2025年行政管理自学行政组织理论与实务备考笔记

第一章绪论

1、组织是两个人、目的和特定的人际关系三种要素构成的一种特殊的人群体系。

2、行政组织的构成要素

＜1＞物质要素：人员（是行政组织的主体、关键，首先要选择一定数量和质量的

人员，并对选择的程序和规定有着明确的规定）、经费（是维持行政组织运行与

发展所不可缺乏的原因。）、物质条件（是行政组织赖以生存和发展的物质基础）。

＜2＞精神要素：目的（从本质上反应了组织的基本功能，分为总目的、分目的和

工作目的），责权构造、人际关系。

3、行政组织的性质：

（1）一般性质：静态的组织构造；＜2＞动态的组织过程；＜3＞生态的组织玖境;

＜4＞心态的组织意识。

（2）特殊性质：行政组织是社会组织中规模最大、管理范围最广的一种组织类

型，体现的特性：

＜1＞阶级性，是行政组织的关键，行政组织建立及运行的主线目的就是维护统治

阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。

＜2＞社会性，是行政组织的基础。

〈3〉权威性，行政组织是国家权力的详细实行者、体现者，强制服从是行政组织

权威的突出特性。

＜4＞法制性，是行政组织权威性的基础，行政组织的任务、责任、权力是由宪法

和法律赋予的，必须以法律为基本根据。

＜5＞系统性，行政组织从纵向看，重要以分层管理的方式开展工作；横向看，横

向职能部门划分，分工领导和管理各有关的事务。

＜6＞积极性，是现代行政组织的特性。

4、行政组织在行政管理中的作用：

（1）行政组织是国家对社会事务进行管理的主体；

（2）行政组织是行政人员发挥作用的物质基础，详细表目前行政管理中：＜1＞

行政组织是行政人员载体；＜2＞行政组织关系到每个行政人员能否发挥积极性、

发明性，更有效开展工作。＜3＞行政组织将孤立的个体结合成一种能动的整体，

发挥出巨大的力量。

5、行政组织与其他社会组织的区别：

管理对象不一样；＜2＞服务内容不一样；＜3＞活动根据不一样；＜4＞活动目的不

一样。

6、行政组织功能的内容：

＜1＞政治功能，最集中体现了国家的阶级性质，其关键问题是巩固国家政权。

＜2＞经济功能，组织经济建设成为行政组织最重要、最基本的功能。

＜3＞文化功能，重要包括进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育和进行科

学文化教育。

＜4＞社会功能，重要包括（1）提供社会保障（2）增进公证的收入分派（3）控制

人口增长（4）环境保

7、行政组织功能的特点：

＜1＞广泛性与有限性，行政组织的功能波及国家政治与社会生活的各个方面，但

乂是有限的，表目前：

（1）行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限。（2）私人生活领

域，只要不触犯法律，行政组织就不干预。（3）行政组织功能发挥要以法律为根

据。（4）行政组织自身的能力也有限。

＜2＞稳定性与变异性。

8、行政组织理论的研究内容：

行政组织理论是研究行政组织构成、建立、运行和发展规律的学科，其内容包括:

（1）行政组织的综合性总体研究，包括研究行政组织的性质、要素、作用、历

史发展和理论发展。

（2）行政组织的静态研究，包括行政组织的构造、混合制、类型。

（3）行政组织的生态和心态研究，包括行政组织的外部环境和内部环境。

（4）行政组织的动态研究，包括行政组织的建立与管理、变革。

9、行政组织理论与有关学科的关系：

（1）行政组织理论与政治学的关系：政治学是行政组织理论的理论基础和指导

思想，是行政管理学的专业基础理论；行政管理学乂是行政组织理论的专业基础

理论。

（2）行政组织理论与管理学的关系：＜1＞管理学研究重要局限于组织自身，管理

学研究是全面的。＜2＞组织学是管理学的分支。

（3）行政组织理论与行政管理学的关系：＜1＞行政管理学先于行政组织理论而产

生，行政组织理论是从行政管理学中分离饿独立出来的。〈2＞行政组织理论是行

政管理学的一种分支学科。

（4）行政组织理论与心理学的关系：心理学对行政组织理论有着重要的渗透作

用。

10、行政组织理论的研究措施：

（1）阶级分析的措施。行政组织是国际政权中的重要构成部分，是统治阶级管

理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。

（2）系统分析的措施.用系统分析的措施来观测行政组织，行政组织自身不仅

是一种有机的完整系统，并且还是社会大系统中的一种子系统。只有把握行攻组

织的系统性，4能获得对它的完整认识。

（3）理论联络的措施。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，

必须从实践中寻找其自身的规律性。

（4）静态与动态相结合的措施。静态的研究措施是初期西方行政组织理论者常

常采用的一种研究措施。它侧重于对行政组织构造、制度、规章和权力分派的研

究，因而又被称为构造的研究措施。动态的研究措施则不拘泥于组织法规、构造、

制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体一一人的原因以及组织环境条件

对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既耍把

握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的

能动原因。只有这样才会不失于片面。

（5）纵向与横向结合的措施。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织来

源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现实状况及特点，确定多种原

因的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基

础上。

11、行政组织理论研究的意义：

（1）研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体

系。

（2）研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需

要，是社会健康发展的需要。

（3）研究行政组织理论是我国目前行政组织改革的需要，它可认为行政组织改

革的实践提供理论上的指导。

（4）研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能

力的需要。

第二章行政组织的演变

1、外国奴隶制时期最经典的具有行政组织的国家是古埃及、古希腊、古罗马三

国。

2、古埃及：国王称为法老，是最高统治者，拥有无限的权力，掌握立法、行政、

司法、军事、财政与祭祀大权。

3、古希腊雅典行政组织的特点：

（1）雅典的行政组织具有原始的民主行政特性。

（2）强调依法行政。

（3）行政官员非专业化、非职业化。无酬劳。

（4）行政职能简朴。

4、外国古代行政组织特点：

（1）行政组织职能简朴且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。

（2）古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。

（3）中央和地方的关系相对简朴，权责划分既简朴又统一。

（4）在共和制时期，行政组织的官员都无酬劳，任期短，行政工作未职业化。

5、封建制时期英法行政组织的特点：

①立法权与行政权相充分离，行政权受到立法权的制约。

②中世纪末期，伴随专制王权确实立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行玫组

织。

③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近

代各国地方行政组织的发展奠定了基础。

④王权与教权的关系十分亲密，他们之间既有斗争又有合作。

6、美国现代的独立政府管理机构的特点：

（1）专业性强，管理职能单一。其首长一般是某首先的专家；

（2）具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变

动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策灰利。

（3）行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，并且有准立法权、司法权。

（4）办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管

理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。

（5）独立行政机构的组织形式一般为多种专门委员会，如中央情报局、民权委

员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

7、资本主义时期外国行政组织发展的特点：

（1）行政组织日趋独立且职能不停扩大，行政组织总量不停增长。行政组织越

来越专业化，越来越科学化。

（2）近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，并

且也发生了较大的变化，已经从本来的以政治职能为主转变到目前的以经济和社

会职能为主。

（3）行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的

基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐渐上升，却是一种明显的趋势。

（4）在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治老式的国家在逐渐

扩大中央集权（如英国）；有中央集权老式的国家在逐渐扩大地方权力（如法国）。

8、中国古代行政组织发展的特点：

（1）强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的

主流。皇帝是国家权力的垄断者。

（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制

经历了由独相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到内阁的演变。

（3）中国古代行政组织构造严谨，分工精细，层级节制，集中统一。

（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具

有由“家”而“国”,由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。

9、国民政府由五院构成，即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。

10、中华民国的行政组织特点：

（1）中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思

想。行政权、立法权、司法权分别执掌，设参众两院，建立议会制度和内阁制度,

行政组织的设置也开始初具现代特性。

（2）孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、

考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义，但孙中山去世后来，这一体

制并未得到真正实现，由于实际上国民大会所拥有的权力很小，而总统的权力很

大。

（3）从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。法律规定政府重要长官都由

国民党中央执行委员会任命。

（4）在中央与地方的关系上，国民政府没有也不也许实现孙中山先生的军权制

主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

11、中华人民共和国行政组织的特点：

（1）新中国行政组织具有充足的人民性。各族人民通过全国人民代表大会统一

行使国家权力。

（2）新中国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不停进行

改革与调整，并获得了一定的成就。它为经济的发展注入了活力。

（3）在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。

这是通过人民代表大会这一制度来保证的。

（4）新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出某些弊端：由于分工过

细，导致机构臃肿，职责不清；由于过度强调对口管理，导致了上下级或中央与

地方之间权责不清，从而导致人浮于事，效率低下。

第三章外国行政组织理论

1、柏拉图的行政组织思想：《理想国》与《政治家篇》

（1）社会分工是国家行政组织存在的基础。柏拉图的理想国由三个自由民等级

构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产。

（2）“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。

（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。

（4）柏拉图晚年提出了依法行政的思想，由于他感到要实现德才兼备的好人治

国十分困难。

2、亚里士多德的行政组织思想：《政治学》

（1）第一次提出应将议事权力、司法权力和行政权力相区别。

（2）设置行政机构的根据在于：城邦事务管理的实际需要；行政机构的设置要

以管理的业务或对象为根据；不一样的政体有不一样的行政机构与之相适应。

（3）初步论述了行政组织职能的思想，如商务管理职能、城邦监护职能、公共

财政职能、军事职能等。

（4）提出行政人员的任用的原则是：合用、专任、德才兼备。

（5）提出了要建立行政监督机构，专门对行政人员进行监督，以防止其徇私舞

弊。

（6）崇尚法治。

3、汉密尔顿的行政组织思想：联邦党人文集》

（1）主张扩大行政部门的权力；牵制与平衡。

（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充足的法律支持、足够的权力）。

4、独立的的行政组织理论产生的背景：

（1）工业革命的完毕、规定企业组织管理科学化。

（2）民主共和国政体的建立与社会文化的发展，规定行政组织管理科学化。

（3）政治学理论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。

5、威尔逊是独立的行政科学的创始人。美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”,

也是行政组织理论的初期代表人物。韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官

僚制理论。古立克和厄威克初次提出了“组织理论”这一学科名称。

6、古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、汇报、预

算。这七项的英文首字母架在拼成：POSDCRBo

7、梅奥的人际关系组织理论：梅奥是初期行为科学组织理论的代表人物，是人

际关系学说也是行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。

（1）提出了“社会人”理论，认为人除了规定获得劳动收入以外，还但愿获得

安定、友谊和归属感；

（2）提出了“非正式组织”的说法，非正式组织以感情逻辑作为价值原则，妥

善看待非正式组织有助于提高劳动效率；

（3）作为新型的组织领导者，其能力重要表目前通过提高组织组员的满足度来

鼓励人的“士气”，以提高组织效率。

8、西蒙的决策组织理论：西蒙是美国著名的行政学家。代表作为《管理行为》。

①组织首先是个决策系统过程，组织的基本功能就是决策。

②组织的目的就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选

择的手段。

③他发展了巴纳德的组织平衡理论，认为组织是由人构成的集体平衡，首先，组

织要为个人根据其奉献提供一定酬劳，另首先组织组员同步又必须对组织做出奉

④他提出了组织影响论，即研究组织怎样影响个人的决策行为；影响决策行为的

原因有：权威、组织认同、信息沟通、培训、效率。

⑤他提出了组织设计论，认为组织设计要有助于组织决策和为决策所必需的信息

传递、信息处理工作；要进行合理的组织设计，应当：建立组织的目的体系、进

行分工、确立组织的工作中心、进行组织的权力配置。

9、巴纳德的组织要素与平衡理论：

（1）组织的本质是一种协作系统；

（2）提出了组织作为一种协作系统，必须具有三要素：共同的目的、协作的议

员、信息；

（3）提出了权威来自于下级接受的思想；

（4）提出了组织平衡的思想，他认为组织能否持续村砸，取决于其内外部与否

平衡；

（5）论述了非正式组织理论：非正式组织具有传递信息的功能，可以激发和影

响组织组员的整体愿望，同步可以防止正式组织的过多、过滥，非正式组织也需

要被对的引导。

10、雷格斯的生态行政组织理论提出了三种行政组织模式：

融合型一一老式农业社会的行政组织与其他立法，司法组织混淆，行政组织内部

分化也很低；

棱柱型一一由农业社会向工业社会过渡的行政组织，既有现代的原因，又有老式

的原因；

衍射型一一高度发达的工业社会的行政组织与立法、司法组织分开，行政组织内

部分工也很清晰，各司其职。

11、帕金森定律认为官场通病重要有三种：

其一，职工人数与工作量毫不有关，职工人数总是不停膨胀；

其二，现代政府机构的组织形式越来越多，工作效率却越来越低；

其二，组织的低效源于自发的嫉妒病；

其四，豪华的办公大楼和讲究的办公环境是组织衰退的征兆。

12、彼得原理认为，每个组织都充塞着不称职者，每个人都想晋升到他不能胜任

的职位。

13、新公共行政学组织理论：

（1）对老式公共行政学“效率至上”的反思与批判。

（2）主张效率至上转为公平至上，强调公共行政组织的变革。

（3）提出公共行政组织存在着分派、整合、边际互换和社会感情等四种基本运

作过程。

14、企业家政府组织理论认为企业局应当具有十大特性：

（1）掌舵而不是划桨：（2）要妥善授权，而非事必躬亲；（3）重视引入竞争机

制；（4）重视目的使命，而非繁文缗节；（5）重产出而不重投入；（6）树立“顾

客意识（7）重收益、重集资、重盈利；（8）重事前防止，而不是事后的补救;

（9）重分权模式和合作式组织；（10）重视市场机制调整，并非仅靠行政指令控

制。

15、休斯在书中将新公共管理模式的特性详细概括为如下六点：

（1）该模式意味着老式行政管理模式的重大变化，引人注目的变化是重视成果

的实现和管理者个人的责任。

（2）一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等更具灵活性。

（3）明确规定组织和人事目的，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩。

（4）公共管理人员更具政治包彩，而不是政治中立或无党派立场的。

（5）政府职能更有也许受市场检查，应“将掌舵与划桨分开”。

（6）通过民营化或市场检查以及协议外包等方式减少政府职能的趋势。

第四章中国行政组织理论

1、儒家的行政组织思想：

孔子是儒家学派的创始人，他提出了以“礼”为关键的行政组织思想。孟子行政

组织思想的关键是“仁政”，孟子在中国历史上第一次明确地提出了“民为贵，

君为轻”的论断。荀子认为，治国之道。礼治与法治相结合比很好，“义”是人

类社会组织的行为规范，是组织存在的基础。

2、法家的行政组织思想：

韩非是法家思想的集大成者，他对初期法家的“法、术、势”的思想兼收并蓄，

完善了以法为中心的法家行政组织思想。商鞅重要观点是，以法为本，尤其重视

法，认为法是行政组织活动的准绳；强调组织领导的统一性，认为领导权应当为

君主所独揽。

3、道家的行政组织思想：

老子是道家学派的创始人，他崇尚“道法自然”，主张“无为而治”。提出善下的

用人思想。

4、墨家的行政组织思想：

墨子是墨家学派的创始人，提出了尚同的组织原则，主张尚贤用人原则；强调组

织中上下沟通必要性；认识到组织中参谋、智囊人员的重要性；提出了“节用”

“非乐”的组织经济原则。

5、孙中山的行政组织思想：

主张建立一种高效率的“万能政府”，并详细论述了五权分立。很推崇中国固有

的的考试与监察制度。

6、有关社会主义国家行政组织设置与运行的原则：

①社会主义国家行政组织的设置与运行必须贯彻潸简、统一、效能、节省和反对

官僚主义的原则。

②反对官僚主义。必须将反对官僚主义作为社会主义国家行政组织建设的一项重

要的原则。

7、行政组织必须进行改革（比较重要）邓小平的行政组织思想

①行政组织改革的必要性。

②要改革行政组织权力过度集中的问题，合理地分派中央与地方行政组织职权的

关系。

③要改革党政不分的问题，理顺党政关系。

④要改革政企关系，实行政企分开，让企业成为相对独立的经济实体。

⑤要进行机构改革。机构改革是行政体制改革的重要内容，精简机构是一场革命。

8、行政组织必须加强法制建设：邓小平的行政组织思想

①必须加强组织制度建设。必须制定一系列的法规，使政府做到有法可依、有法

必依、执法必严、违法必究。

②重视组织机构的编制立法。邓小平坚持主张使用方法规的形式来控制机构设置

和人员编制。

③主张建立严格的工作贡任制。一是要扩大管理人员的权限，贡任到人就要权力

到人；二是要善于选用人员，量才授予职责；三是要严格考核，赏罚分明。只有

这样，才能提高工作效率。

④强调建立科学的干部人事管理制度：第一，建立老干部离退休制度，废除实际

上存在的干部领导职务终身制。第二，实现干部队伍的“四化”，即革命化、年

轻化、知识化、专业化。第三，加强对干部的任职任期通例，健全干部的招考、

任免等各项制度。第四，把竞争机制引入干部人事制度，严格监督管理，重视能

力。

第五章行政组织目的

1、组织目的的关键内涵：

（1）组织目的对于组织组员的活动具有公共指向性。

（2）组织目的代表着一种未来状态。

（3）实现组织目的需要投入特定资源。

（4）组织目的具有评估组织及其组员绩效的工具作用。

2、行政组织目的的特性：

（1）强制性。强制性是由行政组织的特性所决定的。

（2）服务性。在具有强制性的同步，组织目的也具有服务性，它服务于公民、

行政组织及其组员。

（3）友好性。为了应对不-一样的组织目的规定，行政组织目的往往体现为一定

程度的友好，在维持友好状态中不停向前发展。

（4）复杂性。行政组织目的的复杂性是由行政组织的职责所决定的，它不仅要

满足上级行政组织和权力机关的规定,也要满足组织自身及其内部组员的规定。

（5）动态性。行政生态理论认为，行政组织的职能及其行使往往与所处的行政

环境相一致，同样，行政组织目的也与行政组织所处的行政环境相适应。

3、行政组织目的的作用：

（1）导向作用。任何一种行政组织都是为了实现特定的组织目的而建立的，组

织目的在无形中饰演组织及组员的努力方向的作用。

（2）鼓励作用。行政组织掌握的资源是有限的，行政组织及其人员面临着一种

在组织消费与组织发展之间怎样分派组织资源的选择。同步，组织目的一般代表

着一种愿景，因此，组织目的往往具有鼓励作用。

（3）整合作用。组织目的可以促使行政组织为了实现特定目的而有效整合起来。

（4）管理工具作用。围绕组织目的开展管理活动是一种有效的提高行政组织管

理水平的工具。

4、行政组织目的的构造：纵向目的、横向目的、外部目的、内部目的、战略目

的、战术目的。

5、行政组织目的的类型：消极目的、积极目的、经济目的、文化目的、社会目

的。

6、行政组织的外部目的：维护社会公平；提高社会生产效率；回应社会公众的

需求；提供公共服务。

7、行政组织的内部目的：管理资源、绩效管理、机关管理、组织发展。

8、目的管理的内涵：行政组织目的管理是一种系统的循环过程。

（1）杜拉克的观点：目的管理是“目的”与“管理”的结合，为了使目的可以

被管理或以便被管理，在制定目的的过程中就要尽量使目的具有可操作性及量化

特性。“目的”三个属性：目的是什么、目的怎样排序、选择实现目的的方略。

“管理”的四个属性：目的认知、责任与权力、资源整合、目的决策。

（2）奥蒂奥纳的观点；对目的管理的理解是程序性的，认为目的管理是一种程

序性活动，通过组织上、下层级的管理人员一起来确定组织的共同目的，并以对

组织组员的期望成果来规划每一位组员的重要责任范围，同步以此指导各部门的

活动，并评估每一位组员的奉献。

（3）韦里奇的观点：认为目的管理是“一套广泛的管理系统，以系统的方式整

合诸多管理的关键活动，故意识地引导组织与个人目的的有效完毕。”

9、目的管理的演进：（1）从企业组织到行政组织的转变。（2）目的管理的工具

属性的改善。

10、制定组织目的的原则：民主参与、系统协调、定性与定量相结合、现实可行

性。

11、制定组织目的的措施与技术：目的分解法、目的综合法、目的滚动法、环境

适应法、资源规划法。

12、目的执行的前提条件：

（1）组织及组员的自我控制能力强。

（2）组织认同感强。

（3）组织目的得到组织领导的重视。

（4）目的明确。

13、详细开展目的执行：

（1）目的与人力配置。①目的分解；②人力配置。

（2）目的与组织资源配置。①分析目的的资源需求；②配置组织资源。

（3）组织协调与监管。①目的认同冲突；②组织资源紧张。

（4）目的修正。①发现问题；②修正目的。

14、目的评估：

（1）评估原则：①回应性原则；②数量原则；③质量原则；④成本原则；⑤满

意度。

（2）评估措施：①数据分析；②现场评估；③自我评估；④内部评估；⑤外部

评估。

15、目的反馈：

（1）奖惩负责人员。①奖惩原则（优秀、良好、及格、不及格、差）；②奖惩形

式（奖：奖金、带薪休假奖励、培训奖励、物品奖励、升职、晋级奖励；罚：罚

款、休假取消或缩减、警告、降级与降职、解雇、开除）。

（2）提供目的管理信息。

16、目的管理的长处：

（1）奖励作用明显。由于目的具有较强的时限性与可测量性，因此，可以充足

微励组织组员努力以较高的效率实现组织目的，从而获取奖励、防止惩罚，激发

组织组员的工作积极性和发明热情。在（三

（2）管理成本低。目的管理的思绪是通过民主参与、自我管理来充足发挥组织

组员的发明性与才.能,减少不必要的组织领导干预，倡导成果取向，这样就可以节

省管理成本，减少组织冲突。

（3）资源配置效率高c假如没有明确的组织目的，以及围绕组织目的进行的组织

资源配置，组织资源就无法根据效率原则得到合理配置，组织内部会展开剧烈的

资源争夺。通过将组织目的与组织资源进行统筹配置.可以保证组织资源围浇组

织目的得到有效率的配置。

（4）有助于组织发展。通过目的管理，组织可以发现自己拥有了哪些能力，实现

了哪些目的，从而有助于组织合理规划可行的未来发展目的，使组织在稳定中实

现发展。否则，行政组织无法得知自己已经具有的能力和所处的位置，组织会处

在无序状态。

17、目的管理的局限性：

（1）轻易偏重于短期目的。短期目的具有明确性，实现短期目的的难度小、周

期短并且风险小，成绩比较直现，因此，为了在短期内获得成武感，组织尤其是

组织领导往往偏重于实现短期目的。为了减少不确定性，甚至会反复实现短期目

的。

（2）设置目的存在困难。与企业组织相比，行政组织的目的往往无法精确地量

化，总有些原因导致目的具有模糊性和难以测量。假如强行通过某些替代性措施

使目的具有量化特性，也许会因此损害目的的意义，导致人为的意义扭曲。例如,

文化部门的目的就无法完全量化，我们不能通过电影或电视剧的发行数量判断公

民享有到的精神服务的数量或质量，由于通过电影或电视剧的发行数景来判断公

民精神享有的目的具有不确定性。

（3）管理权变性差。目的管理是一种系统的过程，各个环节之间街接很紧，目

的与资源的配置高度有关。诸多状况下，政变目的的代价非常高，往往不得不继

续实行不合理的目的。

（4）轻易导致管理缝隙。行政组织中总有些工作任务无法纳人目的管理中，这

样，组织组员会对没有纳人目的管理的工作任务漠不关怀。因此，目的管理也许

会导致管理缝隙。

18、在行政组织中进行目的管理的注意事项：

（1）适于目的管理的组织与情势。一般而言，目的确定性强、周期性强的行政

组织比较适合采用目的管理措施，由于这些组织的目的轻易得到精确界定，便于

目的评估与奖惩。当行政组织碰到急需实现的目的时，可以通过目的管理的鼓励

作用来调感人力与其他资源开展集中攻关活动，提高组织效率和激发组织组员的

创新热情。

（2）组织的成熟度与组织组员的素质。一般而言，在成熟的组织中推行目的管

理比较轻易，执行目的管理的成本也比较低，原因是成热组织的文化比较稳定，

组织认同感高，组织组员间比较熟悉，轻易合理配置目的与人力和其他资源。目

的管理的实行需要发挥组织组员的自我管理能力、因此，高素质的组织组员更轻

易自觉地执行组织

（3）合理组合组织目的。为了提高实现组织目的的效率，提高组织目的的效率,

提高组织士气，应当合理组合组织目的，将战略与战术、内部与外部目的进行科

学、合理的组合，推进行政组织友好发展。

第六章行政组织构造

1、行政组织构造的功能：在行政机构的运行中，良好的行政组织构造是完毕行

政组织目的、提高行政效率的物质基础。

（1）合理的组织构造能有效地满足行政组织目的的需要。

（2）合理的组织构造，有助于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。

（3）合理的组织构造，能使组织保持良好的沟通关系。

（4）合理的组织构造是提高微观和宏观行政效率的前提条件。

（5）合理的组织构造有助于推进行政方式的创新。

2、合理的行政组织构造的原则：

（1）任务与组织平衡。

（2）按比例设置单位和人员。

（3）分工明确、合作良好。

（4）适应环境、具有弹性。

3、行政组织构造的影响原因：战略与构造，规模与构造，技术、任务与构造。

4、行政组织纵向构造的优缺陷：

（1）长处：①分层负责，使各级政府在各自管辖地区范围内，能做到事权集中,

统一指挥；②行动迅速，能及时地根据当地状况做出决策，就地实行；③能发挥

各个层级行政组织的积极性、发明性；④各层级行政首长负责全面管理工作，有

助于培养全面型管理人才；

（2）缺陷：①各层行政首长管辖的事务过多，4.以事事精通；②轻易形成地方

政府的条块分割；不利于各地经济和文化的交流与发展。③轻易犯地方主义的错

误，不利于中央对地方的宏观控制

5、行政组织横向分工的必要性：

（1）适应行政管理有效性的需要；

（2）适应行政管理专业化的需要；

（3）适应行政管理综合协调、宏观管理的需要；

（4）适应行政管理程序化的需要。

6、行政组织横向分工的种类：

按行政业务性质分工：（如财政、外交）

长处：⑴符合专业分工的原则；⑵有助于政策、法规的统一；⑶事权统一，便于

协调

缺陷：（1）如业务事权过于集中，易导致条条分割；⑵如分割过细，易导致部门林

立；⑶如业务性质不清，易产生组织冲突。

按行政管理程序分工：

长处：⑴有助于提高行政人员的专业技术水平；⑵有助于减少物质投入；⑶有助

于提高行政管理的整体效能。

缺陷：⑴轻易产重技术、轻政策，重手段、轻目的的倾向；（2）多数工作程序无法

独立出来，在使用上有一定的局限性；（3）轻易导致负责各个程序的行政组织

忽视互相间的协调。

按行政管理对象分工：（如农业部、铁道部、交通部）

长处：⑴可使行政工作专业化，有助于提高行政效率；⑵使政民关系简朴化，易

于沟通民政关系。

缺陷：⑴伴随管理对象的增长，会导致行政组织部门林立；⑵轻易割裂对象之间

的互相联络，导致综合性工作无人负责；⑶轻易导致行业的本位主义；⑷轻易与

按业务性质划分部门发生反复、交叉；（5）不利于市场经济的发展。

按地辨别工：

长处：（1）便于地方政府因地制宜地制定政策;（2）便于一种地区内各项工作的协调、

配合；⑶能分担上级政府的工作，有助于提高上级政府的行政效率。

缺陷：⑴划分行政区划的原则难以掌握；⑵轻易导致地方主义，阻碍国家、民族

整体事业的发展。

7、行政组织横向构造的优缺陷：

（1）长处：①使行政组织组员在专的基础上精通'业务；②从上到下形成条条，

易于形成统一的方针政策；③各个部门分工负责，使各个层级的行政首长可以集

中精力考虑全局的大问题。

（2）缺陷：①易于形成各个部门条条分割，各个不一样的业务部门之间难以互

相沟通和协调；②自上而下的各部门形成的条条伸向各个基层，不利于地方层级

的行政组织因地制宜地贯彻上级的政策，克制了地方的积极性。

第七章行政组织体制

1、行政组织体制的分类：

（1）从中央与地方政府的关系看：有集权制、分权制和均权制。

（2）从决策权归属来看：有首长制、委员会制、混合制。

（3）从层级与部门关系看：有完整制、分离制。

（4）从新出现的都市行政首长的权力关系看：有声誉市长制、市经理制。

2、集权制、分权制、均权制：

集权制：

长处：（1）政令统一，防止政出多门；（2）层级节制，指挥灵便，有助于提高

效率。（3）集中力量办大事，防止盲目建设和资源挥霍。

缺陷：（1）事事听从中央安排，不利于发挥地方积极性、积极性。（2）轻易导

致中央独裁。（3）层次繁多，不能及时坚决地处理政务。（4）下级对上级过度

依赖，不利于调动员工的工作责任心。（5）无法有效满足地方对公共物品和服

务的差异性需求。

分权制：

长处：（1）地方政府可以因地制宜、愈加灵活机动地处理当地事务。（2）分权

分工，可以防止上级专断与个人独裁。（3）分级治事，符合民主原则则，可以

发挥员工的积极性，激发其责任心，培养其独立工作的能力。（4）可以有效满

足地方对公共物品和服务的差异性需求。（5）有助于发挥地方国家权力机关读

地方政府的监督作用，培育公民的参与精神，完善对地方政府的监督机制。

缺陷：（1）地方权力过大，轻易形成地方主义，甚至导致国家分裂。（2）分权

过度，必导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。（3）地方权限

过大，上有政策下有电策，中央统一的政策、法规难以得到有效贯彻。

均权制：

长处：既可保证中央的政令统一，乂能发挥地方的积极性和积极性。

缺陷：若均权制不妥，则会扬集权制和分权制之短，而避两者之长，既不利于中

央的统一指挥，也不利于地方政府积极性的发挥。

3、集权制、分权制与均权制的对的运用（中央政府与地方政府权力分派关系）：

（1）制约中央政府与地方政府权力分派关系的两个原因：

①社会的需要，尤其是经济上的需要。

②国家的构造形式：单一制国家多实行集权制；凡实行联邦制的国家，多实行分

权制。

（2）我国社会主义市场经济条件下，怎样分派中央政府与地方政府的权力关系:

①市场经济对政府职能的总体规定。

②市场经济规定中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能。

③市场经济规定地方政府在中央统一法制规范下重要负责实行当地区的多种保

障职能。

④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有很大的优越性。

4、首长制、委员会制、混合制：

首长制：

长处：①事权集中，办事坚决，指挥统一，行动迅速，利于行政效率的提高；②

责任明确，权责利统一，可避罢职责不清、互相推诿，无人负责等弊端的发生；

③易于保密。

德陷：6首长个人独揽全权，易形成个人专制；②若无有效的监督，首长易滥用

职权，拉帮结派，营私舞弊；③首长一人智力、精力有限，若不充足发挥民主，

易陷于短见，对问题的考虑难以周详。

委员制：

长处：①可以集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，考虑问题比较全

面；②集体承担责任，利于协调一致地推行计划；③互相监督，不徇私舞弊。

缺陷：①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过现象；②委员之间

地位平等，权责相似，难于彼此协调，人多嘴杂，也难以保守国家秘密。

混合制：

长处：可同步兼顾首长制和委员会制的长处，而防止两者的弊端，既有助于权责

集中统一，又便于集思广益。既可防止个人独裁，又可防止无人负责。

缺陷：若运用不妥，则会同步兼有首长制与委员会制之弊，首先是个人专断，以

权谋私，另首先是权责不清，争功逶过。

5、完整制、分离制：

完整制：

长处：①在同一级政府内权责集中，指挥统一，可令行严禁，防止缓慢推诿；②

在同一级政府内权责集中，各部门互相合作，协调配合，可减少单位间的摩擦与

冲突，并防止单位间的工作反复。

缺陷：①权力过度集中于地方政府，易形成一级行政首长的个人专权；②易形成

地方本位主义，不利于上级方针政策的贯彻贯彻，不利于中央政府对全国的宏观

控制。

分离制：

长处：①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行政首长的独裁专权；②实行

二元化领导，既有助于上级方针政策的有效贯彻，也有助于下级政府因地制宜地

实行。

缺陷：①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使得任何一种领导机关均指挥

不灵；②政出多门，易导致下级无所适从，或运用矛盾为自己服务。

6、声誉市长制、市经理制：

声誉市长制：

长处：权责集中，机构精简，可有效防止行政与立法机构之间的对立与冲突。

缺陷：①没有一种统一负责的行政首长，各行政部门之间难以协调；②行政、立

法职能由同一委员会行使，使行政失去了立法的控制与监督；③议会或与委员会

的构成人员由选举产生，难以保证其能力和专长合适于其所从事的行政工作。

市经理制：

长处：①有一种统一而高度负责的行政首长，便于统一指挥，提高行政工作效率;

②行政首长由市政专家担任，有助于提高都市管理的科学化水平；③市经理时民

选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的专长与民选的意志得以很

好结合。

缺陷：市经理制的弊端是它也许产生急于求成的短期行为。

7、行政组织类型：

以行政职权大小分类：统率机关、被统率机关

以行政业务性质分类：业务机关、辅助机关、综合性管理机关、专门性管理机关

以行政活动程序机关：决策机关、执行机关、征询机关、信息机关（记录局）、

监察机关

以其他原则分类：以行政层级分类（中央行政机关、地方行政机关）、以行政组

织设置的时间分类（常设机关、临时机关）、以行政组织的特殊性分类（派出机

关、分支机关、合署办公机关）

第八章行政组织的外部环境

1、行政组织外部环境的构成：①自然环境；②社会环境。

2、行政组织与外部环境的互依性：

（1）行政组织对外部环境的依赖。

①行政组织是适应外部环境的需要而产生的；②外部环境的需要不仅决定行玫组

织的产生，并且制约着其价值观、目的、规模、构造与行为方式；③行政组织的

物质要素和非物质要素都从外部环境输入。

（2）行政组织对外部环境的选择与塑造。

①行政组织作为一种开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的输

入。但它不也许接受外部环境所有的投入，而是应当有所侧重.②行政组织不仅

选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境，从而使外部环境得到优化，使其

按照行政组织的要球发展。

3、经济环境对行政组织的影响：

物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响：

（1）生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质。生产力发展状况决定生

产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，

生产力的发展变化是行政组织阶级性质发展变化的最终本源。

（2）生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。（受到生产力

发展状况明显影响）

（3）生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。

（4）人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。①人口的发

展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现;②人口的多少也直接决定着行政

组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及

改革难易。

生产关系与详细的经济体制对行政组织的影响：

（1）基本的生产关系宜接决定着行政组织性质和变化。经济基础决定上层建筑,

行政组织属于上层建筑，其性质与变化是由其经济基础的质和变化所决定。

（2）详细的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。①自然经济体制

建立在小生产的基础之上，决定了自然经济社会中行政组织政治功能、社会治安

功能较为突出，而经济功能、社会服务功能较为微弱。②市场经济体制建立在社

会化大生产基础之上，经济资源重要是通过市场进行配置。③计划经济体制中行

政组织功能配置和运行模式。

4、行政组织的功能配置和运行模式具有特性：①直接而广泛；②命令强制，层

级节制；③企业被动适应，完全没有自主权。

5、政治环境对行政组织的重大影响有：

（1）基本的政治制度直接决定行政组织的基本性质，并且决定着行政组织性质

的变化。

（2）政权组织形式决定行政组织的详细形式及在国家政权系统中的地位。

（3）政治生活的民主与平等程度制约行政决策与执行的平民化、科学化程度。

（4）政党制度影响行政组织的稳定性和完善程度。

（5）政治形势的动乱与稳定直接影响行政组织现行的状态与秩序。

（6）法律制度规定和保障着行政组织在整个国家系统中的地位和权力关系。

（7）法律的完善化、科学化的程度制约着行政组织协调化、法制化和科学化水

平。

6、文化、民族和宗教对行政组织的影响：

文化环境对行政组织的影响：

（1）行政组织一般行为的期望观念对行政组织的影响：①不一样国家行使,对行

政组织的管理范围有着不一样期望。②不一样的国家对行政组织输入、输出的期

望是不一致。③人民对行政组织系统的认同感不一样，尤其是对中央人民政府认

同感程度，在很大程度上决定着群众参与行政输入方式。

（2）行政组织首脑权力的观念对行政组织的影响：不一样的行政文化，具有不

一样的行政组织权力观念，而权力观念上的不一样，又将直接导致不一样行攻权

力的行为模式，决定人们的行政参与意识与状况。血统论、唯意志论、法治论

（3）行政组织内部人际关系观念对行政组织的影响：行政组织内部人际关系的

观念，伴随社会历史条件的变化而具有不一样内容。

（4）行政组织运行方式的观念对行政组织的影响：一种是以人为主的人治观念;

一种是以法为主的法治观念。

（5）行政道德的观念对行政组织的影响：它对行攻组织的影响有如下儿种方面:

①它指导行政组织组员的政治方向；②它制约着行政组织组员个人利益的欲望；

③它制约着行政组织组员的社会地位。

民族环境对行政组织的影响：

（1）民族环境影响到国家对民族的管理政策及其对应的行政组织的设置；

（2）民族环境影响着行政组织体制，即行政组织构造中各层级、各部门之间的

权力分派关系；

（3）民族环境制约着行政组织权力行使；

（4）民族环境关系到行政组织对人民群众与否具有凝聚力；

（5）中国的民族环境对政府行政组织的影响。

宗教环境对行政组织的影响：

（1）宗教制约着行政组织的机构设置和职权行使

（2）宗教推进或阻碍着行政组织的管理活动

（3）在新的历史时期，宗教仍然具有一定的积极作用：①动员教徒们参与国家

建设，有助于行政组织目的的到认；②宗教宣扬惩恶扬善，在客观上起到了调整

人际关系的作用，有助于社会的团结和行政组织的稳定。从消极方面看，宗教使

人们安于现实状况，不思进取，从而影响行政组织的效率；同步，宗教活动过多

会导致不必要的挥霍；尤其应当反对，运用宗教活动引起教徒与行政组织对抗的

活动。

7、自然环境和国际社会环境对行政组织的影响：

自然环境对行政组织的影响：

（1）地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的

发展模式。

（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的

财力基础与功能发挥。

（3）自然资源环境影响着各国经济发展的方向与构造，从而制约着行政组织的

部门设置与功能体系。

（4）地理形状影响一种国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。

（5）地理环境制约着政府的国际战略及其对应的功能组织。

国际社会环境对行政组织的影响：

（1）国家之间的亲密交往，影响各国行政组织的职能、政策及机构。

（2）重大国际事件的发生，也会促使某些国家专门设置处理这些事件的临时性

机构。

（3）国际社会中的共同问题，使各国政府都对应设置了处理这些问题的职能及

机构。

（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之而应的职能及机构。

（5）国家行政组织的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，

受到规范国家间互相关系的、具有法律约束力的国际法所制约。

8、发明良好的外部环境：

创立良好的经济环境：

（1）巩固、发展和完善社会的基木经济构造。

（2）建立、健全符合本国国情的经济体制。

（3）充足调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。

①充足、合理地开发运用自然资源；②合理开发与运用人力资源；③建立科学微

观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来；④建立科

学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。

创立良好的政治环境：

（1）积极稳妥地推进行政体制改革，实现行政组织的民主化、科学化和法制化。

（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家

行政管理中得到充足的体现。

（3）自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的

作用，保证其社会主义方向。

（4）大力推进法制建设。

创立良好的民族、宗教和文化环境：

（1）创立良好的文化环境①树立民主意识。②树立法律意识。法律要反应民

意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。社会大众、政府理解和支持政府。

④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分派的原则。⑤树立新的行政

道德意识。与民主行政相适应的行政道德原则，应当是爱国、民主、服务、创新、

廉洁。

（2）创立良好的民族环境①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言

文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。③在多民族国家，处

理民族问题的最佳方式就是实行民族区域自治。④积极协助各少数民族发展经济

文化事业，逐渐缩小各民族之间实际上的不平等。

（3）创立良好的宗教环境①实行政教分离，由于在政教合一的国家，人们没

有信奉别的宗教的自由；②保护宗教活动的合法场所；③加强行政组织与宗教界

的双向沟通，获得教徒对政府工作的支持和理解；④宗教信奉自由与其他民主权

利同样，都要受到法律的约束，宗教活动不得阻碍公共秩序和损害国家、人民的

利益。

创立良好的国际社会环境：：

（1）培养行政组织组员的国际意识，即人们有关国际问题的知识、观点、立场

及理论体系的总和。

（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。

（3）坚持独立自主的外交政策。

（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。

（5）坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。

第九章行政组织的内部条件

1、行政组织的物质条件：人员、物资设备、图书资料、经费

2、物质条件对行政组织的影响：

①人员决定行政组织的生存、构造与活动效率。

②物资设备制约行政组织的活动及其效率。

③经费是影响行政组织所有活动的命脉。

④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。

3、制度条件对行政组织的影响：

①制度使行政组织具有相对稳定性。

②制度使行政组织具有统一性。

③制度增进行政组织活动的法制化，有助于克服行政组织中的官僚主义。

④制度的健全、完善与否，影响行政组织的工作效率。

⑤制度的优劣影响行政组织的生存与发展。

4、人际关系对行政组织的影响：

①人际关系影响行政组织组员的素质与能力的发展。

②人际关系影响行政组织的内聚力。

③人际关系影响行政组织的工作效率。

5、非正式群团对行政组织的影响：

（1）积极影响：①非正式组织能协助行政领导全面及时地掌握情报、信息，②

非正式群团可以增强行政组织的团结，增强行政组织的内聚力。③非正式群团可

以弥补正式群团的局限性，增进行政组织各层级、各部门以及整个组织系统工作

效率的提图。

（2）消极影响：①当正式群团的任务与目的阻碍正式群团组员的利益与需求时,

它们有也许抵制正式群团的目的和政策，阻碍行政组织目的的实现。②反对变革

和创新，阻碍行政组织的自我发展与完善。③破坏行政组织内部的团结与纪律。

6、组织摩擦产生的原因：

客观方面有：①组织构造与组织体制的不合理；②角色冲突；③信息沟通的渠道

受阻；④分派资源的有限。

主观方面有：①利益、目的上的不一样；②价值观念的不一样；③性格爱好的不

一样。

7、组织摩擦对行政组织的影响：

积极影响：

（1）能使行政领导全面听取摩擦双方的意见，提高行政决策的质量。

（2）能促使群团中摩琛双方的有效沟通，统一和群团组员的思想，增进行政组

织的协调运转。

（3）能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高。

（4）能使群团组员自由体现各自的情感和心态，保持其心理平衡，从而也有助

于行政组织的稳定。

（5）能使行政领导及时、充足地发现组织中的问题，有助于行政组织的自我完

善。

消极影响：

（1）导致摩擦双方彼此对峙的局面，阻碍行政组织的团结。

（2）是行政组织组员的心里愈加不平衡，并导致工作情绪低落，阻碍行政组织

效率的提高。

（3）导致摩擦的双方片面地最求局部利益，妨害行政组织整体利益和目的的实

现。

8、创立良好的物质条件：

（1）科学选任、严格培训、合理调配人员。

（2）按需适时购置、统一分派使用、及时维修和更新物质设备。

（3）发展国民经济，增长行政经费。

（4）大力节省行政开支。

9、创立良好的制度条件：

（1）弥补空白，使行政组织制度配套化，形成构造合理的制度网络。

（2）在总结经验的基础上，制定出能反应行政组织运行规律的切实可行的制度.

10、创立良好的人际关系：

（1）平等民主的原则与措施。①坚持平等的原贝J。平等的实质是人们在社会、

经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们

的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它规定行政组织组

员作为行政组织的平等主体，都应当享有管理行政组织的权利和义务。

（2）利益共享的原则和措施。

（3）意见沟通的原则和措施。

（4）鼓励强化的原则和措施。

11、创立良好的群团关系：

（1）使群团目的与组织目的保持一致。当两者目的一致时，群团将成为行政组

织的动力与助力；反之，就会成为障碍与阻力。为了到达两者目的的一致，最重

要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的措施。

（2）增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的组员在群团内部积极活

动，并拒绝高开团体的一种力量。要增强群团的内聚力，行政组织需要设法引导

展团逛1二①维持群团的适度规模；②尽量满足群团组员的合理需要；③加强群

团组员之间的意见沟通，平衡群团组员的价值观，以形成对的的共识；④促使群

团实现其预期的对的目的。

12、对的处理组织摩擦：

（1）签订平衡目的。签订一种能尽量满足各群团合理需要的平衡目的和措施，

使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。

（2）增长沟通机会。消除误解和分歧，处理某些摩擦。

（3）设置共同而合理的竞争目的与规范。以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头

转向共同的竞争目的，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行

不悖的竞赛。

（4）强调组织的整体效率和群团、个人对组织的奉献。引导群团顾全大局，讲

求团结，克服本位主义、个人主义。

第十章行政组织的设置与自身管理

1、行政组织设置原则的指导思想：（1）主观与客观性的对立统一。（2）科学

性和阶级性的对立统一。（3）稳定性与变动性的对立统一。

2、老式理论时期的行政组织设置原则：

（1）组织目的原则。任何行政组织必须具有明确的目的，并围绕目的来设计构

造，配置组员。

（2）指挥统一原则。一种下级一般只有一种上级。

（3）层级节制与幅度适中原则。

（4）权责相称原则。组织组员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际

事权应保持一致。

（5）授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。

（6）专业分工的原则。

（7）精简节省原则。

3、行为科课时期的行政组织设置原则：

（1）以人为本原则。（2）人与组织平行原则。（3）参与、沟通、鼓励原则。

（4）正式组织与非正式组织互动的原则。

4、系统权变时期的行政组织设置原则：

（1）系统原则。行政组织是一种由各子系统所构成的系统，处在环境的包围中,

受环境多方面的影响与制约。

（2）整体原则。行政组织作为一种整体，构造合理，则整体功能不小于部分之

和，反之，则不不小于部分之和。

（3）开放原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的互

换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。

（4）封闭回路原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一种完

整的封闭回路，各环节互相联络，缺一不可。

（5）权变原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生变化时，其组织原则与

管理措施必须随之调整，一种有生命力的行政组织系统必然是一种善于适应性调

整的系统。

5、行政组织设置原则的作用：

（1）有助于设计与建立科学、合理的行政组织构造。

（2）有助于指导与规范行政组织的平常管理。行政组织建立之后，最大量、最

常常的工作就是平常管理。

（3）有助于改革与•完善行政组织。首先，行政组织原则可以指导行政组织机构

的再设计；另首先，在平常的管理中，行政组织原则根据内外部的变化对行玫组

织进行微小调整。

6、中国行政组织设置的原则：

（1）服务原则为人民服务是我国行政组织设置的主线宗旨，一切行政组织的

设置都要把为人民谋利益作为组织建立和组织所有活动的出发点和归宿。

（2）职能原则组织职能是行政组织所要到达的目的或成果。职能原则有如下

含义：①要根据组织职能设置对应的机构。②要围绕组织职能安排组织构造，形

成用总职能指导分职能，用分职能支持总职能的良性循环，到达以职能为中心的

既分工又合作的优良组织构造。③根据职能的发展、变化或消灭我国行政机构的

设置也应对应的增长、调查或撤销。

（3）法治原则其含义是：重要政府机构的设置及其体制要有法律上的根据；

机构的设置与变更要根据法定的程序进行。

（4）统一原则在目的法制统一的基础上，我国行政组织建立的统一原则的含

义是:①领导指挥要统一。一种下级组织或人员只应听命于一种上级组织或领导,

一种上级组织或领导也应只指挥命令它的下一种层次的组织人员。②机构设置要

统一。这有助于国家政令的统一而迅速地实行。③职责与职权要统一。每一种职

位所应享有的行政权力与所应承担的行政及法律责任应保持一致，职权与职责应

有法律明确的阐明。

（5）系统原则首先保持整体功能。另一方面要坚持开放，还要坚持平衡，

（6）效能原则①机构设置和人员编制要尽量精简；②层次于幅度要适中；③

进行专业化分工；④简化办事程序。

7、怎样看待组织中的人，中西方思想家提出的有关认识有：

（1）认为人性本恶。好逸恶劳、趋利避害是人的自然本性。（“X”理论）荀子

（2）认为人性本善。人具有生理、心里、社会及自我实现的多方面需求，在一

定的条件下，人们会积极、积极地参与各项工作。（“Y”理论）孟子

（3）认为人性有善有恶，亦善亦恶。即作为不一样步期、不一样对象的人，其

人性有善有恶；就是同一种人往往既有好逸恶劳的一面，也有奋发工作的一面。

（“Z”理论）战国时弋学者世硕

8、行政组织自身管理措施的意义：

①它是行政领导控制与管理行政组织的工具。

②做好行政组织的自身管理是行政组织有效实行对社会事务管理的前提。

9、规制型管理：规制，即规章制度。规制型管理，是一种用严格的规章制度来

约束行政组织组员的行为，以高效完毕工作任务的管理措施。这种管理措施是工

业革命的产物。

10、规制型管理措施的重要内容是：

（1）组织原则化。为了完毕繁反复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标

转化措施，以此提高工作绩效。它包括二各方面；①分工专业化。②工作指标化。

③人员统一化。

（2）工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理措施强调在

行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联络，使有关组织之间互相协调、

亲密配合，形成了一种无障碍的工作流。

（3）管理规范化。规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。

它包括:①组织组员之间的关系完全以理性原则为指导;②对所有人都一视同仁,

使组织组员具有平等感和公平感；③明确规定每一职工的职权范围和协作形式；

④精确计算组织组员的工作成果，以业绩为根据公正地进行奖惩。

11、规制型管理的缺陷：

①缺乏灵活性；

②原则化的管理忽视人的差异性；

③组员轻易墨守成规，不负责任；

④机构不停膨胀，职能交叉重叠。

12、情感管理的基本措施：

（1）鼓励。就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。通过这种刺激,

行政组织才能获得较高的效率。需求是鼓励中的重要原因。

（2）沟通。情感型管理措施认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等原

因的差异，对组织目的等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为「消除这种

差距与隔阂，就需要常常地进行纵向与横向、正式与非正式的沟通，从而产生强

大的内聚力］.

（3）参与。参与管理的措施充足肯定人性的积极方面，认为只要让组织组员参

与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。

（4）协调。协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损

耗，建立友好融洽的人际关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。

13、市场化管理的详细内容是：

（1）行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分

责任中心，形成一种个相对独立的自治性单位。其特点是：①权责明确，防止了

管理中的模糊性；②成果导向，只重视工作的成果；③协议约束，可以减少上级

的工作量，下级的自由度也加大了；④顾客至上，组织组员的约束力重要来自顾

客。

（2）行政组织内部人事制度的市场化。老式的政府公务员制度在提高管理效率,

适应信息社会需求等方面有很大局限，应当以市场化管理加以替代，详细包括：

①实行协议雇佣制，这有助于政府对不确定的环境做出灵活、快捷的反应；②淡

化职位分类，造就通才，增长灵活性；③简化管理规则，授予第一线人员以足够

的自主权；④改革工资制，使公务员的劳动酬劳与工作成绩直接挂钩。

（3）行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引

进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能

力，减少服务费用和成本。

14、中国行政组织自身管理的措施：（民主集中制的措施、重人与重制度、目的

管理措施）

（1）民主集中制的措施。在行政组织的自身管理中，坚持与贯彻民主集中制的

措施重要有如下含义：①行政组织的自身管理要民主。②行政组织自身管理在高

度民主的基础上应实行高度的集中。第三是指明确的个人负责制。

（2）重人与重制度相相结合的措施。

重视人的措施有：尊重人、理解人、关怀人。

重制度的措施有：健全行政法规与制度；完善行政组织构造、措施与手段。将这

两种措施相结合，就会出现既有纪律又有自由的生动活泼局面。

（3）目的管理措施。其管理措施重要包括；①制定目的、②执行目的、③检查

成果、④反馈信息。⑤应注意的问题：❶形成整体、单位、个人三位一体的目的

网络，使总目的可以指导、控制分目的和个人目的；反过来，使分目的与个人目

的又能支持总目的。❷目的制定的过程必须真正贯彻双向沟通、民主协商的精神,

要相信一般组织组员的思想觉悟与工作水平。❸目的的制定与执行过程中应注意

权、责、利相结合。

第十一章行政组织的编制管理

1、我国行政编制类别：行政组织编制、国家权力机关司法机关的编制、中国共

产党各级委员会的领导机关的编制、人民团体领导机关的编制、个人民团体的领

导机关编制、中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关的编制、特殊编制：

①专题编制（公检法既是行政编制又是专题编制）②单列编制（离休干部配置的

秘书司机等）③临时编制④激动编制。

2、行政组织编制管理的内容：

（1）职能管理职能管理是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政

行为，它是根据国家在一定期期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，

对各组织机构的职能遂行配置、协调的活动过程。1998年我国提出机构改革应

以转变政府职能为中心。

①提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见;②合理配置各部门的职能;

③协调各部门之间的职能分工；④协调同级政府部门与下级政府有关部门之间的

职责分工，以及政府部门与非政府部门之间的职责分工。

（2）机构管理所谓机构管理，重要是指对机构设置与调整的管理，详细包括

对机构的总量、性质、级别、规模等诸多内容的管理“

（3）人员管理①制定各级政府编制比例和编制原则，②核定各部门、单位的

人员编制总额;③确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制构造。

3、行政编制管理的性质：

①政治性。编制管理是国家意志体现和执行的载体，反应了国家的政治意图，并

为统治阶级的利益服务。

②服务性。编制是组织形式的详细化，在我国它是为改善国家机关工作，为社会

更好地全面发展服务。

③系统性。必须用系统的整体观点和措施，对的史理好纵横之间的多种关系的编

制配置，使整个国家机构编制形成一种科学的统一体系。

4、行政组织编制管理的意义：

①科学的编制管理有助于廉政、勤政、高效。

②科学的编制管理有助于节省财政开支。

③科学的编制管理有助于整个行政组织管理的法制化。

5、现代国外行政组织编制管理的特点：

（1）行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构。

（2）政府编制管理机陶的规格级别高，直接对行政首脑负责。

（3）编制管理法规与技术并重。

（4）重视编制管理的刚性约束。

（5）积极探索新的编制管理理论与措施。

6、行政组织编制设计的基本原则：

（1）职能决定原则：职能必须依托人来行使和发挥，职位的设置就是为了完毕

机构的职能。

（2）职位设置原则：只有赋予特定职位以对应