【《基于霍恩-米特系统模型的水电站移民后期扶持政策执行的问题探析案例报告》8400字】

-1-基于霍恩-米特系统模型的水电站移民后期扶持政策执行的问题分析案例报告目录TOC\o"1-3"\h\u18959基于霍恩-米特系统模型的水电站移民后期扶持政策执行的问题分析案例报告 1187261.1政策目标与执行标准定位不明晰 1168291.1.1政策执行目标存在模糊性 141191.1.2政策执行标准量化程度不够 2285681.2政策资源配置不合理 2226781.2.1移民扶持人员匮乏 244931.2.2后期扶持资金有待增加 3111411.2.3组织资源整合不力 3278911.2.4信息资源无法对称 484131.3执行手段和方式不当 4271191.3.1行政手段的单一 4143241.3.2政策宣传不到位 528581.4执行机构存在问题 5283971.1.1执行机构层级偏低 5112351.1.2执行机构存在职能交叉问题 7314731.1.3组织间沟通不畅 7327411.5执行者执行观念存在偏差 7201881.5.1政策的认知度不高 7276331.5.2执行者的自利性 8195741.6系统环境的制约 8170381.6.1监管政策不健全 872951.6.2移民老龄化严重，文化程度偏低 81.1政策目标与执行标准定位不明晰1.1.1政策执行目标存在模糊性白鹤滩水电站移民后期扶持政策的执行需要有明确的扶持目标，这些目标可以指导移民政策的有效执行。白鹤滩水电站移民后期扶持的目的就是为了让居民可以顺利移民，保障水电站的顺利建设，让移民满意的基础上促进水电站经济、社会、生态等效益目的实现。当前，巧家县政府在白鹤滩水电站移民后期扶持政策中明确了这一执行目标，但是这一目标还不是很明确，没有针对移民的安置情况以及项目的建设工作进行逐步分解，导致在具体工作的开展上依然缺乏执行方向。白鹤滩水电站移民后期扶持政策的执行主要依据大中型水库移民后期扶持规划(简称后期扶持规划)、大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划(简称建设和发展规划)这两个文件进行，其他政策文件都是在这两个文件的基础上制定的。但这两个文件也有一定的区别，后期扶持规划的重点是解决移民的温饱问题和生产生活存在的突出问题。实行项目扶持的，必须以村为单位，选择移民和移民村组的群众能够直接受益的小项目，原则上不规划跨村组的大项目。建设和发展规划是结合区域经济社会发展的项目扶持规划，规划的重点是基本口粮田及配套水利设施、基础设施、生态建设、环境保护、就业技能培训和职业教育等方面建设。当前，针对这些细分的项目，白鹤滩水电站还没有制定明确的执行目标。1.1.2政策执行标准量化程度不够为了对白鹤滩水电站移民后期扶持政策执行的效果进行评价，当地政府制定了相关的执行标准，在量化评价的过程中，白鹤滩水电站构建了一个多目标、多层次的评估指标体系，涉及指标范围较广，包括经济、社会各方面；而且既有定量指标又有定性指标，这在一定程度上增加指标权重确定的难度。其选择的量化评价指标主要有移民扶持资金使用与管理情况、项目规划与实施情况、后期扶持政策实施保障、后期扶持政策实施效果四个维度，每个维度下设其他二级指标，比如后期扶持政策实施效果下设了人均收入、收入结构、耕地面积、农业生产设施、生活环境、移民人口脱贫情况、社会稳定，这些指标中有定量指标，也有定性指标，定性指标的评价很容易受到主观性的影响，会影响到评价结果的准确性。这一评价标准是项目负责人根据移民扶持的情况进行制定而成，当地政府并未制定标准的政策执行标准量化依据，导致这些工作的开展缺乏指导性，从而影响到后续评估工作的开展。1.2政策资源配置不合理1.2.1移民扶持人员匮乏移民扶持人员是负责白鹤滩水电站移民后期扶持政策执行的主体，这些人员主要来自中央、省(区、市)、县、乡、村五个层次主体，后期扶持资金的管理涉及到中央、省(区、市)、县、乡、村五个层次主体。后期扶持政策实施成功与否直接影响众多移民群众的切身利益，影响美丽乡村的建设，关系到社会的稳定发展，关系到国家建成小康社会宏伟目标的实现。巧家县中涉及到水电站项目移民的村庄各村委会等村干部在上级政府的领导下开展扶持工作，这些执行主体的素质高低直接关系到白鹤滩水电站移民后期扶持效果的高低。但对白鹤滩水电站移民后期扶持人员进行调查发现，移民村干部与移民人数的比例较低，移民村干部年龄多在40岁以上，对电脑、打印机等办公设备的操作较不熟练，且有小部分村干部由于对政策重要性缺乏认识和未形成良好的工作方式而造成水库移民后期扶持工作进度的拖沓。大专及以上学历工作人员的比例逐年提高，得益于工作人员中越来越多人参加继续教育学习及新招录工作人员中学历的提高。人员经费占移民资金的比例逐渐合理，经费的审批流程更为严格，且减少了不必要的“三公经费”。总体而言，自白鹤滩水电站移民后期扶持政策实施以来，虽然取得了较好的成绩，水库移民的住房条件有了根本性改善，库区和移民安置区的基础设施建设及公共服务设施建设基本得以完善，移民生活的幸福指数得到了显著的提升，但水电站移民管理部门工作人员的文化素质有所提升，但客观上因水库移民后期扶持任务重、人员编制短缺和经费有限，主观上因人员水平有限、对政策了解不够以及工作态度不端正等，故而在政策实施、项目监管等过程中难以面面俱到，导致巧家县水库移民后期扶持工作有时难以顺利开展。1.2.2后期扶持资金有待增加后期扶持涉及各项资金不论大小，资金拨付手续均较复杂，项目款从申请拨款到拨付需要经过多个环节，导致资金拨付耗时长，办事效率低，资金传递系统不畅。虽然我国后期扶持资金呈逐年递增的态势，但资金到位率却不高，会降低资金的使用效率，从而未能发挥其应用的效益。白鹤滩水电站涉及巧家县5个镇32个村（社区）189个村民小组，土地11万亩，房屋350万平方米，搬迁安置人口17153户50178人，生产安置人口19002户54765人。截止至2021年3月15日，白鹤滩水电站财政累计拨款498.4万元，直接补助金额兑现率达99%，基本上保证了每个移民所应获得的切实利益。巧家县全力投入到库区和移民安置区建设，切实解决库区和移民安置区基础社会、生产发展等方面存在的突出问题。但后期扶持资金的管理还存在一定的问题，当前，还有很多项目在有序实施，比如电子产品加工厂、食用菌工厂、铝模板厂、农产品物流园等的建设以及安置区的规划建设等，这些项目除了需要资金外，还需要加强对资金的管理。毕竟政府财政有限，即使资金到位率较好，如果不加强对资金的使用管理，也会导致资金捉襟见肘的问题发生。为了保障资金扶持更加科学化、规范化，充分发挥资金使用效益，巧家县在财务管理方面，设立财务部门，配备财务人员，建立健全财务制度，严格按照资金使用办法要求进行拨款，妥善保管所有资金使用单据。同时，在项目资金管理方面，严格按照项目进度安排资金，定期检查、总结资金使用情况，确保资金的合理调配、使用、保证项目任务的完成。但即使如此，资金使用与管理不当的问题依然存在，比如移民安置补偿款的发放甚至存在重复或者漏发的问题，导致资金的安排受到影响。1.2.3组织资源整合不力为更加有效地对后期扶持政策实施进行管理，巧家县成立了县级后期扶持工作领导小组，其在昭通市政府的带领下开展移民后期扶持工作，巧家县移民办是县政府直属事业单位，编制20人，实有人数69人，设置办公室、计财股、规划股、工程一股、工程二股、扶持股、后扶股7个股(室)，职责明确，并实行分级负责制，逐级落实工作责任，确保把移民工作落到实处。同时，为加强移民管理局与各乡镇、各有关部门的沟通和信息交流，在每个移民镇政府设立一名移民兼职专干，保障后期扶持工作顺利实施。在制度保障方面，除了制定国家规定的配套文件外，巧家县制定《巧家县移水库移民后期扶持生产开发项目贴息贷款管理办法(暂行)》、《巧家县处理群众反映问题工作程序》《巧家县大中型水库移民后期扶持资金使用、项目实施违规行为追究办法》、《巧家县移民上访工作制度》、《巧家县大中型水库移民后期扶持资金使用管理办法实施细则(试行)》等文件。由于完善的管理机构和相关规章制度的制定，从而保障项目实施管理，相对来说，巧家县在这方面做得还可以。但在管理机构设置与制度制定方面依然存在一些不足之处，移民管理人员数量不是很充足，管理组织较为松散，不同的部门间没有进行有效整合。在制度制定上，巧家县并未对14部委相关文件采取积极响应的态度，移民管理工作不是非常有秩序，存在移民人口登记原始记录部分丢失的问题，或者在核对人口核定登记时出现错误等，使移民之间、移民与原村民之间产生摩擦。总的来说，巧家县大中型水库移民后期扶持规划和实施等方面表现也不尽如人意。1.2.4信息资源无法对称白鹤滩水电站移民后期扶持政策相关信息的沟通和传播不通畅。首先是资金需求双方信息不对称，导致水电站后期移民扶持的资金落实不到位的问题。一方面，巧家县政府在宣传移民后期扶持政策上存在不到位的问题，移民与政府的信息沟通存在不顺畅的问题，这会增加移民后期扶持的成本。尤其是部分移民可能对政府存在不信任的问题，会以为政府降低了对自身的安置标准，或者认为政府在安置方面存在不公平的问题等。另一方面，为了改善移民的经济水平，巧家县政府投资建设了多个项目，比如电子产品加工厂、食用菌工厂、铝模板厂、农产品物流园等，这些企业在经营的过程中，也会存在信息不对称的问题，移民不指知道现阶段这些经营主体给自己的薪酬标准是否合理，也容易产生不满意的态度。信息不对称导致白鹤滩水电站的建设会受到阻碍也会导致移民后期扶持项目的开展受到影响，投资的吸引力大大降低，此外，移民、投资者与环境监管部门信息不对称，主体互动不足。移民和投资者在获取扶持资金使用情况时存在阻碍，难以评估扶持资金是否可以保证自己的生活，无法了解现阶段的移民选择是否相比以往的生活方式更好，更无法对相关事项进行监督。1.3执行手段和方式不当1.3.1行政手段的单一在总结多年水库移民后期扶持工作经验教训的基础上，17号文件明确后期扶持方式确定的原则和程序，提出“一个尽量，两个可以”的扶持方式，为让移民直接受益，政策特别规定:具体扶持方式的确定，必须充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见，应以为移民调整生产资料涉及的自然村或村民小组为基础合理确定。但在执行《巧家县移水库移民后期扶持生产开发项目贴息贷款管理办法(暂行)》、《巧家县处理群众反映问题工作程序》《巧家县大中型水库移民后期扶持资金使用、项目实施违规行为追究办法》等政策文件的过程中，执行的手段较为单一。一般来说，政策执行的主要手段有行政手段、法律手段、经济手段。但白鹤滩水电站移民后期扶持政策的执行方式主要时行政手段，主要时巧家县政府通过水电站建设的基本情况来制定相关移民后期扶持政策等，为了鼓励当地居民积极移民，并在2021年3月15日完成5万移民的全部搬迁，政府主要对居民采取了政策宣传和思想引导等工作。为了提升居民的移民意愿，政府制定了更高的资金补偿标准，并在各个安置区加强设配套设施建设，满足居民的基本生活要求。在这一过程中，并不是所有的居民都有强烈的移民意愿，有的居民安土重迁，不管政府给予多高的资金补贴标准，其依然没有移民的意愿，但对于这类居民，政府就会安排相关的移民干部去做思想工作，政府虽然没有使用强制手段来强制移民进行搬迁，但反复做思想工作依然消耗了不少的时间，使得移民搬迁工作被耽误，还会进一步影响到白鹤滩水电站移的顺利建设。总之，执行手段不过丰富，会耽误移民安置和搬迁的进程以及项目建设的进程。1.3.2政策宣传不到位政策的高效执行需要加强执行人员对政策的认同感。在这方面，巧家县相关移民干部等政策执行主体对白鹤滩水电站移民后期扶持政策的认同感还不是很高，这是因为政府对政策的宣传不到位所致。白鹤滩水电站移民后期扶持政策的内容较为丰富，移民干部更多的是了解移民安置的相关政策，比如资金补贴、安置区建设、安置项目投资等情况，但并不是对所有的政策都了如指掌，也不是对所有的政策都进行了有效的执行。移民干部在具体工作的过程中一般只会了解自身工作范围内的政策内容，上级领导不下发，这些干部和相关人员也不会主动区了解，导致相关政策落实不到位的问题存在。而政府对移民工作人员的宣传引导力度弱，采取的宣传手段不够丰富，多采用政府官网或者微信、微博等的官方账号进行宣传，但由于关注人数不够高，宣传的范围较为有限。巧家县部分移民工作人员对白鹤滩水电站移民后期扶持相关概念的内涵、背景和意义的了解程度有限，对政策的认同感不高，行为虽受政策法规的约束，但相关工作的开展并不积极。再加上部分执行人员政策理解能力和专业能力等执行能力有限，容易做出懈怠行为，导致移民后期扶植政策的执行很容易出现偏差问题。1.4执行机构存在问题1.1.1执行机构层级偏低当前，负责白鹤滩水电站移民后期扶持政策执行的执行主体主要是县级移民后期扶持工作领导小组、水库移民村民委员会，其中，水库移民村民委员会主要是执行巧家县县级移民后期扶持工作领导小组发布的相关政策规定，但即使是县级工作小组，其在开展工作的过程中也受到诸多因素的制约，尤其是移民后期扶持资金的下发等，需要获得财政部门的层层时间审批。这一单位由于缺乏层级和资质，在争取扶持资金上缺乏话语权，很容易导致资金落实不到位的问题出现。下表1.1是移民主管机构及其职能职责，可以看出其职责和权限本身极为有限，其并非是白鹤滩水电站移民后期扶持政策执行的主导者，在执行的过程中很容易受到上级政府的影响。在自身缺乏独立性和发言权的情况，很多工作的开展将会受到不利影响。表1.1移民主管机构及其职能职责各级主管机构职能职责省级移民后期扶持工作领导小组①负责宣传贯彻执行国家有关后期扶持工作的法律、法规、政策，结合本省实际情况，制定地方性法规、政策等；②负责决定全省后期扶持工作重大事项、明确工作任务，协调下级机构开展后期扶持政策实施工作；③负责后期扶持资金管理，负责安排、调控、监督全省移民后期扶持资金；④负责审定后期扶持项目实施规划，负责重点扶持项目的立项审批；⑤组织开展大中型水库移民后期扶持政策实施情况监测评估工作。市级移民后期扶持工作领导小组①负责贯彻落实并宣传国家、省有关移民后期扶持工作方针、政策、法律法规等；②负责指导、组织县级后期扶持领导小组完成移民各项工作，移民安置规划大纲和移民安置规划的编制及审核、后期扶持人口核定登记等；③负责监督、检查负责范围内后期扶持政策落实情况；④负责按照资金使用计划对后期扶持资金进行拨付及管理。县级移民后期扶持工作领导小组①负责贯彻落实并宣传国家、省、市有关大中型水库移民后期扶持工作方针、政策、法律法规等；②负责编制移民安置规划大纲和移民安置规划、资金使用计划、资金使用办法等；③依据批准的移民安置规划和实物指标分解细化成果，制定具体补偿方案，将补偿内容、补偿标准和金额以及安置方案向群众公示；④负责配合相关单位开展移民安置监督、评估工作；⑤负责各移民村后期扶持项目的指导、监督，负责管理范围内后期扶持政策实施项目的自查自验工作。水库移民村民委员会①负责贯彻落实并宣传国家、省、市、县有关大中型水库移民后期扶持工作方针、政策、法律法规等；②负责具体实施后期扶持项目；③负责后期扶持资金的管理，负责后期扶持直补资金的发放；④负责配合完成后期扶持政策实施情况监测评估工作。资料来源：作者整理自绘1.1.2执行机构存在职能交叉问题现代化的合理的治理结构能够提升移民管理机构的治理能力，保证整个机构分工明确，职责清晰，减少部门之间和同事之间的矛盾与摩擦，提高移民管理机构的工作效率，保障移民工作更顺利的进行。但这是建立在单位性质明确，机构主要设施齐全，机构下设部门较为完善以及机构工作人员数量充足等基础之上。尤其是后期扶持资金的管理，更是涉及到中央、省(区、市)、县、乡、村五个层次主体。鉴于后期扶持政策实施成功与否直接影响众多移民群众的切身利益，影响美丽乡村的建设，关系到社会的稳定发展，关系到国家建成小康社会宏伟目标的实现。因此，需要抓好每个环节资金使用是保障后期扶持政策有效实施的关键，至少要保障执行机构的高效运行。但是对巧家县的政策执行机构进行调查发现，其还存在职能交叉的问题。比如移民扶持资金的监督管理和发放等没有实现有效互补，在对扶持资金的管理上，没有一个部门可以专门行使业务监督权、否决权等权力。在对不符合水电站项目以及未按规定程序审批或核准的项目进行审核或把关的过程中，做出决定的机构并不固定，这很容易导致政策执行出现问题。1.1.3组织间沟通不畅白鹤滩水电站移民后期扶持政策执行的执行机构主要是移民工作人员和移民等，还有项目投资主体等，移民工作人员通过执行上级政府制定的相关政策，部署下一个执行步骤。例如会根据上级政府的资金拨放决定如何调配移民安置资金，如何将移民安置在规定的安置区内，并做好相关的指导和安抚工作等。在这一过程中，不同的组织保持信息共享和沟通极为重要，但即使是负责不同村庄和安置区的移民后期扶持工作，移民工作人员间也存在信息沟通不畅的问题，信息披露不及时、相互间并未实现信息共享等问题，导致绿色金融政策的执行受到了阻碍。现如今，没有一个有效的信息平台来供各方保持联系，白鹤滩水电站移民后期扶持政策的执行效果受到了抑制。1.5执行者执行观念存在偏差1.5.1政策的认知度不高按照MarcelJeuchen提出的四阶段理论来看，移民工作人员对白鹤滩水电站移民后期扶持政策的态度会发生相应的变化，移民也会对移民的意愿会发生变化，比如会最初的抵制情绪向积极接纳的态度方向转变，但要想保障其态度的积极转变，移民工作人员也需要做出较大的努力。当遇到有的移民不愿意移民的情况下，移民工作人员可谓是苦口婆心，但依然无法有效说服居民移民后，很容易对工作产生倦怠情绪，但随着移民态度的缓和，其工作情况也会发生转变。但不管是居民，还是移民相关人员，在执行政策之前都需要对政策有个基本的认识。但是当前巧家县负责移民的工作小组对白鹤滩水电站移民后期扶持相关政策的了解还不到位，不清楚白鹤滩水电站的经济和社会效益，也不清楚移民后期扶持相关工作开展的步骤，没有积极按照相关指导原则开展工作。部分工作人员甚至对政策内容进行了曲解，认识不到位的会导致执行偏差的出现。1.5.2执行者的自利性白鹤滩水电站移民后期扶持政策的执行主体都有自身的自利性所在，政府为了政绩，移民工作人员为了完成上级政府下达的任务和指标方面，都会注重自身的利益所在。白鹤滩水电站涉及到的移民数量高达17153户50178人，数量之大，需要政府准备充分的安置资金，但是政府的财政资金毕竟有限，在多方权衡后会制定一个预算，这个预算通常会比移民意愿获得补偿的资金要少，这是政府为了让财政资金利用率最大化的表现，但不足的资金很难让移民满意，移民工作人员为了完成工作，需要做好政府政策的下达以及移民的泗县工作，其也存在一定的自利性，就是希望更快满足双方的目标，减少矛盾冲突的发生。但在满足自身利益的过程中，可能难免会影响到政府的政策执行效果以及居民的不满意情绪。部分乡村可能存在地方保护主义等，不利于政策的发展和有效实施。1.6系统环境的制约1.6.1监管政策不健全白鹤滩水电站移民资金拨付使用和工程项目的实施管理存在漏洞。资金使用管理方面，一是资金消化速度稍缓，原因在于小部分移民村对项目实施重视不够，项