健全我国审计法制体系的思考

目录

审计政策...............................................................1

“免疫系统”视角下的财政审计创新.....................................1

我国政府审计法律制度的不足与发展.....................................4

打造中国特色的绩效审计，发挥“免疫系统”功能........................9

审计工作..............................................................11

创新审计理念开展联网审计发挥社保审计免疫作用.......................11

践行科学发展观提升厅局长经济责任审计水平..........................14

在审计工作中应善于换位思考...........................................16

调整知识结构，争做复合人才...........................................17

“免疫系统”下审计管理方式的创新....................................19

审计论坛..............................................................21

浅议政策性金融绩效审计的特点与难点..................................21

审计决定执行难的原因与对策..........................................24

试论我国政府审讦机关的风险管理......................................26

浅谈公众对政府审计形成期望差距的必要性.............................30

专项资金审计..........................................................31

三峡库区移民资金审计特点分析研究....................................31

倾听2009审计报告的整改“回音”...................................38

一揽子计划审计：198名干部被查存在6方面问题.....................40

信息系统审计..........................................................42

AO系统数据转换的常见问题及处理方法..................................42

关于企业信息系统审计的几点认识......................................44

浅谈信息安全等级保护政策审计........................................45

ERP环境下企业审计的几点思考........................................47

云南楚雄州出台内部审计工作规定......................................49

江苏审计厅六大举措加强新形势下审计队伍建设.........................50

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1页共53页

审计政策

“免疫系统”视角下的财政审计创新

创新才能发展，创新才有进步。2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会

上，第一次比较全面地阐述了“国家审计是国家经济社会运行的免疫系统”的理论。“免疫系统”

论，是新一任审计长在总结过去25年基本经验和分析国家审计面临的形势与任务的基础上，提出

的对国家审计本质及其作用的新认识。审计免疫系统论具有丰富的科学内涵，是多学科综合创新

的理论成果，是实践基础上的理论创新，对于深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会

和创建中国特色社会主义审计模式，具有重大意义。财政审计是国家审计的永恒主题，琛究用“免

疫系统论”的理论创新成果来推动财政审计实践创新就成为摆在我们面前的重大课题.本文结合

财政改革现状与审计实践，从“免疫系统”的视角提出了财政审计创新的一些看法。

一、“免疫系统论”对于财政审计创新的启示

审计“免疫系统论”是审计理论创新的重大成果，它运用仿生学的方法，在关注政府责任的

内容方面，以及在怎样关注政府责任方面，丰富了人们对国家审计功能的认识。“免疫系统”论

是对审计本质认识的深化、创新和发展。众所周知，审计产生的动因是受托责任，国家审计是代

表国家对管理和使用国有资源的部门和单位进行监督。受托责任决定了国家审计的产生和发展，

也决定了审计的本质是作为国家机器的一部分，通过对管理和使用国有资源的部门和单位进行审

计监督，维护国家经济和社会的健康运行。"免疫系统论”告诉人们，审计监督的本廉不仅仅是

对国有资金的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用。笔

者认为“免疫系统论”最大的亮点就在于它将国家审计从被动的角色中扭转出来，“监管、看护、

守卫”更多的体现了被动的意味，而“警示、预警、防范、抵御和建设“实质上更多的强调审计

的主动地位。

我国的财政还不是完全意义上的公共财政，集权、建设兼顾公益是其突出特征，因此面临管

理体制不科学、收入来源不充分、支出流向不到位及预算管理不完善等问题，国家审计可以从我

国民主法治的发展和公共财政的需求出发，从公共财政存在的问题和缺陷入手，着眼于构建和完

善公共财政的机制和制度提出建议，发挥审计对公共财玫的建设性作用，这才是审计发挥“免疫

系统”功能的应有之义。

二、“免疫系统”视角下的财政审计目标

（一）近期目标：促进规范、完善预算管理制度，成为财政改革的推动者和监督者。

近年来，伴随着公共财政体制框架的初步确立，财政支出结构得到调整和优化，但仍存在一

些体制性障碍难以突破，《审计署2008至2012年工作发展规划》提出财政审计应以规范预算管

理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚

持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路，全面提升预算执行审计的层次和

水平。

（二）中期目标：确立以财政资金绩效审计为重点的审计模式，进一步提高绩效审计的比重，

扩大绩效审计的范围。

《审计署2008至2012年工作发展规划》改变了过去实行真实性、合法性审计与效益审计并

第1页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第2页共53页

重的要求，提出坚持以真实性、合法性审计为基础，全面推进绩效审计，并明确提出到2012年，

每年所有的审计项目都开展绩效审计。这一目标和任务的确立，首先是符合我国政治经济社会发

展对审计工作提出的需求，符合审计机关贯彻落实科学发展观的要求，符合我国推行政府绩效管

理的行政管理体制改革方向，符合审计机关发挥建设性作用的发展趋势。

（三）长期目标：实现审计工作“法制化”，促进法治、高效、廉洁的政府的建立。

国家审计作为保障国家经济、社会健康安全运行的“免疫系统”，要求审计机关应当充分认

识以建设法治国家的时代需求为国家审计时代导向的重要性，要把推进法治、维护民生、推动改

革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点，全面提高依法审计能力和审计工作水平，加速我

国民主法治建设的历史进程。财政审计是国家审计的永恒主题，通过财政审计所发挥的建设性作

用，对于进一步转变政府职能，建立法治政府有着重要意义。

三、财政审计创新中面临的主要问题

（一）财政审计监督滞后于财政改革步伐

由于目前财政管理体制改革仍在探索实施过程中，部门综合预算、政府采购、国库集中支付、

政府收支分类改革是分步开展进行的，法律法规相对滞后，导致财政审计发现的一些新情况、新

问题，难以界定、难以问责，给审计处理处罚带来一定困难，影响了财政审计工作的深化和作用

的发挥。同时，从目前财政审计的状况看，主要以事后检查为主，没有建立起事前审核、事中监

控、事后检查相结合的财政审计监督机制。这种单一被动的事后监督方式，只是被动的等在财政

活动执行过程中偏离了要求或发生了违法乱纪行为之后，才采取处理处罚措施，在工作上易造成

监督盲点，使财政审计与财政管理脱节，缺乏审计监督的及时性、有效性，不利于及时纠正问题

和防范财政资金损失浪费。

（二）财政管理体制改革仍存在缺陷

一是部门预算收入不完整。从现行的财政管理制度看，预算内外资金分割管理，没有将分散

在各有关单位的行政性、事业性、和规费性等非税收入全部直接缴入国库，纳入预算管理。这部

分资金对预算执行单位而言是通过比例分成或全额返还的形式使用，对于财政部门而言是通过调

拨资金或抵顶预算内资金的形式来平衡年度预算，使预算执行结果与年初预算差距较大，在收入

分配上留有余地，脱离人大监督；二是由于中央对地方转移支付有大量是以各类专款的形式下达

的，这样做一方面挤压一般性转移支付的空间，不利于地区间均衡发展，另一方面地方财政对专

项转移支付的数量和下达时间难以掌握，可编入预算的只是其中相对固定部分，还有大量转移支

付未能列入年初预算，造成在预算执行中频繁追加预算、大量运用“科目调剂”、“其他支出”

进行调整，使预算执行不够严肃；三是一些财政管理体制改革的规章制度，目前尚未上升到法律

法规的地位，执行的规范性和约束力不强。

（三）预算执行审计监督的内容和范围不完整

一是预算执行审计只是对预算执行的“中间环节”进行审计，对预算编制和财政决算的审计

监督时常与预算执行审计分离开，影响了财政审计的完整性和全局性；二是在收入上并没有囊括

政府全部收入，不仅存在大量体制外收入游离于监督之外，还存在地方审计机关只审地方收入，

审计署只审中央收入，二者在信息共享上缺乏完整、有效的沟通机制，易造成监督盲点。

（四）财政资金效益审计尚未有效开展

提高财政资金使用效益，是财政审计的一个重要目标和发展方向。但目前财政审计对公共资

第2页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第3页共53页

金使用情况仍主要是进行真实、合法性审查，停留在反映资金闲置、挤占挪用等表面问题上，在

重点揭示和查处决策失误、损失浪费等问题方面缺乏力度；对使用过程中是否贯彻节约、合理、

有效原则，未能进行全面综合分析和评价；对财政公共投资项目的可行性以及从体制、机制、制

度层面分析影响财政资金使用效益原因并提出改进和完善的建议，促进财政资金使用效益的发挥

方面仍有差距。

（五）计算机辅助审计的作用发挥不够

在财政审计的实际工作中，审计应有软件开发和设计与审计实践要求还存在一定差距，目前

财政审计软件还不能与税务征管信息、国库退入库系统实现数据交换和共享。特别是由于审计对

象和计算机审计环境的不确定性，被审计单位在会计核算软件使用方面没有统一，在一些审计数

据接口方面仍没有标准的数据接口，审计具体工作中仍需花大量时间和精力在数据采集和转换上,

影响财政审计工作的整体进度。

四、用“免疫系统论”指导财政审计创新

（一）构建以“大财政审计”理念为指导的财政审计运行机制

所谓“大财政审计”理念，就是要胸怀财政审计全局，跳出单个部门、单个行业的限制，真

正实现“财政审计一体化”。财政审计工作必须要站在维护国家经济社会安全的高度.紧密围绕

国家经济大政方针开展审计，把促进国家财政经济体制、机制、制度的改革和完善，始终作为财

政审计工作的出发点和落脚点，推动财政经济健康发展、有序运行；财政审计工作要注重各级审

计部门之间的配合与信息共享。在审计项目实施过程中要通盘考虑、上下联动，尽可能的让有限

的审计资源发挥最大效用；将查弊审计与绩效审计、责任审计三方面在财政审计工作中有机结合

起来，查弊审计是基础，绩效审计是重点，责任审计是核心，使常规审计模式在财政审计工作中

体现出最大的审计合力和优势。

（二）构建与财政改革统筹兼顾的财政审计协调机制

财政审计工作离不开财政改革，并且必须保持与财政改革步调一致、适度超前，确保财政审

计的时效性和建设性作用。在目前情况下，财政审计创新工作之所以难有突破，最重要的一点就

是在宏观层面缺乏与财政部门的沟通协调机制，财政审计监督滞后于财政改革步伐，这样不仅不

利于财政部门自身改革的推进，也影响财政审计监督的效果。因此，今后财政审计工作要注重与

财政改革的推进进度和实施效果紧密结合起来，具体来讲，审计署财政审计司要加强与财政部相

关专业司的沟通协调，定期开展业务讨论，在重大改革措施推出之前，审计署要利用现有的资源

充分调研论证，提出建设性意见，在财政改革实施过程中遇到的全局性、普遍性的问题，审计署

要发挥监督部门特殊视角优势，提出政策建议和对策。同时，审计部门应组织力量加大对财政改

革问题的研究和探索，让财政审计工作在更高层面上发挥作用。

（三）构建全过程跟踪审计的财政审计监督机制

《审计署2008至2012年工作发展规划》提出对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源

开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大玫策措施的执行试行全过程跟踪审计。在

今年汶川地震后，审计署第一时间组织力量参与到对救灾资金和物资的审计过程中，确保救灾款

物的及时、足额发放，取得了良好的社会经济效果。财玫审计工作也应克服事后监督的局限性，

逐步将监督关口前移，不仅要对预算编制、预算执行、决算进行单独审计，更要将这些审计的成

果进行整合，从揭示财政资金运行规律的角度发现和揭露问题。

第3页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第4页共53页

（四）构建信息化条件下的财政审计信息传导机制

现代社会是信息社会，审计信息数据传导的速度决定了审计的效率和质量。在现有审计软件

的基础上，推广和普及审计现场实施系统的运用，加快审计信息化建设应用进程，使计算机在财

政审计查证、分析性复核、审计信息的收集、传递等方面发挥应有作用。要大力开发完善财政审

计软件，进一步将“金税”、“金财”、“金关”、“金审”等工程统筹考虑，建立财税库审四

方联网机制，实现政府信息资源的共享，提高财政审计工作效率和质量。

（五）构建适应财政审计创新要求的审计队伍培养机制

构建适应财政审计创新要求的审计队伍培养机制，必须坚持以人为本。财政审计是一项系统

工作，政策性强、涉及面广、层次较高、任务艰巨，这就要求财政审计人员不断提高政治业务素

质。要针对财政改革的发展趋势加强对财政审计干部专业知识的培训和更新，培养宏观意识和立

体思维方式，掌握计算机审计等现代审计技术，及时了解财政改革的进度和难点，鼓励财政审计

人员对财政改革的研究和探索；提高干部队伍素质，重视复合型人才培养，完善对财政审计人员

的后续教育机制；创建和谐型团队，营造宽松和谐的工作氛围、开拓创新的工作作风、务实高效

的干事环境。

当前，正值国际金融危机，国家频频调动财政资金来刺激濒于下滑的经济，面对不容乐观的

经济形势和巨额政府投资，财政审计工作的任务一是要关注国家财政风险，维护国家财政安全；

二是要关注财政资金投资绩效。我国财政安全主要面临两方面压力：一是外部环境恶化。如金融

市场持续波动、企业经营困难、对外贸易失衡等负面因素都会对财政安全构成威胁，特别是经济

体制改革和经济社会发展过程中长期积累的各种矛盾，更进一步加重了我国财政风险；二是内部

效率低下。从体制层面看，当前我国政府间事权划分不够合理，财力尚不匹配；从管理层面看，

存在财政管理环节多、链条长等突出问题，这些都容易导致财政资金使用效益不佳，政策执行效

果较差，加大财政支出风险。因此，财政审计工作应继续注重从体制、机制和管理上规范预算管

理、推动财政体制改革，同时全面掌握经济衰退带来的负面影响，促进国家扩大内需政策的贯彻

落实，以改革创新的精神，切实维护国家财政安全，充分发挥审计“免疫系统”作用.

王振宇

审计署武汉办2009-12-28

我国政府审计法律制度的不足与发展

［摘要］本文论述了我国现行政府审计法律制度的现状、存在的不足以及相应的发展完善措施。

［关键词］政府审计审计法律制度独立性审计执法权效益审计

一、政府审计出现的必然

现代市场经济条件下，相对于市场机制而言，政府的职能是弥补市场的缺陷，满足社会的公

共需要，维护社会正常秩序的安全运行和经济的平稳运行。所以随着社会的经济发展和制度的不

断变革，政府的行政和财政使用范围也将不断变化。由于法律的内在不完备性，对于财政收支的

监管情况的立法及执法权必然要求在立法部门、法庭以及监管部门三者之间进行分配，以提高执

法的效率。而且，在政府施政及财政收支使用范围内对公众有所损害时，也不易为公众等利益受

到损害的部门所察觉，法庭作为被动式执法者就会在职能上缺位，政府审计部门的建立是历史发

第4页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第5页共53页

展的必然选择。

政府审计出现的时间非常早，但是真正作为具有现代民主意义的隶属议会的专职政府审计监

督机构却是直到19世纪中叶才出现。17世纪末革命后，英国经过了将近一个半世纪的政治生活

经历，直到19世纪中叶终于认识到，要真实有效地实现对行政和财政的监督，议会必须有相应的

手段和机制。于是1866生成立了议会的专职监督机构——国库和审计部。

我国的政府审计是伴随着国家的经济体制改革和对外开发而产生的。党的十一届三中全会以

来，党和国家的工作重点转到了经济建设上来。随着经济体制改革和对外开放、对内搞活的不断

深入，职能部门集规章制定、执行、管理、监督于一体的状况，已经不能适应社会主义建设的新

要求，迫切需要建立一个独立的、有权威的专门审计机关，以加强国家对财政经济活动的监督。

为此，1982年《宪法》规定，国务院设立审计机关，在总理领导下，依照法律规定独立行使审计

监督权；1983年9月15日，中华人民共和国审计署成立，我国的政府审计事业开始起步。

二、我国现行审计法律制度的现状和分析

（一）审计法出台的过程和意义

1983年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计

工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据，保障了起步阶段

审计工作的开展。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后，较为完整的审计制度体系

初步形成。1994年《中华人民共和国审计法》公布，这是中国审计法制建设的重要里程碑，标志

着审计工作走上了法制运行的轨道。

（二）我国现行审计法律制度的基本框架

按照审计法律法规的内容和属性，其内容可以分为四部分，一是审计组织法，主要规范审计

机构的设置、人员任免、组成，机构之间的相互关系等；二是审计实体法，主要规范审计机关的

职责权限等；三是审计程序法，主要规范审计机关和审计人员的工作程序以及复议、诉讼程序等；

四是审计责任及审计机关违法失职应当承担的法律责任，

三、我国现行审计法律制度存在的不足

（一）我国审计权限立法还存在一些疏漏和不足

为了保证审计机关切实履行审计监督职责，及时制止和纠正违反国家规定的财政收支、财务

收支的行为，维护国家财政经济秩序，法律赋予审计机关必要的审计权限。根据现行《审计法》

和《审计法实施条例》的规定，我国审计机关享有以下七个方面的审计权限：要求报送资料权、

检查权、调查取证权、采取强制措施权、建议权、处理处罚权、通报、公布审计结果权。虽然我

国的审计权限立法较好的推动了审计工作的开展，但是，与发达国家相比我国的审计立法起步较

晚，我国的审计权限立法还存在诸多疏漏和不足。具体表现在：

1.调查取证权的规定还不够建全。

《审计法》和《审计法实施条例》明确规定，我国审计机关享有调查取证权，有关单位和个

人应当支持、协助审计工作，如实向审计机关反映情况。但是，《审计法》和《审计法实施条例》

并没有规定有关单位和个人不接受审计机关调查的法律责任。这使得审计机关调查取证权经常得

不到应有的尊重，在许多情况下形同虚设。现实中，一些单位和个人阻碍、拒绝审计机关调查藐

视审计权限的现象时有发生。这些现象的存在，严重损害了审计机关审计权限的权威，损害了《审

计法》和《审计法实施条例》的尊严，不利于审计机关审计监督职责的实现。

第5页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第6页共53页

2.欠缺参与制定经济法律法规权。

社会经济生活多姿多彩，我国审计机关现有的审计权限仍然不能完全满足审计实践的需要。

实践中，在制定和修改财经方面的法律、法规和规章时，全国人大、国务院等有权机关一般都会

征求审计机关的意见，审计机关有一定的机会和渠道表明自己的意见。但是，征求审计机关的意

见并不是立法的必经程序，有关单位在立法时也可以不征求审计机关意见。也就是说，对相关法

律的制定和修改表明意见并不属于我国审计机关的法定权限。

3.审计执法权受到一定程度的限制。

在现有法律框架下，审计机关属于行政执法部门。但行政立法很大程度上是部门法，行政处

罚的主体多是行政立法部门，审计监督涉及面广，但有很多问题不能处理。即便是财务方面的问

题也会出现审计无权处理的情况。因此，“审计法”对审计的处理处罚提供了两种选择：一是直

接处理，即由审计机关依照“审计法”有关审计处罚办法对违反财经纪律的被审计单位直接进行

处理；二是间接处理：即由审计之外的其他部门来处理。分三个层面：一是对违反财经法规的事

实由人民政府或者有关部门在法定职权范围内依照法律和行政法规的规定进行处理；二是对负有

直接责任的责任人，由审计机关建议纪检监察部门给予行政处分；三是对触犯刑法的责任人，移

送司法机关追究刑事责任。但是，审计直接处理的依据，长期以来执行的是财政部、审计署1987

年下发的《违反财政法规处罚的暂行规定》及其实施细则、其他一些零星和临时性的规定。再就

是《审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》中一般性的处理和处罚规定。这种处罚规定

比较笼统，自由裁量度过大。2004年12月，国务院下发了《财政违法行为处罚处分条例》以取

代87年的《违反财政法规处罚的暂行规定》，但其规定对于违法行为的审计执法来说还是相对不

足。审计处理依据不足，使得审计执法面临审计范围宽，处理难的问题。

（二）审计机关的独立性还不够

在建立国家审计制度的初期，我国选择了隶属于国务院的行政型模式。这种选择是符合一定

时期的国家政治经济环境特点的。特别是在新旧体制转轨时期，财经领域中违法乱纪和有法不依

的情况还十分严重，弄虚作假和会计信息失真现象仍比较普遍，内部控制和财务管理不规范的状

况还没有根本好转；在这种情况下，实行政府领导下的行政型审计模式，有利于更好地发挥审计

监督在维护财经秩序加强廉政建设，促进依法行政，保障国民经济健康方面的作用。从总体上讲，

我国现行审计体制是符合现阶段国情的，能够较好保障审计机关法独立行使审计监督权。这些年

来，从中央到地方，各级人大和有关部门对审计工作也给予了有力的支持和配合，审计执法环境

有了明显改善，为审计工作的进一步发展创造了有利条件。但同时也应看到，在实际工作中，由

于一些地方党政领导法行政意识不够，加上其他一些客观原因，宪法和审计法的有些规定没有切

实得到贯彻落实，现行审计体制下，还存在一些迫切需要研究解决的问题。

相对于立法型审计体制而言行政型审计体制具有较浓厚的内部监督色彩。我国实行行政型模

式审计体制，审计机关负责人向本级人民政府行政首长和上一级审计机关负责并报告工作。国务

院是最高权力机关的执行机关，而审计机关作为执行机关的组成部门去监督执行机关自身，力度

肯定会受到到一定的影响，特别是政府某些行政活动有悖于法律，或在行政活动中存在短期行为，

尤其会影响审计机关的独立性。而独立性是审计的“生命线”，没有独立性，客观公正地进行审

计监督便无从谈起，审计重要作用的发挥则属奢望。

（三）我国现行法律制度在涉及效益审计方面还有不足

第6页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第7页共53页

效益审计是基于受托经济关系，对受托者开展的经济活动进行经济性、效率性和效果性的审

查的评价，旨在促进更好地履行经济责任。就国家审计而言是国家审计机关对法律授权管理国家

事务的政府及其部门其他组织所发生的经济活动进行经济性，效率性和效果性的审查和评价。

《审计法》第二条规定“审计机关对财政收支和财务收支的真实、合法和效益，依法进行审

计监督”，近年来，审计机关一直以财政、财务收支的真实合法性审计为主要工作内容。随着我

国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变，

审计环境正发生着重大变化，审计领域在不断拓展，而效益审计是经济发展的客观需要和内存需

求。开展效益审计是《审计法》赋予审计的一项重要职责，是深化我国政府公共管理体制改革和

落实科学发展观的客观需要，也是审计工作发展内存规律的必然要求。目前我国有些地方推出了

有关效益审计制度的条例，使效益审计有了一定的法律依据，但还存在一些不足：

1.我国效益审计工作量占政府审计量的比重较低，尚未形成模式。

2.我国效益审计的法律建设还比较落后。据了解，近几年来，全国仅有少数城市颁布的审

计监督条例引入了效益的概念。虽然我国的《审计法》中规定审计机关结被审计单位的财政财务

收支及经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督评价，但这仅仅是指审计要达到效益性的目

的,而对如何具有开展效益审计的法律和规范也没有另论,既没有效益审计方面的指标评价标准，

也没有效益审计方面的准则性质的可操作性指导文件。可以说到目前还没有制定专门的效益审计

制度，缺乏有针对性的制度规范。

四、完善我国现行审计法律制度的建议

（一）完善调查取证权

为保证审计机关审计权限的正常行使，维护法律的权威和尊严，真正做到违法必究，有必要

修改《审计法》和《审计法实施条例》，进一步完善其关于审计机关调查取证权的规定，严惩不

尊重审计机关权限的行为。在这方面，我们可以借鉴我国台湾地区审计立法的相关规定。台湾地

区1972年修正公布的《审计法》第15条规定了其审计机关的调查取证权：“审计机关为行使职

权，特派员持审计部稽查证，向有关之公私团体或个人查询，或调阅簿籍、凭证或其池文件，和

该负责人不得隐匿或拒绝，遇有疑问，并应为详实之复。行使前项职权，必要时，得知照司法或

警宪机关协助。”根据这一规定，单位和个人拒绝、阻碍审计机关依法调查的，台湾池区审计机

关有权请求司法或警宪机关协助其行使调查取证权，以排除障碍，保障其调查取证活动的顺利进

行。在修改《审计法》和《审计实施条例》时，我们可以借鉴台湾地区审计立法的这一成果，赋

予审计机关请求人民法院或者公安机关协助进行调查取证的权力，以排除障碍，确保审计机关调

查。

（二）增加参与制定经济法律法规权，加强审计执法方面的立法

当前，我国正努力发展社会主义市场经济。与国民经济的发展相适应，我国的经济立法也取

得了丰硕的成果。但是，受以前计划经济体制的影响，我国财经方面的法律、法规和规章比较混

乱，有的甚至彼此冲突、互相矛盾。为了维护社会主义法制的统一，确保社会主义法制的权威，

有必要加强立法环节的控制，保证立法质量。作为国家综合经济监督部门，审计机关应当参与相

关财经法律法规的制定，在财经立法方面充分发挥作用。为了提高财经立法质量，应当适时修改

《审计法》和《审计法实施条例》，授予我国审计机关（特别是审计署）参与制定有关财经法律

法规的权力，即在实施、修改或者废除有关财政收支、财经收支的法律法规时，审计机关有权参

第7页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第8页共53页

与，有权充分表明自己有意见。此外还应加强审计执法方面的立法，使得审计人员有法可依，既

能加强审计执法，同时对于提高审计效率、优化审计结果也将起到重要作用。

（三）完善现行的审计体制

随着我国经济的发展和民主政治的逐步建立，审计部门将在制约行政权力上发挥更为重要的

作用，十六大报告提出在加强权力的制约和监督中“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门

的作用”，这个权力主要应是指行政权力。审计的现有模式，不能保持其超然独立性，审计由行

政模式转为立法模式势在必行。但是建立立法型国家审计模式需要具备几个前提：一是有一个强

势的立法机关、权力机关；二是保证审计最高行政长官的任免不受到来自外力的干涉；三是保证

审计人员和业务经费由立法机关单列等。这几个前提，我国目前还不具备。同时，从审计为政府

服务所发挥的作用看，审计目前仍承担了大量的政府交办任务，审计作为行政执法的一个部门仍

起着其他部门不可替代的作用。这从另一方面说明审计隶属于政府，在现阶段仍有其合理性。因

此，审计模式的转变需要有一个过程。目前，审计只能在现有模式下，既服务于政府，又服务于

人大，发挥其有限的双重作用。这也是审计模式处于转型社会而呈现出的过渡性的特点。当审计

模式转变为立法型时，审计的行政执法作用将自然消失，只是向人大报告审计结果，由人大对各

政府部门进行质询，审计监督就呈现出一种间接的态势。审计尽管失去了行政权力，但审计结果

不仅要向人大报告，而且要向公众公开，它对行政权力的制衡作用大大增强，既有利于发挥人民

代表大会和公民个人监督作用。也有利于我国民主政治的建立，最终将有利于社会主义法治国家

的建立。

（四）完善开展法律效益审计的法律和法规的对策

法律依据是开展效益审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规

的形式把效益审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先要认真总结在经济责任和

专项资金审计中取得的效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操

作性较强的效益审计准则。在准则中要对效益审计的审计对象、审计目的、审计程序、审计报告

基本形式等做出规定。鉴于效益审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的

准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展效益审计刻不容缓的措施之一。指标的

科学性可以在一定程度上体现公平。效益审计指标内容包括对经济效益的评价和社会效益的评价。

经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价而定，对于社会效益的评价可以根据不同的行

业、不同性质的内容而定。由于社会效益是一个很难用定量指标来衡量的，而定性指标有时难以

保证公平。因此，在制定社会效益评价指标时，可以给出一些原则性较强的定性规定。另外，针

对性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域，要通过认真总结经验再作一些补充性质的规

定，来不断的完善。

参考文献资料：

1.李金华主编：《中国审计体系研究》,中国审计出版社，1999年。

2.李金华主编：《审计理论研究》，中国审计出版社，2001年。

3.李金华主编：《中国审计史》，中国时代经济出版社，2003年。

4.李金华主编：《中国审计25年回顾与展望》，人民出版社，2008年。

5.程能润主编：《审计学原理》，中国审计出版社，1990年。

6.黄明清，《审计法律制度中的空白与冲突》，中国审计期刊，2004年。

第8页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第9页共53页

7.陈静，《审计立法、执法问题制约审计发展》，中国审计期刊，2004年。

张鸿

审计署武汉办2009-12-28

打造中国特色的绩效审计，发挥“免疫系统”功能

审计署成立20多年来，在党中央、国务院的正确领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”

重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，依法履行审计监督职责，走出了一条具有中国特色

的审计之路，在维护财经秩序，推进廉政建设，关注社会民生，促进经济社会健康持续发展等方

面发挥了重要作用，成为我国政治制度中不可或缺的重要组成部分。回顾这20多年的光辉历程,

我们不仅要看到审计工作取得的丰硕成果，更要看到存在的不足和面临的挑战，不断进行探索和

创新，树立科学的审计理念，进一步完善具有中国特色的审计制度。为此，2008年3月，刘家义

审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出了国家审计“免疫系统”理论，

指出“审计是国家政治制度不可缺少的组成部分，从本质上看，是保障国家经济社会健康运行的

'免疫系统’”。这一理论创新，是科学发展观在审计领域的具体体现，是对我国审计工作20

多年来成功经验的总结升华，为新时期审计事业的发展指明了方向。

一、“免疫系统”的概念与内涵

“免疫系统”一词原为医学术语，是指机体保护自身的防御性结构，它具有高度的辨别力，

能精确识别自己和非己物质，从而预防抵御病原菌的侵犯，对人类的健康起着举足轻重的作用。

刘家义审计长提出的“免疫系统”论运用科学发展观，形象地借鉴了这一医学概念，明确了国家

审计在整个经济社会全局中的地位和作用犹如人体的免疫系统，是保证整个经济社会正常运行、

持续发展的重要组成部分，从而把国家审计融入了我国经济社会发展的大局之中。使审计的工作

重点由过去单一的财政、财务收支监督逐步向推进法治、维护民生、推动改革、促进发展的复合

型目标转变。同时，也对审计工作提出了新的要求，强调审计机关作为一个“免疫系统”，能够

最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、

查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源

去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。

二、“免疫系统”的主要功能

作为机体防卫病原体入侵最有效的武器，人体的免疫系统具有预警、免疫监视、修复三大功

能，能够主动识别、清除进入体内的各种致病因子，保护正常细胞不受损害。而审计作为保障国

家经济社会健康运行的“免疫系统”，同样具备这三方面的功能，并进一步将其深化为预防、揭

露、抵御功能。其中预防功能是指通过审计及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前

发出警报，起到预防作用；揭露功能是指跟踪发现经济活动中存在的问题，反映市场主体的经营

状况；抵御功能则是指通过审计寻找解决问题的途径并帮助市场主体及时改革完善和恢复。只有

充分发挥审计的上述三大功能，才能完成维护国家安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全

面协调可持续发展的首要任务，“免疫系统”才能真正发挥作用，推动审计工作的全面发展。

首先，要充分发挥审计的预防功能。预防是“免疫系统”的首要任务，现代审计工作的实践

表明，要达到标本兼治的效果，必须重视审计的预防作用，关注经济社会系统运行中存在的不利

第9页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第1C页共53页

因素，以及可能对系统总体产生危害的苗头性、倾向性问题，及时消除风险，清除隐患，把违规

违纪问题控制在萌芽状态。这就要求审计人员要更加注重事前审计，使事前、事中、事后审计有

机结合为一个整体，同时还必须拥有更广阔的视野，从宏观经济的视角对经济社会存在的共性问

题进行预测分析，判断经济安全和健康状况，及时发出预警，提醒有关方面采取预防措施。

其次，要充分发挥审计的揭露功能。揭露功能是审计的传统职责所在，审计不仅要发挥防患

于未然的预防功能，更要不断提高对经济社会中所存在的疾病的治疗能力，及时发现经济社会发

展过程中的各种违法违规现象，揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社

会运行的安全健康。同时要坚持全面审计，确保审计辐射不留“死角”、“盲区”，并将审计发

现的问题在一定范围内公开，让有关方面了解“病情”，提高警觉和重视。

第三，要充分发挥审计的抵御功能。审计不只是要简单的揭露问题，更重要的是要所对发现

的问题进行深层次分析，找出管理上、体制上、机制上的各种薄弱环节和漏洞，从源头上寻找解

决这些问题的根本方法，提出科学的改进意见，切实增强国家肌体抵御各种病害的能力。为此要

进一步加强审计处理力度，完善回访与追踪督察制度，及时整治审计发现的违法违规问题，确保

病症的彻底清除。

三、以绩效审计为关键着力点，充分发挥“免疫系统”的功能

作为当代中国审计的指导理念，“免疫系统”论给审计工作带来了革命性的影响，而要切实

发挥其预防、揭露、抵御的功能，保障经济社会健康运行，不仅需要一系列新体制、机制和制度

的支撑与各级部门的积极协调配合，更需要我们从审计实践出发，找准审计工作的关键着力点。

笔者认为，在当前推进社会主义政治体制改革、完善社会主义市场经济体制、推进政府机构改革、

预防和惩治腐败等需要的要求下，我们应以绩效审计为着力点，积极查找体制、机制、制度上存

在的问题和漏洞，提出对策建议，促进政府效能建设；从查绩效、抓整改入手，促进各部门各单

位规范管理，落实政府效能建设的各项要求，充分发挥审计作为经济社会“免疫系统”的预防、

揭露、抵御功能。

政府绩效审计在国外已经有几十年的历史，但在我国仍处于起步阶段，与国际先进水平相比，

尚存在较大差距。面对差距，我们不能简单照搬西方的做法，而必须走出一条有中国特色的绩效

审计之路，才能使审计真正成为经济社会运行的“免疫系统”。一是要加强绩效审计的立制功能。

现阶段我国政府职能正处在转型期，公共部门与绩效相关的职责还不是很明确，与管理水平、绩

效相关的责任制度还没有普遍建立起来。因此我国的政府绩效审计首先要从关注制度滞后、设计

不合理等问题入手，对不符合效能建设要求、不利于经济社会发展的规章制度大胆质疑，积极反

映，提出修订意见和建议，促进有关部门规范权力运行，为社会公众提供更好的公共产品和服务，

逐步向公共服务型政府转型。二是要通过绩效审计提高财政资金的使用效益。现行的政府会计制

度还不完善，部分财务报表还不能够经过审计，会计资料的真实性、完整性得不到保证。因此我

国的绩效审计仍需与财政财务收支活动紧密相关的，及时有效的对被审计单位管理和使用公共资

源的经济性、效率性和效果性进行检查和评价。

总之，“免疫系统”论的提出，进一步为审计工作的发展指明了方向，只有深刻理解审计“免

疫系统”论的内涵与实质，树立科学的审计理念，打造有中国特色的绩效审计，才能充分发挥其

功能，切实担当起历史赋予审计的伟大使命，实现审计工作的全面发展。

庄浩

第10页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第口页共53页

审计署驻广州特派办2009-12-26

^^计工作

创新审计理念开展联网审计发挥社保审计免疫作用

2008年3月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上提出了“国家审计免疫系统理

论”，指出：“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成

部分，是民主法治的产物，也是推进民主法制的工具。”这一理论创新，为审计机关落实科学发

展观指明了方向。作为“免疫系统”，审计机关要在预防、揭示和解决经济运行中出现的各种问

题上发挥作用，就必须在审计模式、手段、技术方法上不断创新。“中国审计的根本出路在于信

息化”，要不断提升审计“免疫系统”的效能，就必须大力推进审计信息化工作，探索信息化环

境下的审计新模式。

社会保障是关系百姓切身利益的头等大事，是万众瞩目的焦点问题，然而目前我国社保体系

仍不健全、保障制度仍不完善，社保基金在筹集、管理、支付等环节中还存在许多不正常的现象。

社保审计要充分发挥免疫功能，就必须突出预防性作用，逐步前移审计关口，而不能仅仅重视事

后监督，这也是审计工作贯彻落实科学发展观的迫切需要。这就要求我们积极探索、实践社保联

网审计新模式，构建社保审计预警体系，逐步实现社保审计的三个转变，即从单一的事后审计转

变为事前审计和事中审计相结合，从单一的静态审计转变为动态审计和静态审计相结合，从单一

的现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。联网审计是审计机关发挥“免疫系统”功能的一

个重要实现方式，它对于及时发现社保制度中存在的问题、实现审计关口前移、发挥社保审计免

疫作用，具有重要的意义。

一、社保联网审计是实践科学发展观的内在要求

科学发展观的本质和核心是以人为本，这就要求审计机关应该将人民群众关注的热点、难点

和焦点问题纳入审计范围，切实维护人民群众的根本利益，确保各项惠民政策落到实处，为维护

社会稳定、构建和谐社会发挥积极作用。社会保障制度作为一项重要的社会经济制度，涉及到大

量的资金流转，是关系亿万百姓切身利益的大事，也是维护社会安定、构建和谐社会的大事，需

要加强审计监督。探索信息化环境下的社保联网审计新模式，严肃查处社保制度运行中存在的违

法、违规问题，强化全方位、全过程的动态监控，这是实践科学发展观的内在要求。

2006年，中国最具有轰动效应的经济案件“上海社保大案”，揭露上海社保基金约1/3被

拆借挪用给民营企业收购高速公路权益，涉案金额32亿元。同年11月23日，审计署公布了对

29个省区市、5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业

保险基金的审计结果，发现违规问题余额达71亿元。部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回。

河南、宁夏、贵州等省份被点名，违规行为包括转移至亲友等，金额超过1.02亿元。大量社保

基金被非法侵蚀，严重影响了老百姓的切身利益，削弱了基金的抗风险能力，损害政府的信誉与

人们对社保制度的信心，妨碍了社保制度的正常运行与可持续性，不利于维护社会安定及和谐社

会的建设。如何在政府管理基金的制度架构中，有效防止对基金的逆向干预，即挪用、滥用基金，

防止政府官员的腐败，是审计机关亟待解决的问题。

审计署高瞻远瞩，将联网审计作为国家“余审工程”二期的主要建设内容。地方审计机关重

第11页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第12页共53页

点对财政、海关、地税、社保等行业进行联网审计。我局紧跟“金审工程”建设步伐，积极开拓

创新，从关注民生，发挥社保审计“免疫系统”功能的视角向审计署成功申请社保联网审计系统

立项研发，该系统于2008年4月顺利通过国家审计署验收。课题研发的成功，标志着我市初步

实现了对社保基会“预算跟踪+联网核查”的审计模式，在线审计、实时预警不再是空中楼阁，而

是真实的呈现在审计人员面前。这一课题的研究成果，也为国家“金审工程”二期提供了重要的

技术支撑。

二、联网审计构筑起全面、动态的社保监督屏障

社保政策复杂多变、业务管理信息化水平高、电子数据量庞大，仅凭手工审计很难在浩如烟

海的信息流中发现违法、违规问题，审计风险巨大。由于受条件的制约，审计中面临许多亟待解

决的困难：一是难以获得各项社保基金的全部业务、财务数据，不能做到对社保业务的全面分析、

重点核查；二是对业务管理中存在的数据不一致，缴费基数不实等问题难以逐一核实；三是对企

业欠费、清理及回收等情况不能连贯反映；四是对社保部门屡审屡犯的问题不能及时发现，并督

促其及时整改。要解决这些问题，就必须与被审计单位进行网络联通、实时采集数据，建立闩常

审计预警体系，实现对社保基余的全面分析、动态核查。社保联网审计系统的成功运行，解决了

信息化环境下社保审计面临的系列难题，构筑起了全面、动态的社保监督屏障，显示了社保审计

强大的“免疫系统”功能。

（一）数据采集系统奠定审计基础，完成了对数据的实时采集

数据问题是制约社保审计发展的瓶径。长久以来由于受数据采集手段、数据处理能力等因素

的制约，审计人员只能就所关心的部分数据进行采集分析，无法做到对社保业务的全面分析、重

点核查，审计带有一定的“盲目性”。同时山于所采集数据的时效性相对滞后，对“过去时”的

数据进行分析，揭露的都是以前年度的问题，事后监督模式难以及时查出和纠正正在发生的问题，

社保审计免役作用的时效性、效益性大打折扣。联网数据采集很好的解决了上述问题，通过搭建

山被审计端、传输端、审计端等三部分组成的联网审计网络，实现了与社保业务系统的“无缝”

衔接和对海量社保数据的全面、实时、增量采集。这对于社保审计具有里程碑式的意义一是促进

了社保审计预警体系的建立。审计预警机制是发挥社保审训预防作用的根本途径，要做到对社保

业务的动态监控，就必须实时获取社保数据。联网实时采集数据的实现，使社保审计预警体系的

建立成为可能；二是推动了社保审计数据中心的建设。联网数据采集破解了长久以来社保审计所

面临的数据难获取、获取数据不全的难题，使审计机关逐步建立起社保审计数据中心成为现实。

基于审计数据中心进行审计分析，更有利于审计人员全面核查、抓准重点，极大提升了审计免疫

效能。三是提供了社保审计数据规划的环境。数据采集系统成功采集、清洗、转换、存储社保业

务、财务数据，为准确抽取审计信息资源奠定了基础，也为逐步建立起指导和规范社保审计的数

据元素体系及其目录体系提供了实践环境。

（二）审计预警系统发挥预防作用，实现了对基金的动态监督

联网审计预警系统根据事先设定的预警指标实时监控社保业务，符合预警条件就会发出警告

信息，提示审计人员及时或实时发现社保业务中存在的违法、违规问题。审计预警系统实现了对

部分社保业务环节的计算机自动跟踪审计，促进审计监督方式由“定期”向“经常”转变，提高

了审计工作效率，降低了审计成本，使社保审计“免疫系统”的预防作用得到了切实美高。目前

我市社保审计预警系统中已设置个人缴费基数未“保底封顶”、单位缴费基数与个人缴费基数之

第12页共53页

编号：

时间：2021年X月X日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第13页共53页

和不符、缴费比例与政策规定不符、一人多账户、一人享受多份待遇等30多个预警指标。预警指

标在预警系统以ASL预警模型的形式体现，系统实时调度这些模型来自动尘成审计疑点，疑点数

据会自动保存到审计疑点库中。审计人员通过定期查看、分析疑点数据，可及时发现苗头性、倾

向性问题，及早感受风险，向社保部门发出警报，避免问题的进一步恶化。自联网审计系统上线

以来,预警系统已锁定疑点线索247条，审计人员对疑点数据进行分析后，将疑点数据导出成EXCEL

格式，交被审计单位落实、整改，增强了审计的时效性。

（三）审计分析系统发挥揭露作用，做到了对基金全方位核查

联网审计分析系统是进行数据分析的工作平台，它提供丰富的数据分析、展示功能，是整个

系统的核心。审计人员通过其强大的多维分析、查询分析、专题分析等功能，结合具体社保审计

业务需求来构建审计模型，可以实现对社保业务各个环节的全面覆盖、系统核查，真正做到“全

面审计、突出重点”，充分揭露社保制度运行中存在的各类问题。审计分析系统在社架审计中的

作用突出：一是广泛覆盖，使审计分析更系统、全面。联网审计分析系统中内置了200多个社保

审计模型，可以对社保基金征收、管理、使用三个方面各业务环节进行全面核查。审计人员直接

运行已有审计模型，就可以完成对相关问题的“傻瓜式”审计，避免在同类审计分析上做重复性

劳动。内置审计模型不能满足需要时，审计人员可以在系统中构建新模型，补充现有审计模型体

系，轻松完成对新问题的核查。二是重点监控，使审计山“盲目”转向“有效”。利用审计分析

系统，审计人员可以充分实现抓大放小、逐层深入的数据式审计思路，即宏观分析把握总体、微

观分析锁定疑点，这样审计的目的性就更强，避免了“盲人摸象”式的错误。根据审计分析的结

果，可以方便快捷的确立审计监督的重点领域，极大提高了审计的准确性、方向性，实现了审计

监督由“盲目”向“有效”的转变。2007年我局在基本医疗保险基金收支及管理情况审计中，

利用联网审计系统