【《河长制运行模式的法理基础分析》4000字（论文）】

第页河长制运行模式的法理基础分析目录TOC\o"1-3"\h\u2885河长制运行模式的法理基础分析 017001（一）我国河长制的法律依据 0208181.河长制制度的演进 064082.河长制制度的法律地位与制度现状 128742（二）河长制运行模式的内在逻辑 2318291.河长制是党政负责人主导下的流域协同治理制度 230712.河长制的追责机制与运行逻辑之间存在抵牾 217903（三）从一般性的责任制视角观察河长制的一般法理 341041.河长制是地方政府环境质量负责制的具体落实 4291692.河长责任制度是现有环保问责制的典型体现 5我国河长制制度从试点阶段到顶层设计阶段不断发展，但在责任承担方面却始终存在缺位。细究河长制运行模式，有学者将其工作和追责的内在逻辑归纳为“河长——政府相关部门、河长制工作机构——直接负责的主管人员和其他直接责任人员”李小萍:《河长制责任制度的法理分析》,载《环境资源法论丛》,2019年第11期,第118页.，这种运行模式一旦涉及考核监督又自行矛盾。从一般法理来看，李小萍:《河长制责任制度的法理分析》,载《环境资源法论丛》,2019年第11期,第118页.（一）我国河长制的法律依据1.河长制制度的演进河长制本是2007年江苏省太湖蓝藻污染事件发生后采取的一项应急之策，因其职责明确、执行效率高、效果显著等优势而作为一项环境法制度在全国试点实行；2016年中央《关于全面推行河长制的意见》（以下简称为“《意见》”）出台之后，在全国范围内全面推行河长制。因此，以2016年《意见》的发布为界限，有学者将河长制制度的发展概括为“地方试点探索阶段”和“全国顶层设计”阶段。在地方试点探索阶段，河长制从一种突发污染事件的应急之策转化为一项环境法制度，因此各地采用出台地方性法规文件等方式根据各地不同的水环境基础条件和经济社会环境条件加以规定河长制制度，共性中体现个性，充分体现出灵活性、详细性的特点。而经过地方试点的探索，河长制的实施经验已经得到了相对成熟，于是中央在2016年出台《意见》使得河长制的发展进入了全国顶层设计阶段，统一规定了河长制的适用对象，全国河流湖泊全覆盖式推行河长制；统一规定了组织形式，以“省—市—县—乡”四级单位为纵向管理体系；统一规定河长职责、考核规定等等。顶层设计在全国范围内统一了基本标准，注重河长制的正规性、长效性、体系性建设，《意见》出台之后，各地也纷纷出台相应的实施办法。2017年新修订的《水污染防治法》中第5条明确了河长制的制度形式2017年《中华人民共和国水污染防治法》第5条：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区划内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”2017年《中华人民共和国水污染防治法》第5条：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区划内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”2.河长制制度的法律地位与制度现状不可否认的是，河长制制度已成为环境保护领域一项新兴的制度设计。它隶属于我国既有的水资源管理机制体系内，同时也是我国水资源保护制度和水污染防治制度的集中表达刘超:《环境法视角下河长制的法律机制建构思考》,载《环境保护》,2017年第9期,第刘超:《环境法视角下河长制的法律机制建构思考》,载《环境保护》,2017年第9期,第24-29页.然而，河长制具有明显的实践先行、规制落后于实践的特点，其尚处于法制完善阶段。实践先行，即是指河长制本是在2007年江苏省水流域环境突发事故处理效率差、“龙多不治水”的应急之策，生来就具有解决环境问题、处理事故的优势与长处；同时，这种优势的背面也必然伴随着规制建立的临时性和应激性，导致这种制度体系的不完善，造成现如今河长制由环境法律法规与党内法规双重规制的特点。因此，若要健全完整的河长制制度体系，需遵从其实践先行的特点，从其现有的运行模式入手，通过分析其内在逻辑找出其中的不足之处。（二）河长制运行模式的内在逻辑1.河长制是党政负责人主导下的流域协同治理制度从政府部门的横向层级来看，环保、交通、国土资源、水利、工业、农业等许多部门的行政职责都与环境有关，进而他们都须参与到环境公共事务中。因此，治理好一条河流需要许多方面的环境公共权力部门协调配合，这既是我国行政管理体系中权力分配的体现，同时也是水流域环境治理的一个难点。在传统的环境行政管理制度下，部门之间权力的分配容易造成利益的不平衡性参见吕忠梅等:《长江流域水资源保护立法研究》,武汉大学出版社2006年版,第180-195页.，问题解决的效率和效果差强人意。“河长”，参见吕忠梅等:《长江流域水资源保护立法研究》,武汉大学出版社2006年版,第180-195页.2.河长制的追责机制与运行逻辑之间存在抵牾在河长制制度下，河长以发布内部文件的形式向下级政府工作部门发布指令，下级部门再将该指令落实到直接负责的主管人员或其他直接责任人，由负责人员具体实施。若出现责任问题，其追责方式也是“河长→政府相关主管部门、河长制工作机构→直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，这样由上至下的单向问责的方式便于河长追究下属各个环节人员的直接责任，河长负责该河流流域环境的统筹治理，相对更了解环境治理的具体情况，知道哪一环节出现问题进而能够精准追责。但是，河长制中追责机制与运行模式都是由上至下的单一方向，那么又由谁来追究河长的责任呢？现有针对河长的追责机制就是党政系统内部的考核机制，但这种考核内容和结果一般涉密，在政务公开网上也检索不到，可见其存在封闭性，外界不可得知其考核内容、效率和处理结果等信息，因而在外部监督方面就会存在缺位。自河长制实行十五年以来，治理不力而受到处分的河长少有耳闻，反而涌现出许多优秀河长，但其中真实性又有几何公众无从知晓。据浙江省河长制工作督查的统计结果梁国瑞等:《全省开展“河长制”工作督查：河边考河长能答多少分》,《浙江日报》2015年10月13日,第3版.梁国瑞等:《全省开展“河长制”工作督查：河边考河长能答多少分》,《浙江日报》2015年10月13日,第3版.（三）从一般性的责任制视角观察河长制的一般法理河长制实质上是一种特殊的环境问责制度，从河长制中既可以看出一般环境问责制度的共性，同时，河长制特有的考核机制又是对一般环境问责制度的一种细化和发展左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良:《河长制理论基础及支撑体系研究》,载《人民黄河》,2017年第6期,第1-6页.。这《意见》中以领导干部离任审计考核为主要形式规定了河湖长制度中的责任部分左其亭、韩春华、韩春辉、罗增良:《河长制理论基础及支撑体系研究》,载《人民黄河》,2017年第6期,第1-6页.2016年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》：“根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考。”1.河长制是地方政府环境质量负责制的具体落实在《意见》构建的河长制制度体系蓝图中，由上到下分为省、市、县、乡四个不同的层级，四级河长分别管理四级河流、湖泊流域环境的环境保护事务，同时由上级河长统筹协调管理下级河长，由此全面建立河长制制度体系。归根结底，这种制度体系的设计是依据我国2014年修订的《环境保护法》中规定的地方政府环境质量负责制2014年《中华人民共和国2014年《中华人民共和国环境保护法》第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第28条第1款规定：“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”。张建伟:《政府环境责任论》,中国环境科学出版社2008年版,第21-22页.通过比较分析河长制与政府环境质量负责制的负责形式，可以看出河长制的具体制度内容虽然不是通过法律法规的形式在环境法律体系中明确规定，但通过党内政策的形式将某一水流域环境的治理工作交由党政机关领导干部负责，由党政机关负责人担任河湖长官，要求其采取相应措施以改善辖区内的水流域环境，达到相应的水环境保护目标。1989年出台的《环境保护法》就提到“地方政府应采取措施改善环境质量”，但该条款仅仅赋予行政机关以权力，而忽视了如何保证权力的实际履行以及权责如何统一的问题，因而使得政府负责仅是口号上的宣传而无法律责任规制。因此，作为其延续和发展，今天的河长制制度应以改善环境质量为核心，探索如何建立明确的河长责任体系，弥补政府环境质量负责制度在落实方面的空白。2.河长责任制度是现有环保问责制的典型体现存在负责就会存在问责。在河长制的各个地方具体规定中普遍提到了河长制的问责机制，尤其是当环境事件发生之后应当及时根据该问责机制追究河长的责任。例如昆明市早在2010年实施的《昆明市河道管理条例》中就规定，当负有河道管理责任的国家机关及其工作人员没有依法履行行政管理职责时，应当被依法问责并给予相应的行政处分2010年《昆明市河道管理条例》第29条：国家机关及其工作人员在河道管理活动中有下列行为之一的，应当予以问责，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未完成河道管理目标责任的；（二）未按要求编制流域综合规划、区域综合规划、防洪规划、水系规划等河道规划的；（三）未按要求制定河道治理计划或者未按河道治理计划实施治理工作的；（四）对不符合法定条件的单位和个人实施行政许可的；（五）不履行巡查、检查职责，或者发现违法行为和接到举报后不及时查处的；（六）发现重大环境污染事故或者生态破坏事故，不按照规定报告或者不依法采取必要措施处理的；（七）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。；贵州省也有相似规定，在该省对于三岔河流域的环境治理工作中明确了将河流流域水环境保护工作的成效作为河长政绩考核的重要项目，河流治理任务未达标也会影响河长在行政系统政绩考核当中的评优结果2010年《昆明市河道管理条例》第29条：国家机关及其工作人员在河道管理活动中有下列行为之一的，应当予以问责，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）未完成河道管理目标责任的；（二）未按要求编制流域综合规划、区域综合规划、防洪规划、水系规划等河道规划的；（三）未按要求制定河道治理计划或者未按河道治理计划实施治理工作的；（四）对不符合法定条件的单位和个人实施行政许可的；（五）不履行巡查、检查职责，或者发现违法行为和接到举报后不及时查处的；（六）发现重大环境污染事故或者生态破坏事故，不按照规定报告或者不依法采取必要措施处理的；（七）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的。2009年《贵州省人民政府办公厅关于在三岔河流域实施环境保护河长制的通知》第5条：“流域水环境保护工作实绩将作为河长政绩考核的一项重要内容，对河流环境保护年度目标和任务完成不好的地区的河长实行评优创先一票否决，并对该地区新建项目实行区域限批。”通过类比分析昆明市、贵州省以及无锡市等地方关于河长制制度的立法文件，笔者发现各地对于河长制制度的规范模式大致相似，都是以行政机关的领导干部为某一水流域环境治理工作的主要领导和主负责人，授给他们以“河长”、“湖长”等称谓，指导该流域内水环境治理的工作。这样做的目的就是将该行政区域内的水环境治理工作打散，把各个子区域的环境责任明确分担给每个负责人，以达到区域环境保护目标。在这种制度设计下，河长要对其