PPP项目财务风险分担分析

石家庄铁道大学四方学院毕业论文石家庄铁道大学四方学院毕业论文PPP项目财务风险分担分析PPP项目财务风险分担分析AnalysisAnalysisonFinancialRiskSharingofPPPProjects

摘要随着中国经济的飞速发展，我国新型城镇化建设不断推进，城市基础设施投入需求越来越大。PPP项目作为一种公共产品市场化、社会化的创新供给方式，作为一项连通行政、财政和投融资的综合性改革举措，迅速在全国各地如雨后春笋般涌现出来。与此同时，由于PPP项目投资周期较长，投资数额巨大，项目运行过程中不确定性因素很多，需要面对很多风险。从目前情况来看，现阶段投资者对项目风险认识不足及风险管理经验缺少，导致许多项目举步维艰，甚至停止运行。因此，想要使得PPP模式能够更好的服务于投资者，在风险管控以及风险分担工作上就一定要做出改进。本文通过查阅文献，对PPP模式财务风险分担的信息进行了整理，对PPP项目的基本概念做出了介绍，对其所面临的财务风险类型进行了整理，最后针对所要面临的风险做出了具体的分担分析。本文分析了PPP项目的财务风险，将PPP模型的财务风险分为融资、投资、经营和收益分配风险。通过案例分析对任丘市智能停车场PPP项目和北京地铁4号线的风险清单进行整理，得到了公共部门与私营部门的风险分担结果，最后针对我国PPP项目财务风险分担的问题提出了合理建议。关键词：PPP项目财务风险风险分担AbstractWiththerapiddevelopmentofChina'seconomy,theconstructionofnewurbanizationinChinaisconstantlyadvancing,andtheinvestmentdemandforurbaninfrastructureisincreasing.Asamarket-orientedandsocializedinnovativesupplymethodofpublicgoodsandacomprehensivereformmeasureconnectingadministration,financeandinvestmentandfinancing,PPPprojecthasmushroomedalloverthecountry.Atthesametime,duetothelonginvestmentcycleandlargeinvestmentinPPPprojects,therearemanyuncertaintiesandrisksintheoperationoftheproject.Fromthecurrentsituation,atthepresentstage,thelackofprojectriskawarenessandriskmanagementexperienceofinvestors,leadingtomanyprojectsstruggling,orevenstoprunning.Therefore,determiningareasonablerisksharingmechanismandstrengtheningriskcontrolisthekeytothesuccessfuloperationofthecurrentPPPmodel.Basedonliteraturereview,thispapersortedouttheinformationoffinancialrisksharingofPPPmodel.ThebasicconceptsandtypesoffinancialrisksofPPPprojectsareintroduced,andthefinancialrisksharingofPPPprojectsisanalyzedindetail.ThispaperdividesthefinancialrisksofPPPprojectsintofinancingrisks,investmentrisks,businessrisksandincomedistributionrisks.Throughcaseanalysis,therisklistofthesmartparkinglotPPPprojectinrenqiucityandtheBeijingmetroline4wassortedout,andtherisksharingresultsofthepublicandprivatesectorswereobtained.Atlast,thepapertakessomeinformationeffectiveadvicesinthefinancialrisksharingofPPPprojectsinourcountry.Keywords:PPPprojectfinancialriskrisksharing目录25965_WPSOffice_Level1第一章绪论 127698_WPSOffice_Level2一、研究背景和研究意义 125757_WPSOffice_Level3（一）研究背景 1285_WPSOffice_Level3（二）研究意义 122152_WPSOffice_Level2二、国内外研究现状 224818_WPSOffice_Level3（一）国外研究现状 216227_WPSOffice_Level3（二）国内研究现状 24600_WPSOffice_Level2三、研究方法和创新点 323470_WPSOffice_Level3（一）研究方法 322684_WPSOffice_Level3（二）创新点 414415_WPSOffice_Level1第二章PPP模式的基本概念 510163_WPSOffice_Level2一、PPP模式的基本概念 514401_WPSOffice_Level3（一）PPP模式 53033_WPSOffice_Level3（二）PPP模式的特征 523799_WPSOffice_Level2二、财务风险 613020_WPSOffice_Level2三、财务风险分担 73751_WPSOffice_Level1第三章PPP模式财务风险分担案例分析 830534_WPSOffice_Level2一、任丘市智能停车场PPP项目 819478_WPSOffice_Level3（一）项目概况 822925_WPSOffice_Level3（二）财务风险初步分担 89631_WPSOffice_Level3（三）财务风险分担总结 1023412_WPSOffice_Level2二、北京地铁4号线PPP项目 1117797_WPSOffice_Level3（一）项目概况 116036_WPSOffice_Level3（二）4号线项目财务风险分担分析 116101_WPSOffice_Level3（三）4号线项目财务风险分担结果 1332308_WPSOffice_Level1第四章完善PPP模式财务风险分担的建议 1430310_WPSOffice_Level2一、建立完善的PPP模式法规政策 1410706_WPSOffice_Level2二、提高信息透明度，避免逆向选择和道德风险 148628_WPSOffice_Level2三、明确产权限制，减少财务风险的不当分配 144369_WPSOffice_Level2四、约束行政干预，保证风险分担机制有效运作 1521922_WPSOffice_Level2五、加强PPP模式专项人才建设提升风险分担能力 1518657_WPSOffice_Level1参考文献 1624861_WPSOffice_Level1致谢 1830458_WPSOffice_Level1附录 19石家庄铁道大学四方学院毕业论文第一章绪论一、研究背景和研究意义（一）研究背景随着近些年来我国城市基础建设工作的不断深入开展，在这方面的需求也越来越大。但是，考虑到长期的基础设施建设、巨大的投资、长期的资本恢复、广泛的覆盖和复杂的情况，所以只能由政府提供。在现阶段市场全球化的浪潮下，政府部门在某些领域更新落后、专业性不足，没有将资源的最优配置发挥出来，导致投资的持续力度欠佳，制约了经济的发展，不利于提高资金的使用效率。1992年，时任英国财政部大臣拉蒙特提出PFI模式，旨在加强基础设施领域在公共部门与私营部门之间的合作。同时，这一方案既增加了社会资本对公共产品领域的投资，又缓解了政府财政不足，是最佳解决方案，这样的发展模式就是PPP模式的起源，该模式主要是由政府以及社会中的一些资本进行合作从而完成投资。政府和社会资本合作（Public-Private-Partnerships,简称PPP）指的是在社会基础的设施及公共服务领域建立的一种较为牢靠的合作关系，通过发挥政府在制定出台的政策方面、关于社会发展的长期规划方面、以及作为政府部门的宏观调控职能方面的优势和通过发挥社会资本在市场融资方面、技术提供支持方面、项目管理方面和后期运营维护等方面的优势，选择更为有效的资源配置，从而推动公共产品和服务由政府供给向双方或多方合作供给转变，由政府部门单一投资向多元投入转变。这种模式的兴起对政府提高提供公共服务的能力有重要作用。如今，PPP模式已经在我国实施了6年之久。2019年3月底，中国已有8839个PPP存储项目，总投资13.4万亿元。对我国经济的稳定发展起到了重要作用。（二）研究意义PPP项目的意义，一方面，改善了地方政府的收支状况，另一方面，为社会资本提供了更多的投资机会。私营部门的加入还可带来先进的技术及高效的管理，从而提高基础设施、公用事业建设的质量和效率。由于PPP项目内部因素众多，所以还可能受到外部环境的影响，与一般工程项目相比，所面临的风险显著增加。本文对PPP模式所能涉及的大部分财务风险进行列示。这些财务风险由不同的环境因素引起，例如政府因素、金融因素、市场因素等。同时，也提出了面对不同因素引起的财务风险的分担方法。PPP项目的成败很大程度上取决于该项目的风险分担机制，所以在进行PPP项目时要做好充分论证。二、国内外研究现状（一）国外研究现状Chungetal.（2010）通过定性分析，研究了澳大利亚PPP模式道路项目合作伙伴的风险偏好，确定了每个风险属性的风险维度和可能的水平。同时，Chungetal.认为社会资本方更能解决和控制经济决策方面的问题，所以社会资本应该分担商业方面的风险，关于政策等公共领域的风险由政府承担。K.CIyer

和Mohammed（2012）认为PPP项目在整个生命周期中最主要的部分是项目风险管理，但目前大多数研究只关注风险本身的影响，没有考虑到PPP项目全生命周期带来的影响。SastoqueLM等（2016）通过专家访谈在汇总前人研究的基础上，认为在PPP项目中，私营部门和公共部门应根据各自的优势资源进行系统风险的分配，而剩余风险须由公共部门和私营部门双方共同承担。Alireza和Mohammadreza等（2014）在《公私合作项目风险分配的多目标优化方法》中介绍了马来西亚的的PPP项目，他缩短了时间和成本，建立多目标优化函数求解确定风险分担方式和比例。BoussabaineA.H.（2013）从社会经济以及技术层面上对PPP项目所要承担的风险做出了分析。Zopounidis等（2015）专家在金融风险管控方面进行了理论和实际的总结，并对金融风险的定量管理进行了研究。综上所述，PPP项目财务风险分担的研究方法可以从单个变量到整个研究体系，为后续研究在变量设置、模型选取和财务风险应对措施等方面提供了研究的方向和指导思想。（二）国内研究现状

刘新平、王守清等（2015）学者细述了影响风险分配的因素，通过查找相关文章，分析出了更加科学和完整的风险分配思想，并涉及相应框架来分担PPP项目的风险。对不同的风险分担进行比较后提出了PPP项目风险分担机制，这种分担机制考虑到时间价值。李莉、莫科聪等（2015）学者通过分析相关PPP模式的风险主体，再通过使用熵权法和TOPSIS方法相结合的模型，最后使用调查问卷的方法。三者再结合分析，找出PPP项目的关键风险因素，然后使得风险管控机制能够得到实行。常雅楠等（2018）人在基于我国一带一路的条件下对当前PPP项目中的风险承担问题展开了研究，建立了政府和私营部门之间的随机合作博弈模型来确定风险分担比例。

曹月祥（2017）运用过程理论，从风险预判识别、风险归口分担和风险应对三个方面剖析了PPP项目财务风险的影响因素，并提出PPP项目风险防控应结合对项目本身可能出现风险的不同节点进行跟踪、识别、判断并加以适度修正。李楠（2016）对PPP模式进行分析后，将该模式中所要面临的风险总结为以下几个方面:外界条件、融资、成本超支以及资金回笼，在此基础上对上述几种风险展开研究，得出其风险来源，然后对具体的解决措施提出其看法。刘亚萌，陈晶（2017）指出PPP项目风险存在着多样性、复杂性、阶段性、动态性等多种特征。PPP项目在经营方面的财务风险主要有竞争风险、市场需求风险、供给能力不足风险和经营成本增加风险等。孙晖，李刚（2017）对PPP项目的风险分担研究后指出，在一个PPP项目中，政策风险、法律风险及最低需求风险等应由政府部门来承担，设计风险、融资风险、财务风险、建设和运营风险等应由社会资本来承担，而对于宏观经济风险以及由于不可抗力带来的风险等一般应该由政府部门及社会资本来共同进行承担。孟春，郭上（2016）指出合理的风险分配机制是落实PPP项目中风险共担的关键。该文从如何使得PPP项目整体价值提升的角度，具体阐述了PPP项目的分担原则，进一步探索了PPP项目中的政策变动风险、汇率风险和偿债能力所带来的财务风险分担问题。综上所述，可以看出我国PPP项目研究已经取得了丰富的成果，风险分担的理论较为成熟，但是，国内外学者在对PPP项目风险研究时，从财务风险和风险分担两个角度同时入手的研究较少，在本文的论述中是以财务风险的角度作为基调，在此基础上对财务风险的来源以及具体的承担方式做出了详细的分析。三、研究方法和创新点（一）研究方法本文件通过参考文献、案例分析和定性和定量相结合的方法，全面分析了PPP项目的主要财务风险和风险分担。从而找到PPP项目财务风险的现状和合理分配财务风险的对策。（二）创新点自PPP项目在我国开展实施以来，学术界对PPP项目的研究论文很多，大部分只针对一个对象，例如财务风险或风险分担进行分析，而关于PPP项目某一方面的风险分担分析非常少。本文对PPP项目的财务风险进行了独立的分担分析，并提供了相关的解决方案。

第二章PPP模式的基本概念一、PPP模式的基本概念（一）PPP模式我们所说的PPP模式，其全称为PublicPrivatePartnership，直译为中文则是“公私合作伙伴关系”的意思，主要是指政府在城市交通、环保项目、文化教育等公共事业领域，与民营企业达成项目合作。但时至今日，在世界范围内也没有对PPP模式的概念作出统一规定。英国的财政部认为PPP是指两个或两个以上部门通过签署合同等方式共同建设公共基础设施，凭借协议的达成，各方应各自担责，按比例分担风险，分享利润。加拿大PPP委员会认为，PPP是指建立伙伴关系在公共和私营部门之间，合理配置资源和风险，享受利益，以实现达到标准的产品和服务。欧盟委员会表示，PPP指的是在进行城市公共项目的建设和提供相应的服务的进程里对所要面临的风险进行承担和责任的划分，与此同时还要具体分析公共部门以及私营部门在抵御风险上各自所具备的优势以及不足。世界银行有观点表示，PPP模式在定义上指的是政府部门以及社会中的资本进行合作，从而提供公共服务和建设公共设施，这也是一种长期的合作关系。在这个过程中，社会资本所要面临的风险要高于政府部门。黄东儒（2014）认为PPP是一种融资模式，采取这样的模式一方面可以使得社会资本获得更高的收益，降低政府部门在财政方面的压力，另一方面还能够使得整体公共设施以及相应服务的质量得到一定程度的提高。针对以上所提出的观点，对PPP模式的含义进行总结就是指公共部门和社会资本以签订特许协议或签订特许经营合同的形式，对社会公共设施进行建设和提供相应的服务。（二）PPP模式的特征1.公私合作关系PPP模式事实上就是政府部门和社会中的资本所建立起的长期合作关系，维持两者关系的则是通过建设公共基础设施和提供相关的服务。通常情况下由社会资本方进行融资、建设、经营和后期维护，政府方负责监管。该模型不仅解决了公共部门资金的短缺，也节约了私营部门寻找机会的时间和成本，从而使它们能够共同发展。2.全生命周期管理PPP模式是政府和社会资本项目资金总额共同运作的建设和发展。政府主要负责监督PPP项目的管理和工程项目,特别是在工程建设中的质量评估工作；而社会资本的工作重点则是在项目中的具体工作安排以及相关的融资工作。在这个过程中，政府部门和社会资本之间的合作非常密切，双方都有精确、足够的信息以达到对称性，有效地减少了糟糕的工程。3.物有所值在PPP项目中，政府应该建立一个项目评估团队，并对资金进行价值评估，以确保PPP项目能够利用有限的社会资源产生最合理的利润。4.风险共担在PPP项目开始之前，政府部门应该对合作伙伴进行选择，选择的要求是合作伙伴应该拥有较为雄厚的资本实力以及项目相关技能水平较高，这样才能够在很大程度上使得项目的非系统性风险得到较好的控制，系统性风险则由政府部门来承担。在这个过程中，社会资本是可以获得相应的收益，同时还可以使得政府的债务风险得到控制，通过这样的方式，合作伙伴能够承担各自的风险，最终使得项目的整体风险得到合理的控制。5.利益共享政府根据股本的盈利能力，为项目公司的预期利润设定上限，使公共产品和服务质量提都有所提升，同时又能获得最多的效益。二、财务风险通过浏览相关研究领域学者的文献，分析得出PPP模式的财务活动与一般企业的财务活动类似，因此在本文中将PPP项目的财务风险分为融资风险、投资风险、经营风险及收益分配风险。在上述所提到的各项风险中，融资风险指的是为项目筹集资金，包括政府信用、财政承受能力、私营合作方的能力和资本结构不合理；投资风险是指为了提供公共产品或服务进行项目建设投资的过程中造成的不能事先估计的收益或损失，包括政府政策变化、收费标准变更、汇率因素、利率因素、通货膨胀因素、市场需求和项目成本超支；经营风险是指为了提供公共产品或服务，在经营过程中出现的不确定的风险因素，包括项目的竞争性、技术因素和不可抗力风险；收益分配风险是指将项目产生的收益按比例分配给股东的财务风险，主要是由于信息不对称引起的过度分配问题。政府部门在政策方向、产业导向上面有着先天优势，而私营部门对于市场化信息方面有较大优势，双方在谈判签订合同时信息不对称，可能使自己处于劣势地位。另一方面，有一方知道存在风险，为了利益却故意隐瞒，导致项目收益分配制度不合理，会出现收益分配后项目现金流不足的可能。三、财务风险分担财务风险分担是指受托人与受益人分担财务风险的事实。风险分担的目的主要是能够降低风险发生的概率，从而减少损失和风险成本，使得项目的合作者能够主动的承担其应该承担的风险。所以，在财务风险的分担上应该注意以下几个方面：第一，风险需要由最能够使得该风险得到掌控的一方来承担。如政府政策变化的风险，应由政府来承担，因为政府是政策的制定者，是最能控制政策变化风险的一方；再如私营合作者能力不足的风险，私营合作者应该根据自身实力投标PPP项目，而不应该只为申请项目，所以私营合作者应承担自身能力不够所导致的财务风险。

第二，风险应当分配给生产费用较低而产生收益较大的一方。

第三，风险的承担应该是有上限的，不能让某一方单独承担接近于无限大的风险。

第四，无法完全转移的风险应该共同承担。如金融因素，市场利率的变动或者通货膨胀的发生都不是政府或者社会资本所能控制的，它受经济运行周期等诸多因素的影响。而面对通货膨胀等金融风险，政府和社会资本都无法转移其影响，所以双方无法完全置身事外，应共同承担此类风险。

第三章PPP模式财务风险分担案例分析一、任丘市智能停车场PPP项目（一）项目概况该项目是由任丘市公安局作为政府方发起，任丘市建设投资集团有限公司作为政府出资代表。项目以公开招标的方式招募私营合作方，最终中标的社会资本方是任丘市城通泊车服务有限公司。在这个项目中，整体的合作期限为31年，在这个过程中包括1年的建设时间和30年的运营时间。1.项目融资任丘市智能停车场总占地面积为128051平方米，主要包括22个智能停车场和一栋综合指挥中心楼，同时还具备大型停车场以及周边的绿化工作，除此之外还包括周边的服务设施若干。在该项目中所需要的投资总额为23393.47万元。合同规定，项目公司自有资金比例不低于总投资的30%。该项目由政府出资10%，社会资本方出资90%，整体资金为7018.04万元，即政府出资701.80万元，社会资本方出资6316.24万元。其他资金通过银行贷款等方式筹集。2.项目运作模式通过任丘市公安局与项目公司签订《PPP项目合同》授予其特许经营权，由政府出资代表任丘市建设投资集团出资10%，社会资本方任丘市城通泊车服务有限公司出资90%，其他资金通过金融机构筹集，在融资完成后，项目公司将负责项目的投资、建设、运营与移交，合作期满项目公司向政府提供整个项目设施和相关利益。（二）财务风险初步分担依据PPP项目财务风险贯穿于整个项目生命周期；政府和社会投资方对相同的风险承受力与控制力不同；政府的有关政策法规对PPP项目的风险影响很大等特点，对该PPP模式智能停车场的主要财务风险做出了一个较为简单的量化结论。该结论将PPP模式财务风险的分担分为由政府完全承担、主要由政府承担、政府和社会资本共同承担、主要由社会资本承担和由社会资本完全承担这五个方面。1.政府失信等因素引起的财务风险应由政府完全承担在该项目中，项目合同规定，如果项目自身的运营收入能达到年基准收入的预估值7437万元，政府不必进行缺口补贴；如果审计后项目公司年度停车费收入低于年基准收入，不足部分由政府方支付运营补贴；如果高于年基准收入的120%，超出部分作为超额收益由项目公司和政府方按照6:4的比例进行分成。在项目运营过程中，如果年度停车费收入低于年基准收入，而政府方又不支付该部分营运补贴，则视为政府失信，由此所造成的损失应由政府完全承担；相对社会资本来说，政府对政策变化更有预见能力和控制能力，而社会资本无法干预，所以由政府的政策变化引起的财务风险也应由政府完全承担；财政承受能力不足是政府自身的资金能力不能达到协议中的要求，因此可能会造成项目暂停或延期，造成的财务风险仍应由政府独自承担。2.汇率因素引起的财务风险应主要由政府承担汇率因素主要表现在，以外币计价的收付款业务等因汇率的变动而给各参与方带来的预期收益不确定性。由于汇率的变动大部分原因是由国家方面引起的，比如与国际的进出口量发生较大变化、发生贸易战等，而企业只能对汇率带来微小的日常变化，所以由汇率因素导致的财务风险应由政府主要承担，由项目公司，即城通泊车服务有限公司承担少部分。3.通货膨胀等因素引起的财务风险应由政府和社会资本共同承担利率变化是指因为PPP项目融资金额高、资金回收期长，所以在项目建设与经营期间内利率波动的概率更高，从而影响项目的成本和收益；通货膨胀是指PPP项目合作期限较长，同时受经济周期的影响，发生通货膨胀的可能性更大。通货膨胀会造成原材料、机器设备及劳动力等价格上涨，从而导致项目运营成本增加等；收费标准不利变更指的是在完成项目后所提供的产品或者相关的服务所收取的费用不合适而导致的收益和最初所设想的收入不能够完全相符的风险；市场需求不足是指社会的实际需求量与预期水平存在一定差额。对于PPP项目而言，市场需求不足直接关系到项目投入能否如期收回；竞争性风险实际上是指由政府部门或者其他的资本所建设的新项目，该项目对当前已有的项目在一定程度上产生了影响，形成了竞争关系，使得当前的PPP项目失去了市场竞争力。项目竞争性风险的出现可能会导致市场利润的减少、需求的减少等，对项目利润产生不利影响;不可抗力风险指的是在进行项目的建设工作或者相关服务的提供过程中所出现的一些人力无法控制的因素所导致的一些自然风险。不可抗力风险主要包括社会政治动荡、战争以及洪水等灾害，各参与方均不能预见和控制，可能会造成项目延期、失败或者建成后无法正常运行。以上因素引起的财务风险，属于较为客观的因素，且均不在政府和社会资本的可控范围内，应由建设集团和城通泊车服务有限公司各承担50%；由信息不对称引起的财务风险，应考虑是是否存在故意隐瞒风险或一方存在先天优势，在这种信息条件下签订的合同很明显是不公平的，由此引起的财务风险应由故意隐瞒风险的一方或存在较大优势的一方主要承担。4.项目成本超支引起的财务风险应主要由社会资本承担项目成本超支的原因有两种，一是由于私营企业自身经营管理等问题造成了成本超支，该部分风险应与政府方协商后由城通泊车服务有限公司主要承担，政府按其合理程度承担其愿意分担的部分；二是因为客观因素，如主要原材料价格、人工成本等上涨导致成本超支，若无法合理化解此类风险，将导致双方契约关系的破裂，一方面会增加项目的谈判成本，另一方面可能会使项目搁置，无望收回前期投资。若该问题出现，政府和城通泊车服务有限公司可以继续协商，签订补充协议，补充协议的条款仍维持原协议的规定。这一解决办法有效保护了公私双方合作者的利益，使得项目继续有效推进。5.私营投资者变动等因素引起的财务风险应由社会资本完全承担私营合作方的能力影响PPP项目的成败。PPP项目财务风险在一定程度上与参与方的财务管理水平有关，这就需要企业具有健全的财务管理制度和较强的监督能力，同时要求企业派往工程项目的财务人员具有高水平的业务素质和能力。若因私营合作方的经营管理不善，导致项目延期和成本增加，无形中损失了项目公司的利益，严重的会引发项目财务危机甚至造成项目失败。私营投资者变动是指当私营部门在项目运营阶段出现维护不周、管理不善等问题被迫退出项目，或者由于自身原因自行申请退出项目时，政府需要寻找新的项目合作伙伴。在寻找新的私营投资者时，增加了项目经营期的现金流出，也会因此延迟项目完工时间。技术风险表现在PPP项目因技术问题产生的风险，多出现在建设阶段以及试运行阶段，通常表现为技术障碍。在PPP项目建设过程中，私营合作方需及时克服技术难题，按时完成工程目标。基础设施建成后还需加以运营与维护，私营合作方要采取技术措施尽可能地降低运营成本，增加项目收益。以上因素带来的财务风险，都是完全由于项目公司自身的原因所导致的，所以该部分财务风险应该由城通泊车服务有限公司独自承担。（三）财务风险分担总结通过总结上述PPP项目中的财务风险，可以将政府部门与私营部门共担的财务风险归纳出以下特征：任何一方均没有能力行使完全独立的控制权；双方对风险的存在都负有部分责任；风险出现后果可能对双方都有影响。而政治风险偏向于由政府承担，其他层面的风险按照风险应该分配给最能评估或最能控制该风险的一方的原则进行分配。二、北京地铁4号线PPP项目（一）项目概况该项目是由北京市交通委员会所发起。该地铁线路的走向是南北方向，南部的始发站是丰台区公益西桥站，北部的始发站海淀区安河桥北站。该地铁线路总长为28.2公里，线路中包含24个站点，是北京西部一条贯穿南北的公共交通大动脉。(1)项目融资这个项目中的总耗资为153亿元。主要由两个方面共同组成了该项目的建设，第一部分为相关的建筑建设和隧道的挖掘工作，占据了投资总额中的107亿元，约为7成左右；第二部分则是相关设备的购买以及安装调试工作，在这一部分中投资达46亿元，占据了整体投资中的3成左右。在整体项目建设的第一部分中，京投公司作为政府代表的身份进行了相关的投资建设工作；建设中的第二部分由项目中所新组建的京港地铁公司负责实际投资建设的工作。(2)投资比例的确定在这个项目中，地铁4号线创造性地被划分为公益性部分和盈利性部分，盈利性部分和公益性部分的项目划分比例被定为3：7。项目的第一部分需要的投资额巨大，并且不能产生直接的收益，因此这部分资产的出资建设任务就划归政府财力负责，即由政府方面(主要是作为代表的京投公司)进行投资建设。第二部分主要包括地铁车辆、路标、票价设备等，这些设备可以产生稳定的现金流，因此，该部分使用PPP项目的融资模式来吸引社会资本参与投资。让私营部门在承担经营风险的同时，获得相应的利润。（二）4号线项目财务风险分担分析结合风险分担原则，以下分析了北京市地铁4号线项目中政府与项目公司的财务风险分配情况。(1)市政府就风险承担能力来说，北京市政府作为地方政府，虽然在我国相对集权的政治体制下，立法权高度集中于中央政府，但地方政府仍然可以制定和颁布一些法规、条例。相对于私营部门来说，地方政府对政策法律的变动更有预见能力，并且可以制定地方条例等降低政策法律风险的影响。从财政实力看，北京市政府财政收入居全国各省级地方政府第6位，人均GDP排名第二位，实力雄厚，风险承担能力很强。

在PPP项目中，政府部门作为政策的制定者和执行者，在政治和宏观经济环境中具有比较大的控制力。具体4号线项目，对北京市政府来说，其在政策稳定性方面掌握着绝对的主动权，关于政策稳定性的财务风险应由政府承担。4号线项目中，由于税法的变动导致了优惠政策的取消。北京市政府作为地方政府虽然没有法律制定权利，但它对于法律政策的预见、把控能力更强，并且对于此类风险的应对措施明显多于私营部门，所以法律变动引起的也应由市政府承担。至于承担法律政策变动风险的方式，政府可以采取事先约定当变动导致项目公司受损时给予其另外的政策优惠等措施。(2)项目公司项目公司在PPP项目中更多的是项目的建设者和经营管理者的角色，起到为政府部门节约资金、提供先进技术和管理经验、提高项目运作效率的作用。该项目中，京港地铁处于相对弱势地位，并且其承担风险的能力也有限。但京港地铁在项目建设等方面直接负责，其在这些阶段对于相关风险的知识丰富程度和掌控风险控制成本的能力要远高于政府部门;并且这些风险直接关系到其自身的利益，项目公司对这些风险的防控也比政府部门更有积极性，所有由京港地铁来承担与建设工作相关的财务风险。(3)共担风险除了上述所提到的风险，还有像利率变化和通货膨胀等因素所导致的风险，在实际的分担工作中可能无法确定谁的风险偏好更大，此时应该由公私双方共同分担，从而提高PPP项目的整体满意度。利率、汇率变动风险，通货膨胀风险，北京市政府无法直接调控，项目公司更没有影响力。但这些财务风险关系到京港地铁的财务成本和运营效益，京港地铁应主动去应对风险，并且也可以采取一些套期保值交易降低利率、汇率变动的影响;同时市政府的预见性和应对能力更高，也应承担相当比重的风险。很多PPP项目会在协议中约定汇率风险分担条款和价格调整机制，即政府承担一定汇率波动区间之外的外汇风险，政府根据通货膨胀对运营成本影响情况适时调整价格或补贴。对于不可抗力风险来说，双方都无法掌控，则至少应由双方共同承担或者考虑控制能力而由政府部门承担。（三）4号线项目财务风险分担结果政府履约变更、政策变动和票价变动引起的财务风险，由政府部门承担；技术问题、经营管理水平等建设方面引起的财务风险，由京港地铁承担；利率、汇率变动风险，通货膨胀风险和不可抗力风险，由政府部门和京港地铁共同承担。

第四章完善PPP模式财务风险分担的建议一、建立完善的PPP模式法规政策对当前的相关法律法规进行建立和完善是PPP项目成功的基础和重要保证。我国基础设施PPP项目融资方面的法律法规存在很多不足，法律效力低，并且调整和变更的频率较高，导致PPP项目融资成本、融资风险增加，影响融资效率和融资质量。我国PPP项目存在周期长、参与者众多、涉及面广、外部环境变化大等特点，政府应根据我国PPP项目的特点完善法律法规体系，以适应我国PPP项目发展的需要。二、提高信息透明度，避免逆向选择和道德风险信息的质量是PPP项目参与双方在进行决策时最需要考虑的因素。如果获取的信息不真实，就会导致项目参与方做出有偏差不正确的策略，影响参与双方的利益，甚至会导致项目失败。目前虽然中国经济的市场化程度在不断增加，但是在许多方面仍然存在着监管缺失和制度漏洞。由于没有足够有效明确的法律规定，信息透明度非常低，许多信息对于私人部门而言无法获取。信息透明程度较低则是我国市场化程度不高的一个重要表现。一方面，我国现阶段缺乏关于信息公开的操作性的相关法律，许多事项没有相应的可操作性的制度；另一方面，即便面对现有法律，执法力度也较弱，有法不依的现象非常普遍，这增加了信息的不透明性。信息不透明在市场经济活动中经常发生，这会造成更多的相反方向、不公平协议的达成。因此，提高经济活动中的信息透明度、保证信息质量是进行PPP项目财务风险识别、分析，进而合理分担风险的重要保证。三、明确产权限制，减少财务风险的不当分配根据现代产权理论，明确产权定义和产权界限可以在很大程度上使得在项目中所要花费的资本有效降低。除此之外，如果产权的划分比较明确，那么在进行风险的确立上就更容易判定出相关风险的责任主体。在开展某个项目的过程中，如果产权边界不能够清晰界定，这就一定会导致在责任划分上不够明确，从而会使得在项目财务风险的承担上缺少具体的说明，进一步的会出现某种财务风险缺少相关的责任主体来承担的问题，最后导致项目的财务风险无法得到合理的控制，项目无法顺利的进行。因此清晰的产权界定有助于在PPP项目中进行合理的风险识别，保障项目正常运作。四、约束行政干预，保证风险分担机制有效运作当前在PPP项目的完善工作中最为关键的则是政府在项目中的权利应该得到合理的约束。就公共服务事业而言，在投资和企业管理方面存在许多问题，因为公共部门有绝对的经营权利。私营部门在社会基础设施方面独立建设和运作的充分权利可以减少对公共部门的不信任，私营部门在资本的筹集和项目的管控方面具备的优势较大，在实际的工作中应该充分的发挥出相应的作用。政府部门必须转变以往的管理方式，在项目的实际运作阶段应把权利放给私营部门完成，工作重点应该是宏观政策的制定和相关的规划工作，从而使得风险得到合理的控制。五、加强PPP模式专项人才建设提升风险分担能力在整个项目中所涉及到的行业比较多，需要各个行业的人才加强合作。各个机构之间可以相互协助，相互制约。各个部门都不能够迅速供应补给给各方运营者，从而导致滥用决策和不规范地经营。PPP模式是一种理论和实践密切相关的融资模式，涉及法律、金融和风险管理等多个领域的专业知识，为了有效地分担PPP项目所带来的风险，需要有一定数量的专业知识和经验丰富的人。所以，相关的专业人才队伍的建设工作就显得十分重要，只有这样才能够使得PPP项目在财务风险分担工作上更加科学合理。目前,财政部已经建立起一个专门的研究中心以提供公私合作伙伴关系的理论研究和全国各地的成功案例分析,其主要目标是通过学习PPP的成功案例加强对专业人才的培养。参考文献[1]ChungD.HensherD

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