双循环新发展格局下我国失业保险法律制度的优化路径研究

“双循环”新发展格局下我国失业保险法律制度的优化路径研究一、引言1.1研究背景与意义1.1.1研究背景在当今全球经济一体化的大背景下，国际经济形势风云变幻，各国经济紧密相连，相互影响。自2008年全球金融危机爆发以来，世界经济增长陷入了“长期性停滞”的困境。经济增长乏力，使得全球范围内的就业市场面临着巨大的压力，失业问题愈发严峻。与此同时，收入与财产分配的极度失衡，进一步加剧了社会矛盾，导致民粹主义、孤立主义与保护主义等思潮纷纷抬头。这些不良思潮的涌现，使得贸易与投资领域的“逆全球化”现象层出不穷，严重阻碍了全球经济的正常发展。在这样的国际经济大环境下，中美经贸摩擦不断升级，成为影响全球经济格局的重要因素。自2018年3月起，中美之间的贸易摩擦持续加剧，逐渐从单纯的贸易领域向投资、人才、科技、金融以及地缘政治等多个领域蔓延，且呈现出长期化与持续化的显著特征。美国为了维护自身在全球经济和科技领域的霸权地位，竭力对中国高科技企业进行打压，试图通过各种手段削弱中国在技术进步方面的“后发优势”，将中美技术差距锁定在较长时间，以遏制中国的发展。例如，在芯片行业，中国每年的芯片进口额已经超过原油进口额，在高端芯片方面对美国进口存在较大依赖，而美国却借此对中国进行“卡脖子”，限制芯片技术和产品的出口，严重影响了中国相关产业的发展。面对如此复杂严峻的外部环境，中国经济增长面临着前所未有的挑战。外需增长的不确定性显著增强，中国出口企业面临订单减少、市场份额萎缩等困境，这对中国经济的稳定增长产生了较大的冲击。在这种情况下，中国政府审时度势，于2020年7月30日的中央政治局会议上提出了“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这一战略决策的提出，旨在通过充分挖掘国内市场潜力，促进国内经济的循环发展，同时积极推动国际合作，实现国内国际两个市场、两种资源的有效利用，以应对外部环境的变化，保障中国经济的持续、稳定、健康发展。“双循环”新发展格局的核心在于促进国内大循环，而实现这一目标的关键在于打破国内市场上存在的各种显性与隐性的要素流通障碍，促进要素在国内的自由流动，从而塑造国内统一大市场。目前，中国国内市场的绝对规模虽然已经超过美国，但在要素与商品流动方面仍面临诸多问题。例如，公路货运存在高昂的运输成本，跨省贸易的检验检疫流程较为严苛，劳动力的跨区域流动也受到各种歧视性政策的限制。这些障碍严重制约了国内统一大市场优势的发挥，阻碍了国内经济的高效循环。此外，确保消费市场的持续扩大与消费持续升级也是促进国内大循环的重要内容。这需要保证城乡居民可支配收入的较快增长，缓解国内收入与财产分配失衡的格局，坚持“房住不炒”的政策方针，加快户籍改革与农村土地改革等，以提高居民的消费能力和消费意愿。在“双循环”格局下，就业形势面临着新的变化和挑战。产业结构的调整和升级不断加速，新兴产业蓬勃发展，传统产业则面临转型压力。这使得就业结构也随之发生深刻变化，对劳动者的技能和素质提出了更高的要求。一些传统产业的岗位不断减少，导致部分劳动者失业；而新兴产业所需的高素质、高技能人才却供不应求，出现了结构性失业的现象。同时，经济发展的不确定性增加，企业面临的市场风险加大，为了降低成本、提高竞争力，企业可能会采取裁员等措施，进一步加剧了就业市场的不稳定。失业保险作为社会保障体系的重要组成部分，在稳定就业和保障民生方面发挥着不可或缺的作用。它不仅为失业人员提供基本生活保障，使其在失业期间能够维持生计，避免陷入生活困境，还有助于缓解社会矛盾，维护社会的稳定和谐。同时，失业保险通过促进失业人员再就业，帮助他们重新融入劳动力市场，实现人力资源的有效配置，对经济的稳定发展具有重要意义。然而，我国现行的失业保险法律制度是在特定的历史背景下逐步建立起来的，随着“双循环”格局的推进以及经济社会的快速发展，其逐渐暴露出一些与现实需求不相适应的问题。例如，失业保险的覆盖范围不够广泛，一些灵活就业人员、农民工等群体尚未被完全纳入保障范围；保险费率设置不够合理，未能充分体现不同行业、企业的风险差异；给付标准较低，难以满足失业人员的基本生活需求；促进就业的功能发挥不足，在职业培训、就业指导等方面的措施不够完善，无法有效帮助失业人员提升就业能力，实现再就业。1.1.2研究意义在“双循环”新发展格局下，优化我国失业保险法律制度具有极为重要的现实意义和深远的理论意义。从现实意义来看，首先，这有助于保障民生。在经济结构调整和产业升级的过程中，失业风险不可避免地会增加。优化失业保险法律制度，能够提高失业保险的保障水平，确保失业人员在失业期间能够获得足够的经济支持，维持基本生活需求，从而减轻失业对个人和家庭的冲击，保障民生福祉，促进社会的和谐稳定。其次，对促进就业有着积极作用。通过完善失业保险法律制度，加大在职业培训、就业指导、创业扶持等方面的投入和支持力度，可以帮助失业人员提升就业技能，增强就业竞争力，拓宽就业渠道，促进其尽快实现再就业。这不仅有利于降低失业率，缓解就业压力，还能优化劳动力资源配置，提高人力资源的利用效率，为经济的持续发展提供有力的人力资源保障。再者，能够稳定经济发展。失业保险制度具有经济“减震器”的作用，在经济衰退或波动时期，通过及时向失业人员发放失业保险金，能够维持他们的消费能力，从而稳定社会总需求，避免经济陷入过度衰退。同时，促进失业人员再就业，也有助于保持劳动力市场的稳定，为企业的生产经营提供稳定的劳动力供给，保障经济的平稳运行。从理论意义上讲，深入研究“双循环”背景下我国失业保险法律制度的优化，有助于丰富和完善社会保障法学理论。通过对失业保险法律制度在新发展格局下的适应性研究，可以进一步探讨社会保障法律制度与经济发展之间的相互关系，为社会保障法学的发展提供新的研究视角和思路。同时，对我国失业保险法律制度存在的问题进行分析，并提出相应的优化建议，能够为相关法律法规的修订和完善提供理论依据，推动我国社会保障法律体系的不断健全和发展，使其更加符合我国国情和经济社会发展的需要。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外对失业保险法律制度的研究起步较早，成果丰硕。在制度模式方面，西方发达国家形成了多种典型模式。德国作为社会市场经济国家，其失业保险制度建立于1927年，经过70多年的发展与完善，在高失业率的情况下仍能保证社会经济的稳定。德国模式强调政府、企业和个人的共同责任，通过国家立法强制实施，保险基金由雇主和雇员共同缴纳，政府给予一定补贴。这种模式注重保障失业者的基本生活，同时积极促进就业，为失业者提供职业培训、职业介绍等再就业服务，使失业保险制度成为社会稳定的“安全网”和经济发展的“减震器”。英国的失业保险法律制度在世界上也具有重要影响力，它最早受到贝弗里奇思想的影响。贝弗里奇针对失业问题提出建立劳动介绍所调节人力资源市场以及建立失业保险制度为失业者提供经济救济的措施，这为英国失业保险制度的建立奠定了基础。1909年英国议会出台《劳动介绍所法》，1911年颁布《失业保险法》，此后又陆续颁发了一系列相关法律，逐渐形成了较为完善的法律体系。英国模式在发展过程中不断调整和完善，注重对失业弱势群体的保护，并且在促进就业方面采取了多种措施，如提供就业培训、就业补贴等。法国的失业保险制度则是综合式的，它融合了多种保障方式和理念，既保障失业者的基本生活，又通过一系列政策措施促进就业。法国的失业保险制度在覆盖范围、保险待遇、就业促进等方面都有其独特之处，例如在保险待遇方面，根据失业者的工作经历、缴费情况等因素确定给付标准，具有一定的灵活性和合理性。在运行机制方面，国外学者关注失业保险基金的筹集、管理与监督。失业保险基金的筹集来源多样，通常包括雇主和雇员的缴费、政府财政补贴等。在管理上，强调建立科学合理的管理体制，确保基金的安全和有效使用。例如，美国由联邦政府和州政府共同管理失业保险，设立专门的失业保险税征收机构，并由劳工部负责监管。在监督方面，建立健全的监督机制，防止基金被滥用，保障失业者的权益。此外，国外研究还注重失业保险与就业政策的协同作用，通过提供职业培训、就业指导、创业扶持等服务，帮助失业者提升就业能力，尽快实现再就业，从而降低失业率，促进经济的稳定发展。1.2.2国内研究现状国内关于失业保险法律制度的研究随着我国失业保险制度的发展而不断深入。早期研究主要集中在对失业保险制度基本理论的探讨，包括失业的定义、分类、失业率的计算，以及失业保险的概念、特征、类型等，为后续研究奠定了理论基础。随着我国失业保险制度的逐步建立和完善，学者们开始关注制度运行中存在的问题。在覆盖面方面，许多学者指出我国失业保险覆盖范围狭窄，主要集中在国有企业和部分民营企业，大量灵活就业人员、农民工等群体尚未被充分纳入保障范围，这不仅影响了制度的公平性，也限制了制度功能的发挥。在保险费率方面，有研究认为我国现行的保险费率设置不够合理，缺乏弹性，未能充分考虑不同行业、企业的风险差异，导致一些企业缴费负担过重，而另一些企业则缴费不足，无法有效体现公平与效率原则。关于给付标准，普遍观点认为我国失业保险金给付标准较低，难以满足失业人员的基本生活需求，且给付期限的规定也不够科学，在一定程度上影响了失业人员的生活质量和再就业积极性。在促进就业功能方面，虽然我国失业保险制度在促进就业方面采取了一些措施，但与国外先进经验相比，仍存在较大差距。学者们提出我国在职业培训、就业指导、创业扶持等方面的投入不足，措施不够精准有效，未能充分发挥失业保险促进就业的作用。在“双循环”背景下，目前国内对失业保险法律制度的研究虽有所涉及，但仍存在不足。一方面，对“双循环”格局下失业保险制度面临的新挑战和新机遇的研究不够深入全面，未能充分结合经济结构调整、产业升级以及就业结构变化等因素，系统分析失业保险制度如何适应新发展格局的要求。另一方面，在借鉴国外经验完善我国失业保险法律制度方面，缺乏针对性和创新性的研究。虽然国外有许多成熟的经验可供借鉴，但我国国情与国外不同，需要探索适合我国实际情况的制度优化路径，目前在这方面的研究还不够深入具体。1.3研究方法与创新点1.3.1研究方法文献研究法：广泛收集国内外关于失业保险法律制度的学术论文、专著、研究报告以及相关法律法规等文献资料。通过对这些文献的系统梳理和深入分析，全面了解国内外失业保险法律制度的研究现状、发展历程、主要模式和实践经验，把握研究动态和前沿问题，为本文的研究提供坚实的理论基础和丰富的资料支撑。例如，通过研读国外关于失业保险制度模式和运行机制的研究文献，了解德国、英国、法国等国家失业保险制度的特点和优势，从中汲取有益的经验和启示，为我国失业保险法律制度的优化提供参考。同时，对国内相关文献的研究，能够清晰认识我国失业保险法律制度的发展脉络、存在问题以及学者们提出的各种改进建议，从而明确本文研究的重点和方向。案例分析法：选取具有代表性的失业保险案例进行深入剖析，包括失业人员申领失业保险金的实际案例、企业在失业保险缴纳和管理方面的案例以及失业保险制度在促进就业方面的成功与失败案例等。通过对这些案例的具体分析，深入了解我国失业保险法律制度在实际运行过程中存在的问题和面临的挑战，以及制度的实施效果和社会影响。例如，分析某些地区失业人员因不符合申领条件而无法获得失业保险金的案例，探讨申领条件的合理性和完善方向；研究企业因失业保险缴费问题引发的纠纷案例，思考保险费率设置和缴费管理的改进措施；分析一些地区通过失业保险制度成功促进失业人员再就业的案例，总结经验并推广应用。通过案例分析，能够将抽象的理论与实际情况相结合，使研究更具针对性和现实意义。比较分析法：对国内外失业保险法律制度进行比较研究，分析不同国家和地区失业保险制度在覆盖范围、保险费率、给付标准、促进就业措施等方面的差异和特点。通过比较，找出我国失业保险法律制度与国外先进制度之间的差距，借鉴国外的成功经验和做法，为我国制度的优化提供有益的借鉴。例如，对比美国、日本等国家在失业保险基金筹集和管理方面的模式，学习其多元化的筹集渠道和科学的管理方式；研究德国、瑞典等国家在促进就业方面的政策措施，如职业培训、就业补贴等，探索适合我国国情的促进就业机制。同时，对国内不同地区失业保险制度的实践进行比较，分析各地在政策执行和制度创新方面的经验和不足，为全国范围内失业保险制度的统一和完善提供参考。1.3.2创新点研究视角创新：从“双循环”这一全新的视角对我国失业保险法律制度进行研究。在以往的研究中，较少有学者从国家经济发展战略格局的角度探讨失业保险法律制度的优化。本文紧密结合“双循环”背景下我国经济结构调整、产业升级以及就业形势的新变化，深入分析失业保险法律制度面临的新挑战和新机遇，为制度的完善提供了更具前瞻性和战略性的思考。例如，研究在国内大循环中，如何通过失业保险制度促进劳动力在国内市场的合理流动和优化配置，以适应产业结构调整的需求；在国内国际双循环相互促进的过程中，如何发挥失业保险制度的作用，保障就业稳定，提升我国在国际经济竞争中的人力资源优势。结合实际案例提出针对性建议：在分析我国失业保险法律制度存在的问题时，通过大量实际案例进行深入剖析，使问题的阐述更加具体、生动，增强了研究的可信度和说服力。同时，基于案例分析的结果，提出具有针对性和可操作性的优化建议。这些建议紧密结合实际情况，充分考虑了政策的实施成本和可行性，能够为政府部门制定相关政策和完善法律法规提供直接的参考。例如，针对失业人员申领失业保险金过程中遇到的繁琐手续和不合理条件限制等问题，通过具体案例分析，提出简化申领流程、明确申领条件等切实可行的改进措施；对于失业保险制度在促进就业方面效果不佳的问题，结合实际案例，提出加大职业培训投入、创新就业服务方式等具体建议，以提高制度的实施效果，更好地发挥失业保险在稳定就业和保障民生方面的作用。二、“双循环”与失业保险法律制度的理论基础2.1“双循环”新发展格局的内涵与特征2.1.1“双循环”的概念与提出背景“双循环”，即国内国际双循环，是中国于2020年提出的重要发展战略与新发展格局。2020年5月14日，中央首次提出“深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，旨在通过双循环促进经济复苏，推动经济结构调整。此后，习近平总书记在不同场合就新发展格局问题发表了一系列重要讲话，并就“双循环”问题的背景、内涵、路径、政策等作出深入分析和阐释。这一概念的提出，有着深刻的国内外背景。从国际背景来看，全球经济自2008年金融危机后陷入“长期性停滞”困境。经济增长乏力，就业市场压力增大，收入与财产分配失衡，导致民粹主义、孤立主义与保护主义等思潮抬头，“逆全球化”现象频现，严重阻碍了全球经济的正常发展。在这样的大环境下，中美经贸摩擦不断升级，成为影响全球经济格局的重要因素。自2018年3月起，中美贸易摩擦持续加剧，从贸易领域向投资、人才、科技、金融以及地缘政治等多领域蔓延，且呈现长期化与持续化特征。美国竭力打压中国高科技企业，试图削弱中国在技术进步方面的“后发优势”，将中美技术差距锁定，以遏制中国发展。例如在芯片行业，中国高端芯片对美国进口依赖度较高，美国便借此“卡脖子”，限制芯片技术和产品出口，严重影响中国相关产业发展。此外，全球市场萎缩，外需增长不确定性增强，中国出口企业面临订单减少、市场份额萎缩等困境，出口导向型经济模式面临严峻挑战。从国内背景而言，随着中国经济总量的不断崛起，经济的对外依存度逐渐降低。以出口占GDP的比重衡量，中国经济的对外依存度已由2006年35.2%的峰值下降至2019年的17.4%。中国经济增长潜力将更多地取决于内需的挖掘程度。同时，中国国内市场存在诸多问题，制约了经济的高效循环。虽然中国国内市场绝对规模已超美国，但要素与商品流动面临诸多障碍，如公路货运成本高昂，跨省贸易检验检疫流程严苛，劳动力跨区域流动受歧视性政策限制等，严重制约了国内统一大市场优势的发挥。此外，消费市场的持续扩大与消费升级也面临挑战，城乡居民可支配收入增长有待加快，收入与财产分配失衡格局需缓解，“房住不炒”政策需坚持，户籍改革与农村土地改革需加快推进，以提高居民消费能力和意愿。在这样的国内外形势下，“双循环”新发展格局的提出具有重大战略意义。它是中国适应内外环境变化的主动选择，旨在通过充分挖掘国内市场潜力，促进国内经济循环发展，同时积极推动国际合作，实现国内国际两个市场、两种资源的有效利用，保障中国经济的持续、稳定、健康发展。这一格局的构建，对于中国应对外部挑战，实现经济高质量发展，提升国际竞争力，具有深远的影响。2.1.2“双循环”的主要特征与发展目标“双循环”新发展格局具有鲜明的特征，其核心是以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进。以国内大循环为主体，意味着要充分发挥我国超大规模市场的潜力和优势。我国拥有全球最完整、规模最大的工业体系，强大的生产能力和完善的配套能力，以及广阔的回旋空间。在这一主体特征下，通过实施扩大内需战略，把发展的立足点更多地放到国内，致力于打通国内生产、分配、流通、消费各个环节，促进要素在国内的自由流动，塑造国内统一大市场。例如，加强交通基础设施建设，降低物流成本，提高物流效率，促进商品和要素的跨区域流动；推进户籍制度改革，消除劳动力流动的制度障碍，实现劳动力在城乡和区域之间的合理配置。同时，注重提高居民收入水平，缩小收入差距，促进消费升级，增强国内消费对经济增长的基础性作用。通过提高居民可支配收入，完善社会保障体系，减少居民消费的后顾之忧，激发居民的消费潜力，推动消费结构向高端化、智能化、绿色化方向发展。国内国际双循环相互促进，体现了我国在经济发展中统筹国内国际两个大局的战略思维。一方面，通过国内大循环的畅通和发展，提升我国产业的竞争力和创新能力，进而推动更高水平的对外开放，增强我国在国际市场上的话语权和影响力。国内产业的升级和创新能够提高产品和服务的质量，满足国际市场的高端需求，拓展我国对外贸易的空间和领域。例如，我国5G技术的发展和应用，不仅推动了国内数字经济的快速发展，也使我国在全球通信技术领域占据领先地位，促进了相关产品和服务的出口。另一方面，积极参与国际经济合作与竞争，充分利用国际市场和资源，引进国外先进技术、管理经验和资金，为国内大循环提供有力支撑。通过吸引外资，引进国外先进的生产技术和管理模式，促进国内企业的技术创新和管理水平提升，推动国内产业的优化升级。同时，加强国际产业链合作，保障供应链的稳定畅通，降低国际市场风险对我国经济的影响。“双循环”新发展格局的发展目标是多维度的，旨在实现经济的高质量发展和可持续发展。从经济增长角度来看，通过双循环格局的构建，激发国内市场活力，挖掘内需潜力，促进经济增长动力的转换，实现经济的持续稳定增长。以内需为主要驱动力，减少对外部市场的依赖，提高经济增长的自主性和稳定性。同时，通过国际循环，拓展海外市场，优化资源配置，提升经济增长的质量和效益。在产业升级方面，推动产业结构的优化调整，加快传统产业的转型升级，培育新兴产业和战略性产业，提升产业的核心竞争力和创新能力。加大对科技创新的投入，加强关键核心技术攻关，突破“卡脖子”技术瓶颈，实现产业基础高级化和产业链现代化。例如，在新能源汽车领域，我国加大研发投入，掌握了电池技术、自动驾驶技术等核心技术，推动了新能源汽车产业的快速发展，不仅在国内市场占据重要地位，还在国际市场上具有较强的竞争力。在民生保障方面，“双循环”格局注重提高居民收入水平，促进就业创业，完善社会保障体系，提升人民群众的生活品质。通过经济的发展创造更多的就业机会，提高居民的收入水平，缩小城乡和区域之间的收入差距。加强社会保障体系建设，提高社会保障水平，解决居民的后顾之忧，使人民群众能够共享经济发展成果。在国际合作方面，积极推动构建人类命运共同体，加强与世界各国的经济合作与交流，共同应对全球性挑战，提升我国在全球经济治理中的地位和作用。通过“一带一路”倡议等国际合作平台，加强与沿线国家的基础设施建设合作、贸易往来和人文交流，促进共同发展。同时，积极参与全球经济规则的制定，推动全球经济治理体系的改革和完善，为我国经济发展营造良好的国际环境。2.2失业保险法律制度的基本理论2.2.1失业保险的概念与功能失业保险是社会保险的重要组成部分，是指国家通过立法强制实行的，由用人单位、职工个人缴费及国家财政补贴等渠道筹集资金建立失业保险基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助以保障其基本生活，并通过专业训练、职业介绍等手段为其再就业创造条件的制度。失业保险具有普遍性、强制性和互济性的特点。普遍性体现在其覆盖范围广泛，旨在保障所有符合条件的劳动者在失业时的权益；强制性表现为用人单位和职工必须依法参加失业保险并履行缴费义务；互济性则体现为通过基金的统筹使用，实现风险共担，让所有参保人员在失业风险面前共同承担责任。失业保险具有多重功能，在保障生活方面，失业保险为失业人员提供基本生活保障，使其在失业期间能够维持生计，避免因失业陷入生活困境。当劳动者失业后，失去了主要的收入来源，生活面临巨大压力。失业保险金的发放能够为他们提供一定的经济支持，帮助他们支付日常生活费用，如房租、食品、水电费等，保障其基本生活需求。这不仅有助于维持失业人员个人和家庭的生存与稳定，也能缓解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。例如，在2020年新冠疫情期间，大量企业停工停产，许多劳动者失业。失业保险制度及时发挥作用，为失业人员发放失业保险金和失业补助金，帮助他们度过了艰难时期，稳定了社会秩序。促进就业是失业保险的重要功能之一。通过提供职业培训、职业介绍、创业扶持等服务，失业保险帮助失业人员提升就业技能，增强就业竞争力，拓宽就业渠道，促进其尽快实现再就业。职业培训能够根据市场需求和失业人员的特点，为他们提供针对性的技能培训，使其掌握新的就业技能，适应市场变化。例如，针对一些传统制造业失业人员开展新兴产业技能培训，如智能制造、电子商务等，帮助他们顺利实现职业转型。职业介绍则为失业人员提供就业信息和岗位推荐，搭建起失业人员与用人单位之间的桥梁，提高就业匹配效率。创业扶持为有创业意愿的失业人员提供创业培训、创业贷款等支持，鼓励他们自主创业，以创业带动就业。失业保险还具有稳定经济的功能。在经济衰退或波动时期，失业率上升，失业人员增加。失业保险通过向失业人员发放失业保险金，维持他们的消费能力，从而稳定社会总需求，避免经济陷入过度衰退。当失业人员有了稳定的收入来源，他们能够继续进行消费，这有助于刺激市场，促进商品和服务的流通，保持经济的活力。同时，失业保险促进失业人员再就业，有助于保持劳动力市场的稳定，为企业的生产经营提供稳定的劳动力供给，保障经济的平稳运行。例如，在2008年全球金融危机期间，许多国家的失业保险制度都发挥了重要的稳定经济作用，通过保障失业人员的生活和促进再就业，缓解了经济危机对社会经济的冲击。2.2.2我国失业保险法律制度的发展历程与现状我国失业保险法律制度的发展经历了多个重要阶段。在新中国成立初期，为解决旧社会遗留的失业问题，政务院于1950年6月颁布了《救济失业工人暂行办法》，这一办法主要采用以工代赈、生产自救、转业训练和还乡生产等方式救济失业工人，具有社会救济的性质，为后来失业保险制度的建立奠定了基础。随着改革开放的推进，我国开始探索建立现代意义上的失业保险制度。1986年7月，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的正式建立。该规定明确了待业保险的适用范围为国有企业的四类职工，包括宣告破产企业的职工、濒临破产企业法定整顿期间被精简的职工、企业终止解除劳动合同的工人以及企业辞退的职工。同时，规定了待业保险基金的筹集、管理和使用办法，以及待业救济金的发放标准和期限。这一制度的建立，适应了当时国有企业改革的需要，为企业改革过程中出现的失业人员提供了基本生活保障，推动了劳动力市场的形成和发展。1993年4月，国务院发布《国有企业职工待业保险规定》，对1986年的暂行规定进行了修订。此次修订扩大了待业保险的覆盖范围，将适用范围从原来的四类职工扩大到七类九种人员，包括撤销和解散企业的职工、停产整顿企业被精简的职工等。同时，调整了待业保险基金的筹集比例和发放标准，提高了待业救济金的发放水平，增强了失业保险制度的保障能力。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，这是我国失业保险制度发展的一个重要里程碑。《失业保险条例》将失业保险的覆盖范围进一步扩大到城镇各类企业事业单位及其职工，包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和事业单位。该条例还对失业保险基金的筹集、管理、使用，失业保险待遇的享受条件、标准和领取期限，以及失业保险的管理和监督等方面作出了全面、系统的规定，使我国失业保险制度更加完善和规范，标志着我国失业保险制度进入了一个新的发展阶段。进入21世纪以来，我国失业保险法律制度不断完善和发展。2010年10月，《中华人民共和国社会保险法》颁布，其中专设一章对失业保险作出规定，进一步明确了失业保险的法律地位和基本制度框架，为失业保险制度的实施提供了更有力的法律保障。此后，国家和地方陆续出台了一系列配套政策和措施，不断调整和完善失业保险的相关规定，如调整失业保险费率、扩大失业保险金领取范围、提高失业保险待遇水平、加强失业保险促进就业功能等。我国现行失业保险法律制度的主要内容涵盖多个方面。在覆盖范围上，包括城镇企业事业单位及其职工、社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工等。在保险费率方面，根据《失业保险条例》，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。不过，为减轻企业负担，促进就业创业，近年来我国多次阶段性降低失业保险费率。例如，2023年3月31日，人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局联合发布《关于阶段性降低失业保险、工伤保险费率有关问题的通知》，自2023年5月1日起，继续实施阶段性降低失业保险费率至1%的政策，实施期限延长至2024年底。在失业保险待遇方面，主要包括失业保险金、医疗补助金、丧葬补助金和抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等。失业人员领取失业保险金需要满足一定条件，即按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年；非因本人意愿中断就业；已办理失业登记，并有求职要求。失业保险金的领取期限根据参保人员的缴费年限确定，用人单位和本人累计缴费满一年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费满五年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。此外，失业人员在领取失业保险金期间，还可以享受代缴职工基本医疗保险费的待遇，失业人员死亡的，其遗属可享受一次性丧葬补助金和抚恤金。符合条件的领取失业保险金人员取得职业资格证书或职业技能等级证书的，还可申请技能提升补贴。在实施情况方面，我国失业保险制度在保障失业人员基本生活、促进就业等方面发挥了重要作用。随着制度的不断完善和覆盖范围的扩大，越来越多的失业人员受益于失业保险。近年来，失业保险基金的收支规模不断扩大，基金支撑能力不断增强。同时，各地积极探索创新失业保险促进就业的方式和方法，加大对职业培训、就业创业的支持力度，取得了一定的成效。然而，随着经济社会的发展和“双循环”新发展格局的推进，我国失业保险法律制度也面临一些新的挑战和问题，需要进一步优化和完善。2.3“双循环”与失业保险法律制度的关系2.3.1“双循环”对失业保险法律制度的影响“双循环”新发展格局的构建，对我国失业保险法律制度产生了多方面的深刻影响。在覆盖范围方面，“双循环”格局下经济结构的调整和产业升级，促使就业形式更加多元化。传统产业转型升级过程中，部分岗位被淘汰，新兴产业崛起创造了新的就业机会，同时灵活就业、新业态就业等形式日益增多。这就要求失业保险法律制度扩大覆盖范围，将更多灵活就业人员、新业态从业者纳入保障体系。例如，外卖骑手、网约车司机等新兴职业群体，他们的工作具有灵活性和不稳定性，面临着较高的失业风险，但目前尚未完全被失业保险覆盖。若失业保险制度能将这些群体纳入，可有效保障他们在失业期间的基本生活，促进劳动力市场的稳定和发展。此外，随着国内市场的进一步开放和统一，跨区域就业人员不断增加，失业保险制度也需要适应这一趋势，打破区域限制，实现跨地区的有效衔接，确保这些人员在流动过程中能够享受到失业保险待遇，促进劳动力的合理流动。保障水平上，“双循环”格局下，为了维持社会总需求的稳定，保障失业人员的生活质量，失业保险的保障水平需进一步提高。随着经济的发展和物价水平的变化，现行的失业保险金给付标准可能无法满足失业人员的基本生活需求。在“双循环”背景下，应根据经济发展状况、物价指数以及居民生活成本等因素，科学合理地调整失业保险金的给付标准，确保失业人员能够维持基本生活水平，从而稳定消费市场，促进国内大循环的畅通。同时，还应完善失业保险待遇的调整机制，使其能够及时反映经济社会的变化，增强失业保险制度的保障能力。例如，在一些经济发达地区，生活成本较高，适当提高失业保险金给付标准，有助于失业人员在失业期间维持体面的生活，减轻经济压力，避免因生活困境而陷入社会不稳定因素中。在促进就业方面，“双循环”格局下产业结构的优化升级对劳动者的技能和素质提出了更高要求。失业保险法律制度应强化促进就业的功能，加大对职业培训的投入和支持力度。通过与产业发展需求紧密结合，开展针对性强、实用性高的职业培训项目，帮助失业人员提升就业技能，适应产业升级带来的岗位变化。例如，针对智能制造、新能源、数字经济等新兴产业的发展需求，开展相关的技能培训，使失业人员能够掌握新的知识和技能，提高他们在新兴产业中的就业竞争力，促进其尽快实现再就业，推动产业结构的优化升级。此外，还应加强就业指导和创业扶持，为失业人员提供就业信息、职业规划、创业培训、创业贷款等全方位的服务，拓宽他们的就业渠道，以创业带动就业，促进劳动力市场的供需平衡。2.3.2失业保险法律制度对“双循环”的支撑作用失业保险法律制度在“双循环”格局中发挥着重要的支撑作用，主要体现在保障民生和稳定就业等方面。保障民生是失业保险法律制度的重要功能，也是支撑“双循环”格局的基础。在经济运行过程中，失业风险不可避免，失业保险通过为失业人员提供基本生活保障，使其在失业期间能够维持生计，避免因失业陷入生活困境。这不仅有助于保障失业人员个人和家庭的生存与稳定，还能缓解社会矛盾，维护社会的和谐稳定，为“双循环”格局的构建营造良好的社会环境。当失业人员的基本生活得到保障，他们能够保持一定的消费能力，继续参与消费活动，从而稳定社会总需求，促进国内大循环的畅通。例如，在经济衰退或波动时期，大量企业裁员导致失业人员增加，失业保险制度及时向这些失业人员发放失业保险金，维持他们的日常生活开销，使他们能够继续购买生活必需品，稳定了消费市场，避免经济陷入过度衰退。稳定就业是失业保险法律制度对“双循环”格局的关键支撑。通过提供职业培训、职业介绍、创业扶持等服务，失业保险帮助失业人员提升就业技能，增强就业竞争力，拓宽就业渠道，促进其尽快实现再就业。稳定的就业能够保证劳动力的合理配置和充分利用，为企业的生产经营提供稳定的劳动力供给，保障经济的平稳运行。在“双循环”格局下，稳定的就业有助于促进产业结构的优化升级和经济的高质量发展。例如，通过失业保险制度的职业培训功能，为失业人员提供与新兴产业相关的技能培训，使他们能够顺利进入新兴产业就业，推动新兴产业的发展，促进产业结构的调整和优化。同时，创业扶持措施鼓励失业人员自主创业，以创业带动就业，创造更多的就业机会，进一步稳定就业市场，为“双循环”格局的实现提供有力保障。此外，失业保险制度还可以通过稳定就业，增强劳动者的收入预期和消费信心，促进消费升级，推动国内大循环的良性发展。三、“双循环”背景下我国失业保险法律制度存在的问题3.1覆盖范围不够全面3.1.1灵活就业人员参保困境在“双循环”背景下，经济结构调整和产业升级促使就业形式日益多元化，灵活就业人员规模不断扩大。然而，这一群体在参加失业保险时面临诸多困境。从政策层面来看，我国现行失业保险制度主要是基于传统就业模式设计的，对于灵活就业人员缺乏针对性的政策支持。灵活就业人员工作灵活性高、流动性大、劳动关系不稳定，难以满足现行失业保险制度中关于参保主体、缴费方式和缴费基数等方面的要求。例如，许多灵活就业人员以个体身份从事经营活动，没有明确的用人单位，按照现行制度，他们无法像企业职工那样由用人单位和个人共同缴纳失业保险费，而自行参保的政策规定又不够完善，导致他们参保无门。灵活就业人员自身参保意识不足也是一个重要问题。由于灵活就业人员工作和收入不稳定，他们往往更关注眼前的经济收入，对未来可能面临的失业风险认识不足，缺乏参保的主动性和积极性。一些灵活就业人员认为缴纳失业保险费会增加经济负担，而自己失业的可能性较小，即使失业也可以通过其他方式解决生活问题，因此对参保持消极态度。部分地区在失业保险政策执行过程中存在操作难题，也影响了灵活就业人员参保。在确定灵活就业人员的缴费基数和缴费金额时，缺乏科学合理的评估标准，导致缴费金额过高或过低，都不利于灵活就业人员参保。同时，在办理参保手续时，繁琐的程序和复杂的要求也让一些灵活就业人员望而却步。以网约车司机为例，他们通过网络平台接单提供运输服务，与平台之间的劳动关系较为模糊。按照现行失业保险制度，很难确定其参保主体和缴费责任。虽然一些地方政府尝试出台相关政策将网约车司机纳入失业保险范围，但在实际执行中，由于平台和司机之间的利益协调困难，以及对网约车司机收入核算的复杂性，导致参保率较低。据相关调查显示，在某大城市的网约车司机群体中，参加失业保险的比例不足20%，这意味着大部分网约车司机在失业时将无法获得失业保险的保障，面临较大的生活风险。3.1.2部分行业和群体参保缺失随着经济的发展，一些新兴行业如快递行业、家政服务行业等迅速崛起，但这些行业的从业人员却未被充分纳入失业保险覆盖范围。快递行业具有工作强度大、工作时间不固定、人员流动性强等特点。快递员大多与快递公司签订劳务合同，而非劳动合同，这种用工形式使得他们在失业保险参保方面存在困难。快递公司往往以劳务关系为由，不愿为快递员缴纳失业保险费，而快递员自身由于对失业保险政策的不了解，以及担心失去工作机会，也不敢主动要求参保。这导致快递员在面临失业风险时，缺乏失业保险的保障。例如，在快递业务淡季，一些快递公司会裁减部分快递员，这些失业的快递员由于未参保，无法领取失业保险金，生活陷入困境。家政服务人员同样面临参保缺失的问题。家政服务行业以个体经营和分散就业为主，家政服务人员与雇主之间通常是口头协议或简单的劳务合同，缺乏规范的劳动关系。同时，家政服务人员的工作地点分散，工作时间不统一，难以按照传统的失业保险参保方式进行参保。而且，家政服务行业的从业者大多为进城务工人员，他们对失业保险的认知度较低，参保意愿不强。这使得家政服务人员在失业时，无法享受到失业保险的待遇，生活和就业稳定性受到影响。除了新兴行业，一些特殊群体如农民工、大学生实习期间的劳动者等也存在参保缺失的情况。农民工大多在城市从事临时性、季节性工作，工作单位不固定，流动性大，很多用人单位为了降低成本，不愿为农民工缴纳失业保险费。大学生在实习期间，虽然已经参与社会实践，但由于身份的特殊性，既不属于在校学生，也不属于正式就业人员，无法被纳入失业保险覆盖范围。一旦实习结束后未能顺利就业，他们将面临失业风险却无法获得失业保险的支持。这些行业和群体参保缺失，不仅影响了他们自身的权益保障，也不利于社会的稳定和经济的健康发展，在“双循环”背景下，迫切需要解决这一问题，扩大失业保险的覆盖范围。3.2保障水平有待提高3.2.1失业保险金给付标准较低与其他国家和地区相比，我国失业保险金给付标准存在明显不足。在国际上，许多国家的失业保险金给付标准相对较高，能够较好地保障失业人员的生活质量。例如，德国的失业保险金根据失业前的工资收入确定，通常为失业前净收入的60%-67%，这使得失业人员在失业期间能够维持较为稳定的生活水平。而日本的基本补助日标准是失业前6个月平均日工资（不包括奖金）的50%-80%左右，并且在确定给付标准时，还会考虑失业人员的年龄因素，进一步体现了保障的合理性和人性化。我国失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。这导致我国失业保险金给付标准普遍较低，难以满足失业人员的基本生活需求。以某省为例，该省某地区的最低工资标准为每月1800元，按照当地规定，失业保险金标准为最低工资标准的80%，即每月1440元。然而，在该地区，每月的房租、水电费、食品等基本生活开销就需要1500元左右，失业保险金的发放无法覆盖失业人员的全部生活费用，使得他们在失业期间面临较大的经济压力。我国失业保险金给付标准与社会平均工资、物价水平的关系也不够合理。随着经济的发展和物价水平的不断上涨，社会平均工资也在逐年提高，但我国失业保险金的调整机制相对滞后，未能及时跟上社会平均工资和物价水平的变化。这使得失业保险金的实际购买力逐渐下降，无法有效保障失业人员的生活质量。例如，过去十年间，某城市的社会平均工资增长了80%，而该城市的失业保险金标准仅增长了30%，远远低于社会平均工资的增长幅度。同时，物价水平的上涨也使得失业人员的生活成本不断增加，失业保险金的低标准无法应对物价上涨带来的压力，进一步加剧了失业人员的生活困境。3.2.2保障期限设置不合理我国现行失业保险保障期限根据参保人员的缴费年限确定，用人单位和本人累计缴费满一年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费满五年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。这种保障期限的设置虽然考虑了缴费年限与保障期限的关联，但在实际操作中，对不同失业人群的适应性存在问题。对于一些年龄较大、技能单一的失业人员来说，24个月的保障期限可能仍然过短。这些人员由于年龄和技能的限制，在就业市场上的竞争力较弱，重新找到合适工作的难度较大。例如，一位45岁的制造业工人，在工厂倒闭后失业。他从事制造业工作多年，技能较为单一，随着产业升级和技术进步，他所掌握的传统制造业技能逐渐被市场淘汰。在失业后，他需要花费大量时间学习新技能，以适应市场需求。然而，由于年龄较大，学习能力相对较弱，他在24个月内未能成功找到新工作，此时失业保险金停止发放，他的生活陷入了困境，面临着巨大的经济压力和心理负担。相反，对于一些年轻、就业能力较强的失业人员，过长的保障期限可能会降低他们寻找工作的积极性。以一位刚毕业的大学生为例，他在毕业后未能立即找到满意的工作，便申请了失业保险。由于失业保险金能够维持他的基本生活，他在领取失业保险金的过程中，对工作的选择变得较为挑剔，不愿意接受一些基础岗位或薪资待遇较低的工作，而是等待更好的就业机会。这种行为导致他在失业后较长时间内未能实现再就业，不仅浪费了失业保险资源，也不利于他个人的职业发展。从一些实际案例来看，保障期限设置不合理的问题较为突出。在某地区的一次产业结构调整中，大量传统制造业企业倒闭，许多工人失业。其中一些年龄较大的工人，由于技能更新困难，在失业保险金领取期限内未能找到新工作，生活陷入困境。而一些年轻工人，在领取失业保险金期间，缺乏积极寻找工作的动力，导致失业时间延长。这些案例表明，我国现行失业保险保障期限的设置未能充分考虑不同失业人群的特点和需求，需要进一步优化和完善，以提高失业保险制度的保障效果和资源利用效率。3.3促进就业功能发挥不足3.3.1与就业服务的衔接不紧密我国失业保险与职业培训、职业介绍等就业服务之间存在协同不足的问题。在职业培训方面，失业保险虽然对职业培训提供补贴，但存在培训内容与市场需求脱节的现象。许多职业培训课程设置未能充分考虑市场需求和产业发展趋势，导致失业人员参加培训后所学技能无法满足就业市场的实际需求，培训效果不佳。例如，在某些地区，针对传统制造业的职业培训课程仍占据较大比例，而随着产业升级，新兴产业如人工智能、大数据等领域的人才需求旺盛，但相关的职业培训却相对匮乏。这使得参加培训的失业人员在就业市场上难以找到合适的工作，无法实现再就业。在职业介绍方面，失业保险与职业介绍机构之间的信息沟通不畅，导致就业信息传递不及时、不准确。许多失业人员无法及时获取有效的就业岗位信息，而用人单位也难以通过职业介绍机构找到合适的人才。例如，一些职业介绍机构未能与失业保险部门建立有效的信息共享机制，对于失业保险参保人员的就业需求和求职意向了解不足，在推荐岗位时缺乏针对性，无法满足失业人员的就业期望。同时，部分地区的职业介绍服务还存在服务质量不高的问题，工作人员专业素养不足，无法为失业人员提供全面、有效的就业指导和帮助。为了改进这一现状，应加强失业保险与就业服务的协同合作。建立健全失业保险与职业培训、职业介绍等就业服务机构之间的信息共享机制，实现信息的实时互通。失业保险部门及时将失业人员的基本信息、就业需求、培训意愿等传递给职业培训和职业介绍机构，职业培训和职业介绍机构则将培训课程设置、就业岗位信息等反馈给失业保险部门。例如，通过建立统一的就业服务信息平台，将失业保险参保人员信息、职业培训课程信息、就业岗位信息等整合到一个平台上，方便各方查询和使用，提高信息传递的效率和准确性。在职业培训方面，应根据市场需求和产业发展趋势，动态调整职业培训课程设置。加强对市场需求的调研分析，了解不同行业、不同岗位的技能要求，针对性地开发培训课程。同时，鼓励职业培训机构与企业合作，开展订单式培训，根据企业的实际需求，为企业定向培养所需人才。例如，某职业培训机构与当地一家新能源汽车制造企业合作，根据企业对新能源汽车装配工的技能要求，开设专门的培训课程，培训结束后，学员直接进入该企业就业，实现了培训与就业的有效对接。在职业介绍方面，应提高职业介绍服务的质量和效率。加强职业介绍机构工作人员的培训，提高其专业素养和服务能力，为失业人员提供个性化的就业指导和岗位推荐服务。同时，建立职业介绍服务评价机制，对职业介绍机构的服务质量进行定期评估和考核，对表现优秀的机构给予奖励，对服务质量差的机构进行整改或淘汰，以促进职业介绍服务水平的提升。3.3.2对创业扶持力度不够我国失业保险在鼓励失业人员创业方面存在政策缺失和不足。目前，失业保险对创业扶持的政策主要集中在创业培训和创业补贴方面，但这些政策的覆盖范围有限，扶持力度较小。在创业培训方面，虽然部分地区开展了创业培训项目，但培训内容和方式较为单一，缺乏系统性和针对性。许多创业培训课程只是简单地讲解创业基础知识，如创业计划书的撰写、市场营销策略等，而对于创业过程中可能遇到的实际问题，如资金筹集、市场开拓、企业管理等，缺乏深入的指导和案例分析。这使得失业人员参加创业培训后，在实际创业过程中仍然面临诸多困难，难以将所学知识转化为实际的创业能力。在创业补贴方面，补贴标准较低，申请条件较为严格。例如，某地区的创业补贴标准为一次性补贴5000元，对于创业初期的失业人员来说，这笔补贴资金远远不足以满足创业的资金需求。同时，申请创业补贴需要满足一系列条件，如创业项目必须符合当地产业发展方向、企业注册时间必须在规定期限内等，这些条件限制了许多失业人员申请创业补贴的机会。此外，失业保险在创业贷款、创业场地支持等方面的政策也相对缺乏，无法为失业人员创业提供全方位的支持。为了加大失业保险对创业的扶持力度，可以借鉴国外的先进经验。例如，美国的失业保险制度为失业人员创业提供了较为完善的支持体系。美国政府设立了小企业管理局（SBA），为失业人员创业提供创业培训、创业贷款、技术支持等一系列服务。SBA提供的创业培训课程涵盖了创业的各个环节，包括市场调研、商业计划制定、财务管理、市场营销等，培训方式灵活多样，包括课堂教学、在线学习、实地考察等。在创业贷款方面，SBA与银行等金融机构合作，为失业人员创业提供低息贷款和担保贷款，降低了创业的资金门槛。我国可以在借鉴国外经验的基础上，结合国情制定相关政策。在创业培训方面，丰富培训内容和方式，增加实践教学环节，邀请成功创业者分享创业经验，提高创业培训的实用性和针对性。同时，建立创业培训跟踪服务机制，对参加创业培训的失业人员进行后续跟踪指导，帮助他们解决创业过程中遇到的问题。在创业补贴方面，提高补贴标准，放宽申请条件，根据创业项目的规模、发展前景等因素，给予不同额度的补贴。此外，加强与金融机构的合作，为失业人员创业提供创业贷款支持，设立创业担保基金，降低贷款门槛和利率，解决创业资金难题。还可以通过提供创业场地补贴、税收优惠等政策，为失业人员创业创造良好的环境，以创业带动就业，充分发挥失业保险促进就业的功能。3.4统筹层次较低3.4.1地区间差异导致的问题我国失业保险统筹层次较低，主要以市级或县级统筹为主，这导致地区间失业保险基金收支、待遇水平等存在显著差异。从基金收支情况来看，经济发达地区，如长三角、珠三角等地，企业数量众多，就业人口密集，失业保险基金收入较为充裕。这些地区的企业经营状况相对较好，员工就业稳定性较高，失业风险相对较低，基金支出相对较少，因此基金累计结余较多。以深圳市为例，2022年深圳市失业保险基金收入达50亿元，支出仅为10亿元，累计结余超过100亿元。而在一些经济欠发达地区，如中西部的部分省份，企业数量较少，经济发展水平相对较低，就业岗位有限，失业风险较高。这些地区的失业保险基金收入相对较少，而支出却相对较多，导致基金收支压力较大，甚至出现收不抵支的情况。例如，某中部省份的一个地级市，2022年失业保险基金收入仅为2亿元，支出却达到3亿元，基金缺口达1亿元。地区间失业保险待遇水平也存在较大差距。经济发达地区由于经济实力较强，生活成本较高，失业保险待遇水平相对较高。以上海市为例，其失业保险金标准根据失业人员的缴费年限和年龄等因素确定，最高可达每月2055元。而在经济欠发达地区，失业保险待遇水平则相对较低。某西部省份的一个县级市，失业保险金标准每月仅为800元。这种待遇水平的差异，使得失业人员在不同地区之间的生活保障程度存在明显不同。地区间的这些差异对劳动力流动和区域协调发展产生了不利影响。在劳动力流动方面，由于失业保险待遇水平的差异，可能导致劳动力过度向待遇水平高的地区流动，加剧了地区间劳动力分布的不平衡。一些经济欠发达地区的劳动力为了获得更高的失业保险待遇，可能会放弃本地的就业机会，前往经济发达地区寻找工作。这不仅增加了经济发达地区的就业压力和社会管理成本，也不利于经济欠发达地区的经济发展和人才稳定。同时，对于跨地区就业的人员来说，失业保险关系的转移接续存在困难，这也限制了劳动力的自由流动。不同地区的失业保险政策和标准不一致，使得参保人员在跨地区就业时，难以顺利转移失业保险关系，导致他们在失业时可能无法享受到应有的待遇，影响了他们的就业选择和职业发展。在区域协调发展方面，地区间失业保险基金收支和待遇水平的差异，不利于区域经济的均衡发展。经济欠发达地区由于失业保险基金收支压力大，难以充分发挥失业保险在保障民生、促进就业方面的作用，进一步制约了当地经济的发展。而经济发达地区虽然基金结余较多，但缺乏有效的基金调剂机制，无法将多余的基金用于支持经济欠发达地区，导致地区间的发展差距进一步拉大，不利于实现区域协调发展的目标。3.4.2统筹层次低对基金调剂的限制市级或县级统筹的失业保险制度对基金在更大范围内调剂使用存在明显制约。在这种统筹模式下，各地的失业保险基金各自为政，缺乏统一的管理和协调机制。当某个地区遭遇经济危机、产业结构调整或重大自然灾害等情况，导致失业人员大量增加，失业保险基金支出大幅上升时，由于本地区基金储备有限，难以满足失业人员的保障需求。而其他地区即使基金结余较多，也无法及时有效地对其进行资金调剂和支持，使得这些地区的失业保险制度面临巨大压力，无法充分发挥保障失业人员基本生活和促进就业的功能。例如，在2020年新冠疫情期间，一些旅游、餐饮、住宿等行业受疫情影响严重，部分地区这些行业的企业大量倒闭或裁员，导致失业人员急剧增加。以某旅游城市为例，疫情期间该城市旅游业几乎停滞，大量旅游从业人员失业，失业保险基金支出激增。然而，由于该城市实行市级统筹，基金储备有限，在满足本地失业人员的失业保险待遇方面面临巨大困难。尽管周边一些地区失业保险基金有一定结余，但由于统筹层次低，无法实现基金的跨地区调剂，使得该旅游城市的失业人员未能得到充分的保障，给当地社会稳定和经济恢复带来了不利影响。为了解决这些问题，提高失业保险统筹层次势在必行。应逐步实现省级统筹，建立全省统一的失业保险基金管理和调剂机制。通过省级统筹，可以整合全省的失业保险基金资源，实现基金在全省范围内的统一调配和使用。当某个地区出现基金收支不平衡时，省级财政可以通过基金调剂，从基金结余较多的地区调配资金，支持收支困难地区，确保失业保险制度的平稳运行。同时，省级统筹还可以统一全省的失业保险政策和标准，消除地区间的政策差异，方便参保人员跨地区就业时失业保险关系的转移接续，促进劳动力的合理流动。在条件成熟时，应进一步探索实现全国统筹，建立全国统一的失业保险制度，实现失业保险基金在全国范围内的统筹调剂和使用，更好地发挥失业保险制度在保障民生、促进就业和稳定经济方面的作用，推动区域协调发展。四、国外失业保险法律制度的经验借鉴4.1典型国家失业保险法律制度介绍4.1.1美国失业保险制度美国的失业保险制度具有独特的运行机制和特点。在覆盖范围方面，根据美国联邦政府颁布的《社会保险法》，其失业保险覆盖面较为广泛，除了一般雇员外，公务员和家佣也被纳入其中。不过，该制度对不同行业和职业的覆盖率存在一定差异，部分行业和职业的覆盖率相对较高，如制造业、服务业等传统行业的雇员大多被覆盖；而一些新兴行业或灵活就业领域，覆盖情况则有待完善。在资金筹集上，美国失业保险所需费用主要由雇主承担，这是其一大特色。雇主缴纳的失业保险税税率并非固定不变，而是采用“经验税率”制度。即按照雇主解雇雇员的情况来确定企业缴纳失业保险税的税率，解雇率越高，税率也就越高。这种制度设计旨在激励雇主尽量保留雇员，减少不必要的解雇行为，从而降低失业率。同时，部分州设有最高缴费限额和最低缴费限额，缴费金额与工资水平挂钩，缴费比例根据各州法律和规定有所不同。此外，一些企业还会为员工提供补充失业津贴，这一津贴的费用通常由雇主和工会共同承担。例如，自1955年起，美国福特汽车公司率先在企业内实施“补充失业津贴”制度，随后逐渐延伸到其他企业和行业。享受“企业补充失业津贴”需满足获得领取法定失业保险金的资格且企业工龄一年以上的条件，津贴标准约为本人失业前工资收入的30%左右，领取期限为一年。从待遇给付来看，美国失业保险的给付标准相对较低，各州通常将保险给付限制在原工资的50%以下。失业保险金的发放根据失业者的失业时间和工资水平确定，且发放方式多样，包括直接发放给失业者，或者通过银行转账等方式进行发放。领取失业保险金的期限根据失业前的工作年限和失业原因而定，最长可达26周。但如果本州的失业率高于一定水平，这个期限也可适当延长。此外，失业者领取失业保险金还需要满足一定的工作年限和失业原因等条件，例如必须是非自愿失业，且在失业前有一定的就业记录。在领取保险金期间，失业者还需定期向相关部门报告求职情况，以证明其有积极寻找工作的意愿。4.1.2德国失业保险制度德国的失业保险制度在促进就业和保障失业人员权益方面有着显著的特色。德国实行的是“失业保险＋失业救济”的衔接型复式保障结构，强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口（公务员和雇主除外）。这种制度模式为失业人员提供了多层次的保障，避免了部分失业者因未能及时再就业而陷入难以维生的贫困境地。在资金筹集方面，德国失业保险的保险费由劳资双方折半负担。这种分担方式体现了企业和员工共同应对失业风险的责任意识，也有助于保障失业保险基金的稳定来源。德国失业保险的待遇给付标准较为合理，享受的给付标准为本人失业前三个月平均净工资的63%。领取期限根据工作年限有所不同，最短为6个月，最长至32个月。若失业者在规定的失业保险给付期间仍然未能找到工作而发生生活困难时，符合失业救济条件并接受劳工局对其及家庭进行调查后，经过半年的过渡期，可领取失业救济金。由于失业救济金的财源来自国家财政，所以失业者不承担缴费义务，但其待遇水平要低于失业保险给付额水平（约低10%），期限亦短（1年）。德国失业保险制度尤为注重促进就业，在职业培训方面投入巨大。据统计，有70%的大工业企业和90%以上的手工企业自己办职业学校，有90%以上的青年受过免费的职业培训。通过为失业者提供职业培训、职业咨询、职业介绍等再就业服务，帮助他们提升就业技能，增强就业竞争力，尽快实现再就业。例如，德国的职业培训内容紧密结合市场需求和行业发展趋势，注重实践操作能力的培养，使失业者能够掌握实用的技能，更好地适应就业市场的变化。同时，德国还设立了专门的职业介绍机构，为失业者和用人单位搭建沟通桥梁，提高就业匹配效率。4.1.3日本失业保险制度日本的失业保险制度在应对经济变化和保障失业人员权益方面采取了一系列有效的措施。日本实行的是强制性保险制度，失业保险的资金来源于参加保险的职工和职工所在的企业以及国家财政预算。失业保险费相当于职工月收入的0.8%，由职工本人和所在企业平均分摊，失业者领取的失业津贴中有14%来自财政补贴。在待遇给付方面，日本失业津贴的日支付额和支付天数根据失业者的年龄、加入失业保险的时间、失业前半年日平均工资计算。日失业津贴额相当于失业前日平均工资的80%-50%，最多不超过10790日元，最低不少于3430日元。工龄不同，可领取失业保险津贴的天数也不一样，一般在90-300天之间。失业津贴每4周发放一次，每次发放前都要重新进行“失业认定”，如果不能在指定时间前往公共职业安定所接受认定，就不能领到下次失业津贴。日本的失业保险制度非常重视促进就业和预防失业。在预防失业方面，实施安定雇佣事业，包括为企事业缩小规模时加强雇用安全性提供补助金，资助连续雇用应退休职工或多雇用高龄者的雇主，对在就业难地区开创事业提供就业机会的雇主进行资助，以及对通过公共职业安定所介绍雇用就业难劳动者的雇主给予资助等。在促进就业方面，开展能力开发事业，通过完善职业训练设施、帮助工人参与教育训练等措施，提高劳动者的就业能力。例如，日本对参加劳动大臣指定的教育训练讲座的工人，不分在职与失业，均可支付经费的80%作为教育训练补助。这种制度设计从多方面入手，不仅保障了失业人员的基本生活，还积极促进他们再就业，有效地应对了经济变化带来的失业风险。4.2国外经验对我国的启示4.2.1扩大覆盖范围的措施国外在扩大失业保险覆盖范围方面有着丰富且值得借鉴的经验。美国的失业保险制度在联邦政府颁布的《社会保险法》框架下，覆盖面较为广泛，除了一般雇员，公务员和家佣也被纳入其中。尽管对不同行业和职业的覆盖率存在差异，但这种将多种类型就业人员纳入保障范围的做法，为我国提供了思路。我国应打破传统就业模式对失业保险覆盖范围的限制，以灵活就业人员为例，可根据其工作特点和收入情况，制定针对性的参保政策。对于以个体身份从事经营活动的灵活就业人员，可允许其以个人名义参保，政府给予一定的参保补贴，降低其参保成本，提高参保积极性。同时，针对新兴行业，如快递行业、家政服务行业等，应明确其从业人员的参保主体和责任，通过政策引导和监管，促使企业和从业人员积极参保。德国实行的强制性失业保险几乎涵盖了所有就业人口（公务员和雇主除外），这种强制性的举措确保了大多数劳动者能够享受到失业保险的保障。我国可以借鉴这一经验，加强失业保险的强制性，对于符合参保条件的用人单位和劳动者，严格要求其依法参保，杜绝部分企业为降低成本而逃避参保责任的现象。此外，越南拟扩大失业保险覆盖范围，将签订一个月以上劳动合同、有稳定固定收入的劳动者纳入保障范围，这一做法也值得我国参考。我国可进一步细化参保条件，将更多有稳定就业关系和收入的劳动者纳入失业保险体系，以扩大保障范围，增强制度的公平性和普惠性。4.2.2提高保障水平的做法在提高失业保险保障水平方面，国外有诸多值得学习的做法。德国的失业保险待遇给付标准相对合理，享受的给付标准为本人失业前三个月平均净工资的63%，领取期限根据工作年限确定，最短为6个月，最长至32个月。这种根据工资收入和工作年限确定给付标准和期限的方式，充分考虑了失业人员的实际情况，能够较好地保障其生活质量。我国可以参考德国的经验，建立科学合理的失业保险金给付标准确定机制。结合失业人员失业前的工资收入、缴费年限以及当地的生活成本等因素，确定给付标准，使其既能保障失业人员的基本生活，又能体现一定的激励性，鼓励失业人员积极寻找工作。同时，根据不同地区的经济发展水平和物价指数，适当调整失业保险金的给付标准，确保其实际购买力不下降。日本失业津贴的日支付额和支付天数根据失业者的年龄、加入失业保险的时间、失业前半年日平均工资计算，这种细致的计算方式体现了对不同失业人群的精准保障。我国在确定失业保险金给付标准和保障期限时，也应更加注重对不同失业人群的区分。对于年龄较大、就业困难的失业人员，适当提高给付标准，延长保障期限，以满足他们在就业市场上寻找合适工作所需的时间和经济支持；对于年轻、就业能力较强的失业人员，在保障其基本生活的前提下，可适当缩短保障期限，促使他们尽快就业，提高失业保险资源的利用效率。4.2.3强化促进就业功能的举措国外在强化失业保险促进就业功能方面有许多成功的举措。德国非常重视职业培训，有70%的大工业企业和90%以上的手工企业自己办职业学校，有90%以上的青年受过免费的职业培训。通过为失业者提供与市场需求紧密结合的职业培训，帮助他们提升就业技能，增强就业竞争力，从而实现再就业。我国应加大对职业培训的投入，鼓励企业、职业培训机构和社会力量共同参与职业培训。根据市场需求和产业发展趋势，开发多样化的职业培训课程，提高培训的针对性和实用性。例如，针对新兴产业如人工智能、大数据、新能源等领域的人才需求，开展相关的职业培训项目，使失业人员能够掌握前沿的知识和技能，适应市场变化，提高就业机会。日本在预防失业和促进就业方面采取了多种措施，实施安定雇佣事业，包括为企事业缩小规模时加强雇用安全性提供补助金，资助连续雇用应退休职工或多雇用高龄者的雇主等；开展能力开发事业，通过完善职业训练设施、帮助工人参与教育训练等措施，提高劳动者的就业能力。我国可以借鉴日本的经验，建立健全失业预防机制。政府加大对企业的支持力度，鼓励企业开展职业培训、扩大招聘、提高员工福利待遇等措施，以减少失业风险。同时，完善就业服务体系，加强职业介绍机构与失业保险部门的协同合作，建立信息共享平台，及时为失业人员提供准确的就业信息和个性化的就业指导，提高就业匹配效率。4.2.4提升统筹层次的实践国外在失业保险统筹管理方面的经验为我国提高统筹层次提供了参考。美国虽然失业保险由各州管理，但在一定程度上实现了政策的协调和统一。我国应逐步提高失业保险的统筹层次，从目前的市级或县级统筹向省级统筹过渡，最终实现全国统筹。在省级统筹阶段，建立全省统一的失业保险基金管理和调剂机制，整合全省的失业保险基金资源，实现基金在全省范围内的统一调配和使用。当某个地区出现基金收支不平衡时，省级财政可以通过基金调剂，从基金结余较多的地区调配资金，支持收支困难地区，确保失业保险制度的平稳运行。同时，统一全省的失业保险政策和标准，消除地区间的政策差异，方便参保人员跨地区就业时失业保险关系的转移接续，促进劳动力的合理流动。在条件成熟时，实现全国统筹，建立全国统一的失业保险制度，实现失业保险基金在全国范围内的统筹调剂和使用，更好地发挥失业保险制度在保障民生、促进就业和稳定经济方面的作用，推动区域协调发展。五、“双循环”背景下我国失业保险法律制度的优化策略5.1扩大覆盖范围5.1.1完善灵活就业人员参保政策在“双循环”背景下，就业形式日益多元化，灵活就业人员规模不断扩大，完善其参保政策成为当务之急。首先，应简化参保手续，为灵活就业人员提供便捷的参保途径。目前，灵活就业人员参保手续繁琐，需要提供众多证明材料，且办理流程复杂，这在很大程度上阻碍了他们参保的积极性。因此，可利用互联网技术，搭建线上参保平台，实现参保登记、缴费申报等业务的全程在线办理。例如，深圳市推出的“灵活就业人员社保参保登记网上办理系统”，灵活就业人员只需登录该系统，按照提示填写个人信息和参保缴费信息，上传相关证明材料，即可完成参保登记，大大提高了参保效率。同时，还应减少不必要的证明材料，对于一些可以通过信息共享获取的材料，不再要求灵活就业人员提供，切实减轻他们的办事负担。提供参保补贴是提高灵活就业人员参保积极性的重要举措。灵活就业人员收入不稳定，经济负担相对较重，参保补贴能够在一定程度上减轻他们的经济压力。政府可以根据灵活就业人员的收入水平、就业状况等因素，制定差异化的补贴标准。对于收入较低的灵活就业人员，给予较高比例的补贴；对于就业困难的灵活就业人员，除了给予参保补贴外，还可以提供就业援助服务，帮助他们稳定就业。补贴资金可由政府财政预算安排，确保补贴的可持续性。例如，杭州市对符合条件的灵活就业人员给予每人每月300元的社保补贴，补贴期限最长不超过3年，这一政策有效提高了灵活就业人员的参保率。加强政策宣传和引导也至关重要。灵活就业人员对失业保险政策的了解程度较低，很多人甚至不知道自己可以参加失业保险。因此，需要加大政策宣传力度，通过多种渠道和方式，向灵活就业人员普及失业保险政策知识。利用微信公众号、微博、抖音等新媒体平台，发布通俗易懂的政策解读文章、短视频等，提高政策的知晓度。同时，组织开展线下宣传活动，深入社区、工业园区、商业街区等地，为灵活就业人员面对面讲解失业保险政策，解答他们的疑问，增强他们的参保意识。例如，南京市人社局组织工作人员深入社区，举办失业保险政策宣讲会，为灵活就业人员详细介绍参保条件、待遇标准、办理流程等内容，并发放宣传资料，取得了良好的宣传效果。5.1.2推动新兴行业和群体参保随着经济的发展，新兴行业不断涌现，如快递行业、家政服务行业、网约车行业等，这些行业的从业人员具有工作灵活性高、劳动关系复杂等特点，传统的失业保险制度难以覆盖。因此，需要研究这些新兴行业和特殊群体的就业特点，制定相应的参保办法。对于快递行业，由于快递员大多与快递公司签订劳务合同，而非劳动合同，劳动关系较为模糊。可以通过明确快递员与快递公司之间的劳动关系，要求快递公司为快递员缴纳失业保险费。同时，考虑到快递员工作的流动性，可建立全国统一的失业保险信息管理系统，实现快递员失业保险关系的异地转移接续，确保他们在不同地区工作时都能享受到失业保险待遇。例如，上海市规定，快递企业应当依法为快递员缴纳社会保险费，包括失业保险费，快递员在不同快递企业之间流动时，失业保险关系可随本人转移。家政服务人员以个体经营和分散就业为主，工作地点分散，工作时间不统一。可以探索建立家政服务人员集中参保机制，由家政服务平台或家政服务中介机构作为参保主体，为家政服务人员统一办理参保手续。同时，政府可以给予家政服务平台或中介机构一定的补贴，鼓励其积极推动家政服务人员参保。此外，还可以针对家政服务人员开展专项职业技能培训，提高他们的就业能力和收入水平，增强他们参保的意愿。例如，广州市通过家政服务平台为家政服务人员集中办理失业保险参保手续，并对平台给予一定的补贴，有效提高了家政服务人员的参保率。农民工是我国产业工人的重要组成部分，他们大多在城市从事临时性、季节性工作，工作单位不固定，流动性大。为了将农民工纳入失业保险覆盖范围，可采取以下措施：一是