土地储备计划编制指引（征求意见稿）编制说明

《土地储备计划编制指引》（征求意见稿）编制说明一、背景、目的与意义（一）背景储备土地作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，是调整土地市场供需关系的重要调节器，也是支撑城市发展战略的重要空间载体。土地储备计划是规范约束土地储备行为的关键，也是测算资金需求的主要依据，土地储备计划包括土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划两部分，是储备土地资产总量、结构、布局、时序等方面的重要管控手段。从地方实践来看，全国仅有部分地区编制了土地储备三年滚动计划，部分地区未编制土地储备计划或编制的土地储备计划执行率不高，主要是因为土地储备计划编制与国土空间规划、土地储备规划、年度土地供应计划等尚未有效衔接，土地储备缺乏中长期的计划管控。土地储备计划对储备土地资产的需求端预测、管护、开发时序谋划不足，造成大量国有土地资产的流失。为提高土地储备计划的前瞻性、规范性、科学性，指导土地储备工作稳定、有序、高效开展，为土地储备资金需求（包括土地储备专项债券需求）和融资额度的测算提供合理依据，编制《土地储备计划编制指引》，以三年滚动计划指导项目安排，以年度计划确定项目具体实施的工作机制，合理确定土地收储规模、结构和时序，落实储备土地项目资金需求。1.落实国家对土地储备计划编制的要求2025年，自然资源部财政部中国人民银行国家金融监督管理总局联合制定发布《土地储备管理办法》，要求开展土地储备计划编制，以计划管理方式调控土地宏观管理市场，具体包括土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划。2022年，《自然资源部关于升级土地储备监测监管系统的通知》要求各地组织编制土地储备三年滚动计划与年度计划，并在土地储备监测监管系统将计划信息按要求规范录入系统，规范计划管控。2024年，《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知（自然资发〔2024〕242号）》提出重启土地储备专项债券，在综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素的背景下，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。综上，土地储备计划成为土地储备管理机制和专项债券管理的重要抓手。2.缓解土地储备计划编制执行诸多问题现实中各地在编制中仍存在较多问题，如具体地块落宗落图，与相关规划衔接不足；编制执行中过分盲目追求土地储备规模，对储备风险认识不足；对土地储备收储资金预测不足；未对上轮土地储备计划的实施成效进行评估，计划的执行率不高。土地储备计划编制时，应通过国土空间规划摸排储备空间，以三年滚动计划指导项目安排，以年度计划确定项目具体实施的工作机制。土地储备计划应考虑土地开发的周期性和土地储备资金量，以消化存量、形成合理库容为目标，科学编制土地储备三年滚动计划和年度储备计划，对公益性用地和经营性用地实施分类管理和审核，对储备土地全生命周期过程统筹管理，在计划制定后，要严格落实执行，严禁随意改动，确保土地储备工作有序开展，建立动态评估机制，加强土地储备监管。3.提升储备土地资产管理水平储备土地作为全民所有自然资源资产的重要组成部分，对其规范管理是落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的重要内容。充分借鉴各地计划管理的成功经验和做法，将资产管理理念贯穿土地储备计划的任务、内容、程什么－值多少”的核心问题，通过土地储备计划管控，合理预测土地储备规模、储备资金、储备价值，对储备土地进行总量、结构、布局和时序上的安排，提高储备土地资产利用效率，促进资产保值增值。二、工作简况为探索建立适应广东省实际情况的土地储备计划编制指引，推动土地储备标准化建设，《土地储备计划编制指引》由广东省自然资源厅指导，广东省土地调查规划院与广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、广东恒生律师事务所负责起草，并（二）标准制定相关单位及人员本标准主编单位为广东省土地调查规划院，参编单位为广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、广东恒生律师事务所。广东省土地调查规划院主要负责标准起草，参编单位负责标准的参与起草、前期调研和收集资料。编制组于2024年8月启动标准的编制工作，截至目前，完成了标准调研、编写标准等工作，具体如下:1.建标准起草工作组。2024年8月由广东省土地调查规划院牵头，联合广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、广东恒生律师事务所共同组建《指引》起草工作组开始编制工作。2.开展调研起草工作。2024年8月至2024年11月，在收集整理基础研究资料的前提下，开展书面调研、标准框架构建、用地指标等研究工作。3.申请团体标准立项。2024年12月起向广东省土地学会进行立项申报，2025年1月获准立项。4.编写初稿、集体研讨。2025年2月-5月，结合研究过程中的实际情况，编制形成《指引》初稿。5.2025年5月-7月，团标编制单位多次进行内部沟通、6.2025年8月，拟由广东省土地学会组织《指引》（征求意见稿）的公开征求意见工作。三、标准主要技术内容（一）编制原则1.规范性保证标准结构、文体和术语的统一，充分考虑广东省土地储备计划编制工作特点及与相关标准的协调性、衔接性和完整性。2.科学性结合实际项目调研和案例数据分析等科学的分析评估方法，制定符合广东省实际发展需求的土地储备计划编制指引，推动土地资源的集约节约利用和可持续发展，确保标准的适用性、合理性和前瞻性。3.可操作性《指引》指标的确定是在充分研究国内相关标准指标的基础上，结合广州、东莞和中山等地实际案例的样本指标综合确定，考虑省内不同地区的差异性，指标体系大多采用区间控制，便于操作执行。（二）主要内容本标准依据GB/T1.1-2020《标准化工作导则第1部分:标准化文件的结构和起草规则》给出的规则起草，遵照我国现行相关法律、法规、规章、技术规范、标准及规范，并结合标准的特点进行编写。本标准由8章内容组成，分别为:1范围；2规范性引用文件；3术语和定义；4总则；5前期准备；6计划编制；7成果要求与监管实施；附录介绍土地储备计划编制指引的适用范围和相关要求。2.规范性引用文件列明进行土地储备计划编制时需要遵循的国家标准和技术规程。本文件的编制阶段已衔接了现行的相关标准规范和政策文件，并在后续本文件定期评估研究阶段与新颁布的相关标准规范和政策文件进行衔接并修订完善。3.术语和定义：对本文件中出现的土地储备、储备土地、拟收储土地、入库储备土地、前期开发等名词和术语作出定义和解释。明确编制目标是确保土地储备工作有序开展，加强土地储备专项债券管理，促进储备土地资产高效配置和保值增值。规定计划编制原则，包括土地储备计划编制应贯彻节约集约原则、协调发展原则、供储平衡原则、收支平衡原则、统筹开发原则、维护所有者权益原则，实现储备土地经济、社会和生态的综合价值。明确计划范围，结合《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号）和《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）等文件精神，优先将存量闲置土地纳入土地储备计划范围。规定各级自然资源主管部门为土地储备计划的编制主体。并对编制主体、三年滚动计划和年度计划的任务与定位、编制程序、期限作出基本要求。5.前期准备明确土地储备计划编制前期应在组织、技术上构建领导决策机制、工作组织机制和经费保障机制，成立计划编制工作小组，编制技术方案，进行基础资料收集、存量闲置土地摸查、土地需求量预测，通过前期扎实的工作保障计划编制的合理性。为保障计划的科学性，通过开展调查评价，评价上年度计划实施情况、调查地区经济、规划、耕地与生态保护情况，作为计划编制的基础。6.计划编制土地储备计划分为三年储备计划的编制和年度土地储备计划的编制。三年储备计划在储备项目的情况的调查下，引导未来三年土地储备规模确定、项目库建立、空间布局、收支平衡分析、储供时序安排。年度土地储备计划结合储备土地潜力和闲置土地摸查情况，合理确定年度土地储备项目确定、地块确定，明确优先对存量闲置土地进行收储，对当年计划实施土地的取得、前期开发、管护、供应等行为以及工作进度和资金（包括土地储备专项债券）作出具体安排。7.成果报批与监管实施规定计划编制的成果组成、具体内容，成果的监管实施支持措施等。四、采用国际标准的程度及水平对比分析《指引》编制过程中没有参考相关国际标准和国外先进标准。五、与现行相关法律、法规、规章及相关标准的协调性根据国家土地储备的有关要求，依据《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号）、《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号）等相关政策和标准规范，在参考省外《江苏省土地储备年度计划编制规范（试行）》《云南省土2633号）等规范性文件的基础上，针对广东省土地储备计划管理情况等，制定了土地储备计划编