2025国资国企穿透式监管白皮书

路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾 1 3 6 82.1穿透式监管概念的提出 82.2穿透式监管的整体框架 2.3穿透式监管的全新要求 163.1风险驱动的智能治理 3.2全景穿透式智能监管 27 344.1穿透式监管数智化平台整体架构 384.3构建业财系统，打通穿透式监管数据链 414.4数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式 554.5规范数据治理，打造全要素数字化平台底座 65 755.1穿透式监管的三种模式 5.2穿透式监管的实现路径 791题，国家以"放权让利"为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。1988年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国指明方向。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于22003年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有有资产）的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与（3）深化改革期：以管资本为主推动职能转型2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面标志着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理3兴产业、科技创新等领域集中等要求。2017年，国务院办题展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本重过程的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性——信息不对称导致监管4），重点骨干企业），但对三级以下基层单位（如区域分公司、项目公司、三级控股企业）供应链金融等新型业务的风险（如估值偏差、资金链断裂）进行（3）数据真实性存疑：监管报表数据主要由企业自行填报（如财务数据、投资进），构），流程繁琐且耗时，导致数据的实时性和准确性无法保障。），），5风险，更无法阻断风险传导链条（如子公司衍生（6）关联失控交易：部分企业通过虚构交易（如与关联方签订虚假购销合同）、高价采购/低价销售（向关联方输送利润）、交叉持股（通过多层股权结构掩盖利益输上述问题共同指向传统国资监管体系的核心矛盾：监管手段与国企发展实际严重6），人工智能与机器学习：利用AI技术构建智能分析模型，对数据进行深度学7等形式展示出来，帮助监管人员快速理解数计算与数据平台解决“数据整合”难题，人工智能与机器学习实现“风险智能预判”，），82什么是穿透式监管92025年3月，国务院国资委发布《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设为主线，推动国有企业内控体系从传统层级管控向全链条、全要《通知》首次在内控领域提出智能化穿透式监管要求，强调以2.2穿透式监管的整体框架《通知》要求实现自上而下全级次（组织）用智能预判风险危机，用管控赋能发展质效，这得着的看不见”困境，确保国有资产安全与2.3穿透式监管的全新要求新的要求，它非常鲜明地从组织、业务、时（3）时间全过程穿透资源，关系到企业经营的最终效果，因而需要分别进行穿透式监3构建全景视角下穿透式监管体系及境外风险”等），构建以风险驱动、问题导向的穿透式监管平台，实现精准“排雷”《关于加强国有企业资产设定行业负债率预警线/重营性现金流不足却持续“借新还《关于做好2025年中央企业内部控制体系建设与《关于中央企业加强参股复杂度激增、新业务拖累整体利《关于中央企业开展压缩管理层级减少法人户数工作的通知》（国资发改革）：成因：历史并购形成的“叠床架《国有企业工资内外收入企业工资分配管理的多种《关于加强中央企业资金托贷款等方式违规套利；《关于进一步加强金融衍生业务管理有关事项的通），业内控体系有效性抽查评及部分子企业投资管理体规经营造成重大损失项目成因：股权结构设计不合理（如“一股独大”但缺乏表决权绑引发利益输送、重大决策被“绑《关于规范中央企业贸易管理严禁各类虚假贸易的通知》（国资发财评规建立健全贸易业务内控体系，加强对贸易背景真实危害：税务风险（虚开增值税发企业领导人员廉洁从业若中央企业各级领导人员不20得有利用职权谋取私利以企业领导人员廉洁从业若本人或特定关系人谋取不和中管企业纪检机构联合《关于开展中央企业“两作的通知》（国资发改革企业通过动态监控分类处21®境外风险《中央企业境外国有资产《中央企业境外投资监督《关于进一步加强中央企业境外国有产权管理有关表3-1国资监管重点问题的政策溯源与锚定机制22点监管线85%）现金短债比（预警线：＜1.2倍）>5%）>同业均值1.5倍）工资总额超预算率3%）23“资金流-货权流-票据流”一实际控制力指数（董事会席位<录贸易毛利率1%或＞行业3倍）⑧“捞偏门”告®境外风险24与深度分析，为监管对象绘制出清晰的“风险体征图”，既能穿透层层迷雾识别隐性风险，更能精准定位“核心病灶”，为靶向处置提供精准坐标。其核心价值在于：从激进扩张战略、融资决策25股权层级＞5级激励机制脱离战略、内部股权设计缺陷、委托代理交易对手集中在“壳公司”业绩造假冲动、融资美化监督机制失效、廉洁文化26溯源：穿透表象找“根因”，避免“治标不治本”，深挖风险产273.2全景穿透式智能监管的整体框架，全景穿透式三大核心监管方向28293.2.2监管资本，确保国有资本安全与高效运营（3）融资与债务风险穿透30）；31（6）资金360度穿透据的全方位采集和记录，形成完整的合同数323.2.3监管分配，构建收益分配“透明底线”与“公平根基”在“监管决策、监管资本、监管分配”三大核心方向中，“33能上能下→解决“岗位熵增”（破除职位垄断）能进能出→解决“人才熵增”（打破组织板结）能增能减→解决“价值熵增”（扭转激励失灵）344穿透式监管数智化平台的技术模式创新为穿透式监管提供了强大的助力。EMAI是指理场景的新一代企业管理平台。EMAI应用主要表现为五个特征：自适应用户体验(AdaptiveExperience)、自主流程编排(AutonomousOrchestration)、多智能体(AI3536交互式：在国资监管平台与企业数字化系统之间搭建交及企业内部监管平台的协同效应，提高监管效能，为国资监管的37企业内外部数据，破除数据孤岛现象，为监业务系统、人力资源系统以及其他与国企管38策建议。此外，借助数据指标模型及AI大模型技术，便于监管人员进行系统交互和实39予以呈现，有助于监管人员迅速了解企业的40此外，穿透式监管借助业财数据集成、指标模型以及AI大模型技术，能够进一步414.3构建业财系统，打通穿透式监管数据链AI赋能的穿透式监管，要求数智化平台具备高效的业务与财务数据处理及整合能42针对大型企业系统分散、难以统一替换的问题，可业务数据进行标准化、多规则转换；提升分析深度，支持按业务维度（如品类、批号）434.3.2集团一本账，穿透核心业财信息44业财集成：将异构业务系统数据通过API或中间平台集成到统一的454.3.3司库一个池，强化风险管控抓手2022年以来，各级国资委陆续发文推动央国企司库体实现全量司库风险的监控预警与智能分析，46风险监管平台的建设要充分融合AI大模型、数据挖掘等领先的数智化技术，搭建召回+财务大模型的能力，对虚假贸易进行风险模型定义，针474.3.4绩效一条线，落地战略控制闭环依据。预算到绩效分析闭环控制，为动态管控体48（3）报告环节：合并报表与管理报告模块满足合规要求，保障数据真实合规。49（6）数据层级：数据源－加工－应用－报告层形成全链条支撑，筑牢穿透式监管4.3.5合同一张网，全面监管运营过程智能审查，内置指标与项目，结合AI模型自动检查风险；三是进行合同数据治理，集监管提供数据基础，监控资金风险，建立预504.3.6投资一盘棋，贯穿项目生命周期国资投资项目监管的穿透式查询的本质是以数据穿透替代行政干预“放活”与“管好”，推动国企从纸面合规迈向实质稳健。其内涵包括“四全穿51（3）全过程穿透：聚焦“事前论证－事中监控－事后评价”全周期，动态追踪资（3）投后阶段：验收与运营阶段：投后考评刚性化，绩效关联强追溯。4.3.7双层ERP，大型企业协同新架构许多大型央国企集团企业下属业务板块独立通过企业管理SaaS服务的“集团中央管控+业务板块自租户协同平台（在SaaS模式下，每个独立5354动合并抵销与调整，快速合并全集团财务数据。行集中采购决策，降低采购成本，提高采购效率实现人才的合理流动和高效利用；在风险管理领域554.4数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管4.4.1能进能出：市场化数智驱动的人才流动新格局市场化用工是央国企激发组织活力的核心抓手，“能进能出”机数智化赋能“能进能出”机制的核心是通过穿透流程：编制管理从“静态控制”转向“动态适配”，56以可视化平台动态映射组织架构与“三定方案”（定岗、定编、定责），实时监测子储，支持全程追溯与留痕管理，确保招聘流程57（3）穿透考核体系，落实末等调整制度国务院国资委要求到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制数智化绩效管理承载复杂多组织多维度差异化考核体系，同时深度集成ERP与财务系统，实时对接全业务链数据，融合运营与绩效数据。自动抓取员工KPI完成、项目进度等多维度量化数据，结合360度民主测评，经加权算法生成综合绩效得分。员工能够纵向、横向流动，通过轮岗、借调、交流、挂职等措施，实现人岗相适、用58金蝶助力某千亿营收省属能源国企，搭建覆盖20万员工的内部人才市场数智平台，以“双选”模式取代指令性调动该模式激活集团人才流动生态594.4.2能上能下：基于智能契约的干部动态管理新机制使用信息化管理“两书一协议”（责任承诺书、廉政告知书、结果复核及确认等全流程实施数字化留痕管6061图4-16：干部管理“1目标+4场景+1平台”“两维一平”治理体系：在国资运营端，完善组织管控、干部人才、激624.4.3能增能减：价值导向的薪酬分配数智化体系63各级子企业薪酬管理全流程在线；2025年6月底，建成国资监管一体化智慧薪酬管类禁止性规则等情况实时触发红色预警，数据国企需建立与劳动力市场适配和企业经济效益及劳动生产率挂钩的工资决定与增64654.5规范数据治理，打造全要素数字化平台底座致性、安全性和可用性，为“穿透业务实质、识别风险本质、追溯责靠的数据基础。数据治理需围绕“全链路数据可控、全维度风险可识、全主体责任可4.5.1建立数据治理组织，制定数据治理标准），664.5.2构筑统一数据底座，实现数据互通互联），4.5.3创建数据质量体系，确保数据准确可信67上级部门对下级单位数据的结构与质量管理要4.5.4支撑数据分类分级，保障数据安全合规），684.5.5搭建数据资产体系，实现内部共享外部流通具，还需要为客户提供专业的方法论及咨询69央与地方依靠数据一体化运营体系，能消除监管“信息壁垒”，实现多主体联合），析、管控、决策能力所涉及的监管数据以API效、稳定、低成本、低风险地实现数据和业务能力变现。依靠数4.6AI技术平台，增强穿透式监管智能化合规可信等核心能力，在国资穿透式监管场景中，苍穹AI平台从数据层、业务层4.6.1数据层：全量数据整合、筑牢监管数据根基借助企业级Agent引擎和数据治理功能，苍穹平台可以实现数据的自动化清洗、4.6.2业务层：流程自动化、监管智能化（3）合规性检查与监管政策落地4.6.3决策层：智能分析，科学决策通过对监管指标的实时监控和数据分析，苍穹平台可以对国有资产的运营绩效进行744.6.4苍穹AI平台在穿透式监管中的技术核心价值5如何建设穿透式监管平台76（3）建设路径