了适应气候环境，

满足农业生产、生活需要的国家制度、风俗礼仪、文化教育，等等。聚族而居、精耕细作的农业生产孕育了内敛式自给

自足的生活方式、兼收并蓄的文化传统、