缺工与超高龄社会浪潮下促进中高龄人力运用的挑战与对策

乐说头条缺工与超高龄社会浪潮下促进中高龄人力运用的挑战与对策 壹、我省职缺状况依统计局主计总处发布去（2024）年

8月职位空缺统计结果

[1]：一

、8月

底

工

业

及

服

务

业

职

缺

数

24.8万

个

，较上期（5月底）增加

6.2千个

，

较上年同期（2023年

8月底）亦增加

3.7

千个

。二、制造业职缺数8.7万个，较上期增加2.8

千个，较上年同期亦增加1.2

万个；批发及零售业职缺数4万个，较上期增加2.2千个，较上年同期则减少2.2

千个；营建工程业职缺数

1.5万个，

较上期减少1.1千个，较上年同期亦

减少4.8千个。三、技术员及助理专业人员职缺数较上期

增加1.6万个，较上年同期亦增加

7

百个；专业人员职缺数较上期减少9

千个，较上年同期则增加4千个。另为了解劳动市场缺工情形，劳动局

于

2024年

8月

26日

至

9月13日

办理

2024年第

4次人力需求调查

，以劳保事业

单

位为

抽

样

母体

，搜

集

2024年

7月

底工

业及服务业全时工作职位空缺中

，悬缺半

年以上未补实之个数（简称缺工数），回

收有效样本计

4,018家

，调查统计结果摘

述如次

[2]：一、2024年7月底事业单位缺工数计6.6

万个，以制造业最多2024年7月底工业及服务业劳保事

业单位之全时职缺中，悬缺半年以上未补

实者计6.6万个，就行业别观察，工业部

门为3.1万个或占46.2％

，服务业部门则

为3.6万个或占53.8％

；各大行业以制造

业2.1万个或占31.9％较多，批发及零售

业9千个或占13.6％次之，营建工程业7

千个或占11％再次之，三者合占逾5成；

另住宿及餐饮业、医疗保健及社会工作服

务业亦均逾6千个。二、事业单位缺工数以第

2

技术层次最多，其中技艺机械设备操作及组装人员达2.3

万个2024年

7月底各职类之缺工数中，

以第

2技术层次

4万个占近

6成最多

，其

中技艺机械设备操作及组装人员

2.3万

个占近

3成

5，服务及销售工作人员

1.1

万个与事务支援人员

5千个分占

17％及

7.9％；最低（第

1）技术层次之基层技术

工及劳力工

5千个则占

7.7％；另较高（第

3

～4）技术层次

2.2万个占

32.7％

，其中

技术员及助理专业人员

1.2万个占

17.6%

专业人员

9千个占

14.2％

。前面所说明的统计局主计总处及劳动部所调查之职缺与人力需求统计，主要用

于呈现调查当时劳动需求状况。厂商职缺

变化主要来自员工离职、退休等流动因素，

以及景气波动、产业结构改变等经济面因

素；因此，职位空缺为经济运行常有现象，

这些统计数据尚不完全等同于人力短缺难

以补实之缺工人数，但仍可从这些数据的

变化，观察是否有缺工趋势。缺工将影响各行业经济发展，除降低企业生产力与研发能力以致失去竞争优势

外，也可能因产品供应不足，进而导致价

格上涨，进一步推升通膨问题。

贰、产业缺工的成因根据劳动局的说法

[3]

，我省总人口数

自2020年起转为负成长，

15岁以上民间

人口数则自2021年起出现降幅，人力供

给之态势已有转变；另检视短期因素，美

中贸易战改变全球政治经济秩序，加速全

球供应链重整、经济板块重新排列；复因

政府积极推动前瞻基础建设，公共工程大

量开办及台商回流等因素影响，劳动力需

求大幅成长。此外，疫情期间更因严重特

殊传染性肺炎（COVID-19）疫情严峻，各

国实施边境管制措施，导致营造业、制造

业、照顾服务业等行业外籍移工入境规模

受到相当程度之管控，加上零工经济等多

元就业型态发展，职业选择趋向具自主性

与弹性工时的工作人口增加，以及离省偏

远地区招募不易等因素，使得疫后部分产

业人力未及回流而形成缺工现象。活用法规劳工心声

动态了望业妇女与中高龄者及高龄者就业；在需求端则是透过各我省目的事业主管机关拟定

产业发展政策，透过运用自动化、数字化

与人工智能，以减少劳动力需求。

肆、中高龄人力运用促进作为精进刍议省政府统计处今（2025）年1月10

日

统计月报1.5-户籍登记现住人口数按三段年

龄组分资料显示

[5]：我省2024年底65岁

以上人口已经

448万8,707人，占总人口

19.18％

，已经有8个县市属于超高龄县市，

2025年内全省平均会成为超高龄社会。《

中高龄者及高龄者就业促进法

》（以

下简称专法）自

2020年12月

4

日实施

4年多以来

，已经为劳动力发展开启新的

里程碑；另

一

方面也于

2023年

5月

1

日

实施「中高龄者及高龄者就业促进计划

（2023

～2025年

）」，采分龄分策略之规

划，

45

～54岁以现行措施持续推动协助

就业；

55

～64岁新增计划加强推动促进

就业；

65岁以上鼓励持续工作活跃老化

，

并以专法架构为主轴

，订定破除年龄就业

歧视及建立友善与安全的就业环境

、协助

在职者稳定就业

、促进失业者就业

、支持

退休者再就业

、推动银发人才服务

，及

整合资源开发公私部门就业机会等

6大面

向之推动重点；2025年

1月

1

日也实施

「

五零五零就业网络合作补助要点

」，以

促进中高龄者及高龄者劳动参与，运用

补助措施

，连结跨部会网络资源

，推动

倡议中高龄及高龄人力再运用

，鼓励企业

进用并支持退休者重返职场

。兹检视我省另

一

方面，依省发会2024年10月

17

日发布「

我省xx人口推估（2024年至

2070年）」

[4]

，预估未来我省总人口将由

2024年之2,340万人，减少至2070

年之

1,497万人，减少

843万人，其中

0

～14

岁幼年人口减少171

万人，

15

～

64岁青

壮年人口减少920万

人，

65岁以上老年

人口则增加248万人，进入「超高龄社会

」

时点维持2025年不变；我省

15

～

64岁

工作年龄人口占总人口的比率，将于2028

年低于2/3

，人口红利消失。因居民寿命

延长，加上少子化影响，

65岁以上老年人

口占总人口之比率由2024年之19.2%,

提高至2070年之46.5％

，年龄中位数由

45.1岁提高至62.4岁；与此同时，由原3.6名青壮年人口扶养每1

名老年人口，

减少为每1名青壮年人口即需扶养

1名老

人。

2024年平均失业率3.38％

，为2001

年以来的最低点，因此，各界倾向关注缺

工现象是否会再进一步扩大。

参、缺工对策对策政府

除

了2021年

12

月27日提

出

「

产业缺工项目推动方案」外，也在2022

年

4月底推出「

移工留才久用方案」，

2023年5月

1

日实施「

疫后改善缺工扩大

就业方案」、「

项目缺工就业奖励试办实施

要

点」至2024年

12月31

日止。除了该

等方案之外，政府亦将从劳动力供需两个

面向同时着手。在劳动市场方面，于供给

端持续扩大中高龄者及妇女劳动参与，并

推出「妇女再就业计划」及「

中高龄者及高

龄者就业促进计划」，以加强开发二度就乐说头条年长者就业情势与国际立法例及经济合作

暨发展组织（Organization

for

Economic

Cooperation

and

Development,

OECD）

、

国际劳工组织（

International

LabourOrganization,

ILO）倡议等

，谨试着检视

与其促进作为精进构思如次：一、政策目标宜以就业率取代劳动力参与率长者劳动力参与率（以下简称劳参率）高失业率也可能高，故需以就业率取代劳

参率，才能显示长者的实际就业状况绩效，

况且

OECD

也一向以就业率作国际统计与

比较；另外，与我省高龄化速度几乎一样

的南韩，高龄者就业促进计划绩效目标也

是采取提升就业率。经查我省中高龄者与高龄者2019

~

2024年就业率比较如下表1

，可看出我省

在专法实施4年多来，中高龄者就业率有

些成长，但是如今2025年将进入超高龄

社会之际，

2024年高龄者部分却持平，尚

待加强。二、适用对象宜提升至55岁以上专法第3条界定适用对象为年满45

岁的中高龄者及高龄者，本文建议参考日

本与南韩的立法例，适用对象定义为55

岁以上，理由如下：（一）

依《就业服务法

》第

2条第

4款之

规定，中高龄者系指年满

45岁至

65岁之居民；

但依《劳动基准法》

第

53条第

1款之规定，劳工工作

15年以上年满

55岁者得自请退休

，

又依同法第

54条第

1项第

1款之规

定

，若非劳工年满

65

岁

，雇主不得

强制其退休

。参考上述规定

，所称

「

中高龄者

」，原则系指已届得自请

退休年龄（55岁），但未达雇主得

强制其退休年龄（65岁

）之劳工

。（二

）

与主要国家相较

，我省

55岁以上劳

参

率

落

差

较

大：2023年

我省

45

~

49岁者劳参率为

85.4％

，与主要国

家比较如下表

2，低于日本及新加

坡，高于美国、南韩。惟

55岁以

上各年龄组劳参率均低于各国

，且

差距随年龄增长而扩大

，我省

65岁年201920202021202220232024中高龄者就业率62.2562.52(+0.27)63.02(+0.5)64.01(+0.99)64.91(+0.90)65.76(+0.85)高龄者就业率8.298.74(+0.45)9.11(+0.37)9.56(+0.45)9.85(+0.29)9.85(0.00)表

1我省中高龄者与高龄者

2019-2024

年就业率比较

(%)[6]注：括号内的数字为笔者计算较前一年增加的比率。资料来源：劳动局（2025）。活用法规劳工心声

动态了望三、明订友善年龄就业环境指标专法第

1条与第

5条均提出「友善

就业

环境」，

建议参

采联

合国

欧

洲

经

济委员会（

United

Nations

Economic

Commission

for

Europe,

UNECE）友善年

龄就业政策架构（图

1），消极降低劳动市

场年龄歧视与积极促进年长者参与劳动市

场

，予以分别界定

。另参考新加坡的规范

，

界定雇主续

/

再僱用年长者的资格判准

，

系指其健康情况良好及工作表现纪录令雇

主满意者

。劳动局为鼓励企业建构友善环境

，自

2018年起办理中高龄者及高龄者就业相关

奖项评比

，并于

2025年定名为「友善就

业菁采奖

」，且

2023年开始

，我省已有

台北市

、新北市

、桃园市

、台中市

、嘉义

市等县市

，分别陆续办理中高龄者暨高龄

者友善企业认证

，渠等指标大同小异

，亦

可参考

。兹以笔者有参与评审的台北市为

例

，计有：组织文化（24分）、招募任用以上者劳参率为

9.9％

，远低于美

、

日、星、韩之19％～

38％；

且

55

岁以上失业周数增加

。职是之故

，

限定

55岁以上者为服务对象

，较不

会失焦

，资源较能集中运用

，且今

年已迈入超高龄社会

，54岁以下着

实太年轻

。（三

）

目前银发人才资源中心也以

55岁以

上者为服务对象

。（四

）

OECD

对高龄化与就业政策的国际

比较以

55岁为起点

，订

55岁以上

较易与国际接轨与比较

。表

2

2023年主要国家中高龄及高龄者劳参率（单位：%）[7]建立性别评估税制纳入在家男性的照顾责任预防工作场所的性别歧视与性骚扰

针对家庭成员发展所需之基础设施及正式照顾提供专业训练以协助求职维持资深员工的技能与经验依︵

中一高龄员工个别教育程度配

置技能需求注重接近新科技︵

计算机及网络素

养一，改善语言技能鼓励终身学习在职训练增进部分工时之就业确保工作／生活均衡提供工时渐少措施促进渐进退休增进僱用︵

中一高龄者防制年龄歧视提升高龄化正面形象改善代间关系／世代团结健康的提升我省南韩新加坡日本美国45~49岁85.480.889.189.483.850~54岁77.280.584.287.880.555~59岁61.077.577.185.273.760~64岁40.665.566.676.058.265岁以上9.938.331.525.719.2▲

图12011

UNECE友善年龄就业政策架构图

资料来源：笔者绘自UNECE(2011)[8]降低劳动市场的年龄歧视

促进（中）高龄者参与劳动市场资料来源：笔者绘自劳动局（2024）。2011UNECE

友善年龄就业政策架构友善年龄工作环境乐说头条弹性工作

安排意识的提升性别平等终身学习长者就业基本计划，南韩每

5年为一期，

我省则建议配合总统任期4年为一期（目前

为

3年），于第

3年时即检讨实施成效，并

修订计划；参照日本《高年龄者雇用安定

法》第

52条

，在立法中增设雇主向地方行

政主管机关报告年长者之僱用状况的义务，

以便行政机关能及时掌握第一线的年长者僱

用状况之信息，并于发生变动时，得迅速

采取必要的对策措施；行政机关亦得基于雇

主的报告

，向年长者公告最新的就业机会资

讯

。雇主原则上应每年向地方行政主管机

关提出

1次报告

，惟雇主在

3年内有就业年

龄歧视或其他违规情事者，地方行政主管

机关得将报告期间缩短至

3个月1次

，另可

参采雇主未提报僱用年长者状况列罚则：日

本雇主未提报僱用高龄者状况处

50万以下

日圆；资遣未通报处10万以下日圆

。（四）

报名认证组织的明确性

，如分

/

子公

司与总公司资料混杂一起；（五）

教育训练针对中高龄者暨高龄者友

善的意识倡导部分

，非一般增进职

能的教育训练课程

，而是需呈现对

中高龄者暨高龄者特性的认识

、友

善的作为

，以及跨世代相处与管理

的策略等课程；（六）

劳动局劳动及职业安全卫生研究所

研究及问卷调查结果显示

，中高龄

劳工职场上

，最普遍的老化衰退问

题按程度比率高低，依次为视觉

（35.8％）

、耐力（34.9％

）

、听觉

（19.8％

）

、体力（7.3％）

等等。

故可多藉由职务再设计及增加适当

的辅具

，来改善中高龄劳工的作业环境；

而在健康检查部分

，可多加强视觉方面较细致的检查项目

，如

眼底摄影等视网膜的检查

。（七）

世代合作与青银共事职务再设计

，

只有注意到单方面资深员工对新进

员工的指导

，其实可以多面关注到

青银互为导师的层面；（八）

第

5项创新作为部分

，只摘述前已

述及的重点

，其实前

4大项满分已

是

100，应该是说明前

4大项未提及

的补充说明与描述创新作为的加分

事项

。四、劳动与僱用状况按时发布与通报参考日本与南韩的规范，订定促进年（23分）

、教育训练（24分）

、工作环境

与职务再设计（29分）、加分项目创新作

为（

10分）

，总分计

110分，70分以上

即属认证通过

。经笔者参与综观这

2届参

加企业或团体部分

，较疏忽与需加强的地

方

，笔者建议参考如下数项

[9]：（一）

认为理所当然

，故未呈现完整相关

作为资料

，其实应尽量完整呈现；（二）

禁止年龄歧视

，只提供申诉管道

，

其实应尽量呈现全部禁止年龄歧视

相关措施；（三）

误认为中高龄者暨高龄者友善指称

组织的服务对象

，而非对于自己的

员工；活用法规劳工心声

动态了望五、增订

｢

雇主协助中高龄者转职义务｣参照日本《高年龄者雇用安定法

》第17条

，雇主应询问预定离职的年长者是

否需要求职活动支援

，预定离职的年长者

希望求职时

，应充分考量其希望及职业能

力

，迅速制作并交付求职活动支援书

。在

制作求职活动支援书时

，应预先就有关再

就业的基本事项

，与代表过半数劳工之工

会

，无此工会者经过半数劳工之代表充分

协商

，并听取劳工本人对于再就业及求职

活动的意见

，以及关于求职活动支援书的

内容及格式

，公立就业服务机构应对雇主

为必要之协助与合作等

[10]。另外

，南韩

2023年员工人数在1,000

人以上计有

1,054家公司，确认在

2023

年接受强制再就业支援服务

，为

50岁以

上因退休

、管理等非自愿原因

，且计划转

职的劳动者提供职业生涯规划和就业安置

服务

，或为因公司衰退而遭裁员者提供再

就业服务；为员工

300人以上的企业提供

免费再就业支援咨询

，并提供服务费用支

持等

，则该等公司将获得提供服务的费用

补助（每人在

50万韩元范围内

）[11]。六、增列年龄歧视项目与自由刑罚专法第二章已经有关于禁止年龄歧视的规范，但是特别是在人工智能

AI

、

算法管理和无人化人力

资源实

践的时

代

，立法政策应与时俱进

，明确禁止基

于年龄的歧视

，并确保高龄劳动者享有

平等的就业和职业发展机会

[12]；此外

，

参考新加坡《退休与再就业法》，对于基

于年龄因素非法解僱

，又不遵守人力部

长指导者

，处

6个月以下刑罚

，或科或并科

5千新元以下罚金

，如累犯则处12

个月以下刑罚

，或科或并科1万新元以

下罚金

[13]，于违反《

劳动基准法》第

54

条劳工

65岁前非法解僱者（逼迫提前退

休），处以刑罚或科或并科罚金等

，以增

加吓阻作用

。

伍、相关配合与整合措施一

、删除劳工保险条例第

6条投保年龄上

限及第58条第

6项：「

被保险人已领

取老年给付者

，不得再行参加劳工保

险

。」之规定

，及参考日本1997年与

南韩

1999年立法例

，删除《就业保

险法

》投保年龄上限之规定

，以鼓励

及促进退休者再就业

。二、受僱者家庭照顾之协助措施可更具体

实际：

专法第

19条第

1项仅规定：

雇主对于所僱用之中高龄者及高龄者

有工作障碍或家属需长期照顾时，得

依其需要为其办理职务再设计或提供

就业辅具，或转介适当之长期照顾服

务资源。其实主管机关也应参考日本

与加拿大《就业保险法》立法例，宜

有相关规范与作为：（一）

日本家庭照顾休业给付替代率

67％

，并可用半天请假，每年有

3

次合计有

93天；（二）

加拿大富有同情心的体恤照顾给

付

，是为必须暂时离开工作的人提

供的就业保险给付

，以便为患有严

重疾病并具有重大死亡风险的家庭

成员（包括被保险人和被保险人的乐说头条配偶或同居伴侣

）提供照顾

、心理

、情感支持

，或安排第三方照顾；

符

合条件的人最多可享受最长

26周，

替代率

55％的体恤照顾给付

。三、叙薪制度以生产力取代年资为了避免年长者被逼退或劝退，日本、南韩等立法例，当中高龄者生产力无

法达到薪资的水平之后，就会透过减时减

薪的方式配合就业保险补贴，并让位给青

年，以维持年长者劳动力参与率，并降低

青年失业率，能让薪资与生产力之间达到

平衡是关键课题。OECD

早在2006年就倡议：高龄化

与少子化的社会如果要鼓励延退，没有在

叙薪制度上作合理的变更，雇主很难接受，

鼓励雇主和员工代表确定机制，以促进所

有年长员工，甚至是处于脆弱状态的年长

员工，包括审查其制定薪酬的做法，以反

映生产力和能力，而不是年资。因为我们

习惯用年资来叙薪，但是当年长者到某

一

个年龄之后，因体力眼力受限，生产力或

绩效无法达到薪资的水平，对雇主来说不

划算。我省年龄组别薪资的最高点是45

岁至49岁，

50岁之后就逐渐下降，所以

才会有日前媒体报导「

50岁以上中高龄者

职场急退现象」。年长者薪资调整需有劳

资共识，薪资制度重建，将目前以年资叙

薪改成以绩效或生产力叙薪，端赖劳资双

方不断对话达成共识予以施行。四、建立渐进式退休制度渐进式退休（Gradual

Retirement）模式在后职涯时期

，依据生理功能状况

，逐步降低工作时数与薪资，但依然可持续投入职场发挥个人能力与价值，降低悬崖式

全然退休带来生活习惯的冲击

，提高退休

后适应力

，亦可领部分退休金

，让尚未做

好财务准备的人

，争取更多的时间

，更完

善退休准备

。即将退休的劳工

，采用逐步

减少工作的方式

，慢慢退出职场

，因而提

出阶段式退休（Phased

Retirement）、以及

部分退休（Partial

Retirement）两种方法

。

阶段式退休是不离开原工作岗位

，与雇主

协商逐步减少工时

、工作量

，而薪资当然

也依比例缩减；

部分退休是离开原工作

，

换成工作时数较低

、体能较能负担的工作

，

例如兼职工作

、创业

、自僱

、过渡性工作

等

。渐进式退休模式若能搭配政府的劳工

保险老年给付和退休金

、对高龄工作者友

善就业环境

、职业训练等相关的政策

，将

会让高龄者更愿意延长投入职场的时间

。OECD

2015年的高龄化和就业政策

主轴建议及倡议，透过更多的工作和退休

过渡的灵活性，鼓励年长者从事更长期和

更令人满意的职业，包括透过促进分阶段

/

渐进性退休，更好地平衡工作和照顾，并

允许养老金与工作收入相结合。从鼓励延

后退休的方面来看，渐进式退休这方式最+++活用法规劳工心声

动态了望重要的是「不能影响退休金给付」，这方面是专法比较没有着墨的部分，但会是激

励中高龄或高龄劳工续留职场很重要的制

度

[14]

。中华人力资源管理协会

2016年经访

谈业界专家汇集劳动力相关议题后

，编成

问卷对全省百家企业进行量化调查

，面对

高龄化与少子化的可能劳动力不足处

，针

对企业目前推动对策与期望政府支援的措

施分别进行问卷调查与访谈后

，针对渐进

式

/

阶段性退休制度的可行性方面

，受访

对象中有高达

54.9％的人认为适用渐进式

退休年龄者

，因工时逐步缩短

，所以工时

应该开放弹性

，由劳资双方在一定条件下

议定

，而企业则应辅导渐进式退休之资深

同仁

，转成导师职（mentor）或资深讲师

，

在离开职场前

，将知识及技能传承给后继

员工

。监察委员陈小红

、杨芳婉（2019）

特别强调

，综观我省现行退休制度之各项

作法

，退休年龄规定仍