律师办理PPP业务操作指引

政府和社会资本合作(PPP)全流程指引

甘肃中天律师事务所

王军律师

免责声明：鉴于撰写人未有PPP业务的实践阅历，也无现成的律师PPP

业务操作规范，本撰写人仅能通过查阅相关资料•，参考其他律师同行对该

类业务的阅历著述，编写本业务操作流程。本业务操作流程仅是撰写人个

人的单独理解和体会，未经过任何实践检验，撰写不足之处，请各位老师

及同事们指责指正，以便使PPP业务的操作流程更加得以完善，更具实务

操作性。

第一部分：概念概述

一、项目融资概述

PPP(Public-Private-Partnership)模式系政府对外融资的一种

模式，要想讲清晰PPP模式，就必需先从基础概念“项目融资”讲起。广

义的项目融资是指为特定项R的建设、收购和债务重组等进行的融资活

动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资

产以外的资产享有100%追索权的融资活动；这其实更多的就是传统的企业

融资(CorporateFinance)o狭义的项目融资是“通过项目去融资”，

具体而言，就是通过项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项

目资产和有关合同权益来进行融资的活动。因为狭义项目融资最适用于基

础设施（路、桥、港口等）、公用事业（电、水、垃圾处理等）、社会事

业（学校、医院、养老院、监狱等）或自然资源开发（采油、气、矿等）

项目，而这些项目往往都须要政府的特许经营授权，因此，狭义项目融资

也经常称作“特许经营项目融资"。所以PPP模式属于狭义的项目融资范

畴。

二、PPP（Public-Private-Partnership）模式的概述及内容

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府及

私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了供应某种公共物

品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，

并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺当完成，最终

使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

依据PPP模式的项目融资模式的不同，PPP模式包含如下内容：

1、BT

BT是政府利用非政府资金来承建某些基础设施项R的一种投资方式。

BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写，其含义是：政

府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予企业法人投资，在规

定的时间内，由企业法人负责该项目的投融资和建设，建设期满，政府依

据等价有偿的原则向企业法人协议收购的商业活动。

2、BOT

BOT是英文Build-Operate-Transfer（建设、经营、转让）的缩

写。从内容上看，BOT是一种适用于基础设施建设的投资、融资方式。BOT

投融资模式的典型形式是：项目所在地政府授予一家或几家私人企业所组

成的项目公司特许权利一一就某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约

定的期限内经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获得投资回报；约

定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。简而言之，BOT一词是刻一

个项目投融资建设、经营回报、无偿转让的经济活动全过程典型特征的简

要概括。

3、BOOT

BOOT(Bui1d—Own—Operate-Transfer)形式，这一模式在内容和形

式上及BOT没有不同，仅在项目财产权属关系上强调：项目设施建成后归

项目公司全部。

4、BTO

BTO(Build-Transfer-Own)形式：这一模式及一般BOT模式的不同

在于“经营(Operate)”和“转让(Transfer)”发生了次序上的改变,

即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设

施全部权，然后依据事先约定由项目公司租赁经营肯定年限。

5、B00

BOO(Build-Own-Operate)形式：其意思为某一基础设施项目的建

设、拥有(全部)、经营。在这一模式中项目公司事实上成为建设、经营

某个特定基础设施而不转让项目设施财产权的纯粹的私人公司。其在项目

财产全部权上及一般私人公司相同，但在经营权取得、经营方式上及BOT

模式有相像之处，即项目主办人是在获得政府特许授权、在事先约定经营

方式的基础上，从事基础设施项目投资建设和经营的。

6、ROT

ROT(Renovate-Operate-Transfer)形式：其意思为重整、经营、

转让。在这一模式中，重整是指在获得政府特许授予专营权的基础上，对

过时、陈旧的项目设施、设备进行改造更新；在此基础上由投资者经营若

干年后再转让给政府。这是BOT模式适用于已经建成、但已陈旧过时的基

础设施改造项目的一个变体，其差别在于“建设”改变为“重整”。

7、POT

POT(Purchase—Operate—Transfer)形式：其意思为购买、经营、转

让。购买，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许专营权,

由投资者购买基础设施项目的股权和特许专营权。这是BOT模式的变体，

其及一般BOT的差别就在于“建设”变为“购买”。

8、BOOST

BOOST（Build—Own—Operate—Subsidy—Transfer）形式：其意思

为建设、拥有、经营、补贴、转让。发展商在项目建成后，在授权期限内，

既干脆拥有项目资产又经营管理项目，但由于存在相当高的风险，或非经

营管理缘由的经济效益不佳，须由政府供应肯定的补贴，授权期满后将项

目的资产转让给政府。

9、BLT

BLT（Build—Lease—Transfer）形式：其意思为建设、租赁、转让。

发展商在项目建成后将项目以肯定的租金出租给政府，由政府经营，授权

期满后，将项目资产转让给政府。这一方式及融资租赁特别相像，仅是客

体由一般的大宗设备换成了基础设施而已。

在我国目前常见的政府和社会资本合作模式主要有BOT、BOO、TOT、

ROTo

其次部分：政府和社会资本合作模式全流程指引

第一章：总则概述

免责声明：该部分撰写的内容，是依据贬政部财金（2014）113号文

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定的内容进行撰写，并对

其中的部分内容进行概括总结，图文梳理。部分内容参考借鉴了金诺律师

事务所编著的《政府和社会资本合作（PPP）全流程指引》一书中的内容。

撰写人在此特殊说明：本资料仅供本所律师内部参考学习沟通运用，撰写

人敬重相关作者的著作权，未经著作权人同意，不得转载、复制或实施以

盈利为目的的其它行为。

一、PPP项目中的参及主体及各参及主体之间的关系

包括国有企业、民营企业、外商投资企

业、混合全部制企业，但不包括木级政

府所属的融凌平台公司及其他控股国有

企业（上市公司除外）

融咨

（一）ppp项目中的主要参及方

依据财政部及发改委的相关文件，PPP项目中主要参及方包括地方政

府、项目实施机构、社会资本、项目公司、金融机构等。

1、政府

依据PPP项FI运作方式和社会资本参及程度的不同，政府在PPP项H

中所担当的具体职责也不同。总体上讲，在PPP项目中，政府须要同时扮

演以下两种角色：

作为公共事务的管理者，政府负有向公众供应供应优质且价格合理的

公共产品和服务义务，担当PPP项目的规划、选购、管理、监督

等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成及项目公司（或社会

资本）之间的行政法律关系。

作为公共产品或服务的购买者或者购买者的代理人，政府基于PPP项

目合同形成及项目公司或社会资本之间的同等民事主体关系依据PPP项

目合同的约定行使权利、履行义务。

2、项目实施机松

项目实施机构包括政府或其指定的职能部门、事业单位、行业运营公

司等，主要负责PPP项目的实施方案编制、社会资本筛选、项目合同签订

以及项目监管。

3、社会资本方

社会资本方是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有企

业、民营企业、外商投资企业、混合全部制企业，但不包括本级政府所属

融资平台公司及其他控股国有企业（上市公司除外）。社会资本是PPP项

目的实际投资人，但在实践中，社会资木通常不会干脆作为PPP项目的实

施方，而是由其针对该项目成立项目公司（SPV）,作为PPP项目合同及

其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。

4、项目公司

项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经

营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业

组成的联合体）出资设立，也可以由政府和化会资本共同出资设立。但政

府在项目公司的持股比例应低于50%,且不具有实际限制力及管理权。

5、金融机构

金融机构指商业银行以及信托公司、基金、金融租赁等非银行金融机

构，负责向PPP项目供应融资。具体的债权融资方式除贷款外，还包括债

券、资产证券化等。

（二）政府和社会资本对合作伙伴的基本要求

在合作伙伴选择问题上，我们应充分理解PPP模式的内涵，既强调市

场机制的作用，同时乂强调政府及社会资本各尽所能，促进资源优化配置。

1、地方政府对合作伙伴的选择要求

地方政府须要公允择优选择具有较强专业实力和融资实力的社会资

本作为合作伙伴，一方面可以降低项目建设、运营中地方政府的财政负担,

另一方面也能够有效提升公共服务质量。

2、社会资本对合作政府的选择要求

从社会资本角度来看，其须要选择履约意愿（契约精神）和综合实力

（财政实力、社会治理实力）较强的地方政府合作，削减项目争议风险。

二、PPP项目操作流程包括的内容

依据《财政部PPP模式操作指南》的要求，PPP项目的操作主要包括

如下五个阶段，共19个步骤。

三、ppp项目各阶段须要供应的主要资料文件

依据PPP项目各阶段的要求，项目所需资料主要为以下内容:

序工作阶段涉及文件

号

1项目发起《项目建议书》

2《新建、改建项目可行性探讨

报告》

项

新建、

3《新建、改建项目初步实施方

目项目筛选改建

案》

识项目

4《新建、改建项目产出说明》

别

5《存量项目公共资产历史材

料》

存量

6《存量项目产出说明》

项目

7《存量项目初步实施方案》

8物有所值评价《项目物有所值评估报告》

9物有所值评价《财政承载实力论证报告》

10《项目实施方案》

11《资格预审文件》

12资格预审《资格预审公告》

13《资格预审申请》

14项《资格预审评审报告》

15目包括但不限于：选购

件的截止时间、项目开启时间和地点、

采

强制担保的保证金额和形式、评审方

购项目选购

法、评审标准、政府选购

16项目响应文件《竞争性磋商公告》

17《选购

18《补遗文件》

19项目响应义件《竞争性磋商响应文件》

20《选购

21《选购

项

22谈判及合同签署《确认谈判备忘录》

目

23《项目合同》

采

24《承继项目合同补充合同》

购

25项目公司设立《项目公司设立文件》

26项融资管理《融资方案》

27目《履约保函》

28执绩效监测及支付《项目产出绩效指标季/年报》

29行《项目产出说明》

30《修订项目合同申请》

31中期评估《项目中期评估》

32移交打算《移交补偿方案》

33项目移交性能测试《资产评估和性能测试方案》

34绩效评价《项目绩效评价》

第二章：项目识别

项目识别这一环节，主要工作包括：项目发起、项目筛选、项目物有

所值价值评估、PPP项目财政承受实力论证

一、项目发起

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

《财政部推广PPP模式的通知》中明确表示投资规模大、需求长期稳定、

价格调整机制敏捷、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目相宜采

纳PPP模式。

（一）政府发起

财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、

能源、教化、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和

社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及杨业专

项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在的项目。

（二）社会资本发起

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中

心）举荐潜在政府和社会资本合作项目。

二、项目筛选

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第七条规定：“财政部

门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资

本合作项目进行评估筛选，确定备选项目.财政部门（政府和社会资本合

作中心）应依据筛选结果制定项目年度和中期开发支配；对于列入年度开

发支配的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的

要求供应相关资料。新建、改建项目应提交可行性探讨报告、项目产出说

明和初步实施方案，存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项FI产出

说明和初步实施方案。”

（一）项目筛选的基本留意点

1、从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台中政府融资职能的

状况下，政府不宜过度依靠ppp模式，政府在筛选和发起项目时应综合评

估PPP项目的适用性、合规性、市场效益、政府自身财政的承受实力等，

选择是否开展PPP项目。

2、从社会资本方角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回

报率。

3、从项目类型的角度看，不同的项目类型，其基本留意点如下:

项目类型基本留意点

准经营性项目双方应侧重对项H盈利和补偿机制达成共识

经营性项目应具有明确的收费机制以确保合理的投资回报率

公益性项目要精确评估档期并预料将来政府的财政实力，确保政

府购买实力；并不是全部公益性项目都适合运用PPP

模式，由于其公益性很强，理论上大部分项目应由政

府负责投融资，但假如政府当期资金不足，也可以通

过发行债券或适用PPP模式解决。

三、PPP项目物有所值评价

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和

定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地依据实际状况开

展。

定性评价重点关注项目采纳政府和社会资本合作模式及采纳政府传

统选购模式相比能

否增加供应、优化风险安排、提高运营效率、促进创新和公允竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支

出成本现值及公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，推断

政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

（一）PPP项印的评估论证

《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》规

定：除传统的项目评估论证外，还要主动借鉴物有所值（VFM）评价理念

和方法，对拟采纳政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必耍时可托

付专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要及传统政府选购模式

进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采纳政府和社会资本合作模式

后能够提高服务质量和运营效率或降低项目成本；项目评估是，要综合考

虑公共服务须要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、

融资方案和所须要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，

确保实现激励相容。

（二）物有所值评价论证

物有所值说直白就是“少花钱、多办事、办好事”。物有所值的关键

要素包括对于风险的管理、基于全生命周期的成本考量、具体明确或可测

量的产出、及项目价值相称的费用支出、股利提高资产利用率、绩效考核

和激励嘉奖机制、保持ppp合同的敏捷性、适当的竞争机制、激励创新等。

物有所值评价中的定量评价相对客观，主要是通过对PPP项目的全生

命周期内政府支出净成本限制和政府传统选购模式的净成

本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较后得出的结论。

四、PPP项目政府财政承受实力论证

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第九条规定：“为确

保财政中长期可持续性，财政部门应依据项目全生命周期内的财政支出、

政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受实力

论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的肯定

比例。

通过物有所值评价和财政承受实力论证的项目，可进行项目打算。”

（一）政府财政支出责任包括的内容

依据《政府和社会资本合作模式操作指南》的规定，PPP项目全生命

周期的不同阶段所对应的政府财政支出责任也有所不同，主要包括股权投

资、运营补贴、风险担当和配套投入等内容。

（二）不同类型的财政支出责任的测算方法

1、股权投资支出

股权投资支出应当依据项目实施方案中所明确的项目资本金要求及

项目公司股权结构合理确定。计算公式为：

股权投资支出二项目资本金义政府占项目公司股权比例

如政府出资包含土地等实务资产或无形资产，应当依法进行资产评

估，合理确定资产价值。

2、运营补贴

运营补贴支出应当依据项n建设成本、运营成本及利润水平合理确

定，并依据不同的PPP项目付费模式分别进行测算。

（1）政府付费模式的PPP项目，计算公式为：

项目全部建设成本X（1+合理利润）X（1+年度折现率）十年度运营成本X（1+合理利润率）

当年运营补贴支出数褥-------------------------------------------------------

财政运营补贴周期（年）

（2）采纳可行性缺口补助模式的PPP项目，计算公式为：

项目全部建设成本X（1+合理利润）X（1+年度折现率）+年度运营成本X（1+合理利润率）-当年运用者付费数额

当年运营补贴支出数新

财政运营补贴周期（年）

3、风险担当支出

在情景分析法中，政府的风险担当支出的计算公式为：

财政担当风险支出数额二基本情景下财政支出数额X基本情景出现的

概率+不利情景下财政支出数额义不利情景出现的概率+最坏情景下财政

支出数额X最坏情景出现的概率

4、配套投入支出

财政配套投入支出数额二政府拟供应的其他投入总成本-社会资本方支

付的费用。

（三）PPP项目财政承受实力论证工作流程图（详见下图）

责任识别

第三章：项目打算

依据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定，PPP项目的

项目打算环节包括管理架构的组建、实施方案编制以及项目运作方式这三

大部分内容。具体细化，PPP项目在项目打算期的主要工作包括：1、整体

架构的搭建；2、项目风险安排；3、项目运作方式确定；4、项目交易结

构确定；5、项目合同体系确定；6、监管架构确定；7、选购方式确

定；8、实施方案审核及核准。

一、PPP模式的核心要素

PPP模式的核心要素有三个：

一是社会资本及政府公共部门是同等的伙伴关系，在达成共同目标的

基础上，社会资本对利润的追求及政府公共部门对公共福利的追求也应被

共同实现。

二是利润的可限制性。PPP项目一般都是社会公益项目，应确保其盈

利，但不能因追逐暴利而损害公益性。因此，对于那些追求短期效益的企

业，政府应当加以拒绝。

三是风险分担。PPP模式应依据担当实力划分风险，从而降低项目的

整体风险。

二、PPP项目组织架构的组建（即PPP项目的主要运作模式）

（一）PPP项目组织架构的种类

国际上广义PPP项目的运作方式种类繁多，包括外包类、特许经营类

和私有化类三大类。本文主要讲我国目前常见的几种模式。

运作方式主要内容合同期限

政府将存量公共资产的运营维护职责托

托付经营付给社会资本或项目公司，社会资本或项

一般不超过8年

R公司不负责供应用户服务。政府保留资

产全部权，只向社会资本或项目公司支付

托付运营费。

政府将存量公共资产的运营、维护及用户

管理合同服务职责授权给社会资本或项目公司。政一般不超过3年

府保留资产全部权，并向社会资本或项目

公司支付管理费。

建设一运营由社会资本或项目公司担当新建项目涉

一移交（BOT）及、融资、建立、运营、维护和用户服务一般为20—30

职责，合同期满后将项R资产及相关权利年

等移交给政府

建设一拥有B00模式是由BOT演化而来，二者的主要

—

一运营（BOO）区分方式在社会资本或项目公司拥有项

目的全部权，但必需在合同中注明保证公

益性的约束条款，且一般不涉及项目期满

移交。

转让一运营政府将存量资产全部权有偿转让给社会一般为20-30

一移交（TOT）资本或项目公司，并可由其负责运营、维年

护和用户服务，合同期满后资产及全部权

等移交给政府

改建一运营ROT是在TOT模式的基础上，增加改建内一般为20—30

一移交（ROT）容的项目运作方式年

（二）ppp项目组织架构的选择

PPP项目的运作方式种类繁多，不同类型的项目在选择项目运作方式

时，须要依据PPP项目中政府及社会资本对相关职能和风险的安排方式等

因素来进行科学合理的判定和选择。在PPP项目运作方式的决策选择分析

中，可以采纳下图所示流程进行决策选择。：下图采集于p62页）

三、PPP项目交易结构设计的主要内容（下图截取P63页）

四、特许经营项目实施方案及ppp项目实施方案的异同

比较PPP项目实施方案特许经营项目实施方案

制定主体政府或其指定的有关职能县级以上人民政府有关

部门或事业单位行业主管部门或政府授

权部门

主经济技术指项目区位、占地面积、建项目建设规模、投资总

要标设内容或资产范围、投资额、实施进度以及供应公

内规模或资产价值、主要产共产品或公共服务的标

容出说明和资金来源等准等

价格机制社会资本取得投资回报的投资回报、价格及其测算

资金来源

可行性分析无可行性分析，但在PPP须要可行性分析，即降低

实施方案外存在物有所值全生命周期成本和提高

论证公共服务质量效率的分

析估算等

合同体系主要包括项目合同、股东特许经营协议、框架草案

合同、融资合同、工程承及特许经营期限

包合同、运营服务合同、

原料供应合同、产品选购

合同和保险合同等

合作者选择包括公开招标、竞争性谈特许经营者应当具备的

判、邀请招标、竞争性磋条件及选择方式（招标、

商和单一来源选购竞争性谈判等竞争方式）

财政部门应对项目实施方项目提出部门会同有关

案进行物有所值和财政承部门审查，经审查认为实

审核主体及程序

受实力验证，通过验证的，施方案可行的，各部门分

由项目实施机构报政府审别出具书面审查看法；项

批目提出各部门综合各部

门书面审查看法，报本级

人民政府或其授权部门

审定

五、ppp项目的回报机制

PPP项目的回报机制主要是指社会资本通过投资项目获得的投资回报

的资金来源，通常包括运用者付费、可行性缺口补助和政府付费等来源。

1、运用者付费

运用者付费是指由最终消费用户干脆付费购买公共产品和服务。项目

公司干脆从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合

理收益。高速马路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设

施项目通常可以采纳运用者付费机制。

运用者付费模式中运用者付费方式，如图：

社会资本

个

提

付供

JBE

最终运用者

2、可行性缺口补助方式

可行性缺口补助方式是指：运用者付费不足以满意项目公司成本回收

和合理回报时，由政府赐予项目公司肯定的经济补助，以弥补运用者付费

之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制及运用者付费机制之

外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包

括土地划拨、投资入股、投资补助、实惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、

授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

政府

可行

性缺

口补

助

♦

社会资本

提

付

供

最终运用者

3、政府付费

政府付费是指政府干脆付费购买公共产品和服务。在政府付费机制

下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的运用量以及质量向项

目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费

机制，在一些公共交通项目中也会采纳这种机制。

六、PPP项目的合同体系

在PPP项目中，项目参及方通过签订一系列合同来确定和调整彼此之

间的权利义务关系，这些合同构成了PPP项目的基本合同体系。

1、ppp项目合同

ppp项目合同是项目实施机构及中选社会资本签订(若须要成立特地

项目公司的，由项目实施机构及项目公司签订)的约定项目合作主要内容

和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构及社会资本之间合

理安排项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定

合理主见权利，妥当履行义务，确保项目全生命周期内的顺当实施。PPP

项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

2、股东协议

股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约

束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司

的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股

东承诺、股东的商业支配、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其

职权范围、股息安排、违约、终止及终止后史理机制、不行抗力、适用法

律和争议解决等。

3、履约合同

(1)工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而

存在，本身不肯定具备自行设计、选购、建设项目的条件，因此可能会

将部分或全部设计、选购、建设工作托付给工程承包商，签订工程承包合

同。项目公司可以及单一承包商签订总承包合同，也可以分别及不同承包

商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。由于工程承包合

同的履行状况往往干脆影响ppp项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿

还和收益状况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常

会及承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用

超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。止匕外，工程

承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥当

履行合同义务。

（2）运营服务合同。依据PPP项目运营内容和项目公司管理实力的

不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有

阅历的运营商，并及其签订运营服务合同。个案中，运营维护事务的外包

可能须要事先取得政府的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的

运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他

运营商实施而豁免或解除。

（3）原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、

原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供应不

足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获得，继而可能

会影响整个项目的持续稳定运营，例如燃煤电厂项目中的煤炭。因此，为

了防控原料供应风险，项目公司通常会及原料的主要供应商签订长期原料

供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。在原料供应合同中，一般

会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验

收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不行抗力、争议解决

等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款,

即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目供应长期、稳定的原

料。

(4)产品或服务购买合同。在PPP项目中，项目公司的主要投资收

益来源于项H供应的产品或服务的销售收入，因此保证项H产品或服务有

稳定的销售对象，对于项目公司而言特别重要。依据PPP项目付费机制的

不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终运用者。以政

府付费的供电项目为例，政府的电力主管部门或国有电力公司通常会事先

及项目公司签订电力购买协议，约定双方的购电和供电义务。此外，在一

些产品购买合同中，还会包括“照付不议”条款，即项目公司及产品的购

买者约定一个最低选购量，只要项目公司依据该最低选购量供应产

品，不论购买者是否须耍选购该产品均应依据该最低选购量支付相

应价款。

4、融资合同

从广义上讲，融资合同可能包括项目公司及贷款方签订的项目贷款合

同、担保人就项目贷款及贷款方签订的担保合同、政府及贷款方和项目公

司签订的干脆介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资

合同。在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述及保证、前提条件、偿

还贷款、担保及保障、抵销、违约、适用法律及争议解决等。同时，出于

贷款平安性的考虑，贷款方往往要求项F公司以其财产或其他权益作为抵

押或质押，或由其母公司供应某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这

些融资保障措施通常会在担保合同、干脆介入协议以及PPP项目合同中具

体体现。

5、保险合同

由于PPP项H通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公

司及其他相关参及方通常须要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同

类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建

筑工程险、针对设计或其它专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、

第三人责任险、政治风险保险等。

6、其他合同

在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如及专业中介机构签署的

投资、法律、技术、财务、税务等方面的询问服务合同。

第四章：项目选购

一、PPP项目选购的特点

（一）PPP项目选购及其他政府选购项目共同之处：

一是选购操作主体相同。选购人可以托付集中选购机构，也可以

托付社会中介代理机构办理选购事宜。

二是选购方式完全一样。《PPP项目选购方法》规定选购方式

包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判选购、竞争性磋商选购和单

一来源选购，及政府选购完全一样。

三是选购程序基本相同。《PPP项目选购方法》虽然没有对每种选

购方式进行具体规定，但明确依据《政府选购法》及有关规定选择选购

方式，规范履行相关程序。如公开招标主要适用于选购需求中核心边

界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规以及政府选购政

策，且选购过程中不作更改的项目。

（二）PPP项目作为政府选购的特例，其主要特征：

一是强行资格预审。PPP项目选购应兰实行资格预审。项目实施机

构依据项目须要打算资格预审文件，在省级以上财政部门指定媒体上发布

资格预审公告，邀请社会资本和及其合作的金融机构参及资格预审。

二是增加授权和审批。《PPP项目选购方法》规定政府对项目实施机

构要进行授权；项目实施方案要经批复；项目建设规划等相关事项要有审

批文件；项目合同必需报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合

同不得生效。

三是成立谈判工作组。《PPP项目方法》规定，评审结束后，项目实施

机构应当成立选购结果确认谈判工作组，负责选购结果确认前的谈判和

最终的选购结果确认工作。依据评审报告举荐的候选社会资本排名，

依次进行谈判，领先达成一样的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

选购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定。但应当

至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面

的专家。涉及价格管理、环境爱护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价

格管理、环境爱护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为选购结果

确认谈判工作组成员参及选购结果确认谈判。

四是强化选购功能。《PPP项目方法》规定，项目实施机构应当在资

格预审公告、选购公告、选购文件、项F1合同中列明选购本国货物

服务、技术引进和转让等政策要求，以及对社会资本参及选购活动和履

约保证的担保要求。

五是允许现场考察。《PPP项目方法》规定，项目实施机构应当组织社

会资本进行现场考察或者召开选购前答疑会，但不得单独或者分别组织

只有一个社会资本参与的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的

具体状况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

六是公开选购资料。《PPP项目方法》规定，项目实施机构应当在预

中标供应商确定后10个工作日内，及预中标供应商签署确认谈判备忘录,

并将预中标、成交结果和依据选购文件、响应文件及有关补遗文件和确

认谈判备忘录拟定的项目合同文本在指定媒体进行公示，公示期不得少于

5个工作日。项目合同文本应当将预中标供应商响应文件中的重要承诺和

技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家隐私、商业隐私的内容可以

不公示。中标、成交结果公告内容应当包括，评审小组和选购结果确认

谈判工作组成员名单。

二、PPP项目的选购方式

依据《财政部PPP模式操作指南》，PPP项目选购可采纳的方式有：

公开招标；竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源选购。

1、公开招标

（1）定义

公开招标，是指招标人在公开媒介上以招标公告的方式邀请不特定的

法人或其他组织参及投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一

种招标方式。

（2）适用范围

①核心边界条件和技术经济参数明确、完整

②符合国家法律法规和政府选购政策

③选购中不做更改的项目

（3）特点

①优点

A.最大范围内选择投标商，竞争性更强，择优率更高

B.在较大程度上避开招标活动中的贿标行为

②缺点

A.耗时较长，需花费的成本较大

B.对于专业性较强或者须要在一段时间内完成选购任务的项目，

可能存在有资格承接的潜在投标人较少的问题。

2、竞争性谈判

（1）定义

竞争性谈判，是指选购人或者选购代理机构干脆邀请3家以上

供应商就选购事宜进行谈判的方式。

（2）适用范围

①依法制定的集中选购书目以内，且未达到公开招标数额标准的货

物、服务。

②依法制定的集中选购书H以外、选购限额标准以上，且未达到

公开招标数额标准的货物、服务。

③达到公开招标数额标准、经批准采纳非公开招标方式的货物、服务

④招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立

的。

⑤技术困难、性质特殊，不能确定具体规格或者具体要求的

⑥投标截止时间结束后参与投标的供应商不足3家的或在评标期间出

现符合专业条件的供应商或者对招标文件做出实质响应的供应商不足3家

的情形的，经报政府选购监督管理部门批准，可以采纳竞争性谈判选购

方式

⑦采纳招标方式所需时间不能满意用户紧急须要的。

邀请招标

（1）定义

邀请招标也成选择性招标，是指由选购人依据供应商或承包商的资

信和业绩，选择肯定数目的法人或其他组织［不得少于3家），向其发出

招标邀请书，邀请他们参与投标竞争，从中选定中标的供应商。

（2）适用范围

①技术困难、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人

可供选择

②采纳公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大

4、竞争性磋商

(1)定义

竞争性磋商，是指选购人、政府选购代理机构通过组建竞争性磋

商小组及符合条件的供应商就选购货物、工程和服务事宜进行磋商，供

应商依据磋商文件的要求提交响应文件和报价，选购人从磋商小组评

审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的选购方式。

(2)适用范围

①依据《招投标法》及其实施条例必需进行招标的工程建设项目以外

的

②因艺术选购、专利、专有技术或者服务的时间、数量实现不能

确定等缘由不能事先计算出价格总额的

③政府购买服务项目

④技术困难或者性质特殊，不能确定具体规格或者具体要求的

⑤市场竞争不充分的科研项目，以及须要扶持的科技成果转化项目。

5、单一来源选购

(1)定义

单一来源选购也成干脆选购，是指达到了限额标准和公开招标数

额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属于专利、首次制造、合同追加、

原来选购项目的后续扩充和发生了不行预见的紧急状况不能从其他供应

商处选购的情形。

(2)特点

该选购方式的最主要特点是没有竞争性

(3)适用范围

①只能从唯一供应商处选购的

②发生了不行预见的经济状况不能从其他供应商处选购的

③必需保证原有选购项目一样性或者服务配套的要求，须要接着从原

供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同选购金额10%的

三、竞争性磋商

(-)竞争性磋商及传统选购方式的比较优势

优势传统选购竞争性磋商

时间上更字招标文件起先发出之日提交响应文件的时间自公告发布

为节约起至投标人提交投标文件之日起不得少于10日

截止之日止，不少于20天

评审方式招标文件一般不允许作出可以在多轮次谈判中作出修改

更为敏捷实质性修改

最终确定供应商的方式是竞争心磋商的两阶段评审中其次

从符合要求的候选人中选阶段是对响应文件进行综合评分，

报价最低的成交并依据综合评分状况确定最终供

应商

(-)竞争性磋商的操作流程

依据《政府选购法》、《政府选购法实施条例》以及《PPP项目选

购方法》等规定，通过竞争性磋商方式选购PPP项目的流程图如下：

申请

设区的市、自治州以

上人民政府财政部门

批准

邀请不少于3家符合相应资格

条件的供应商

邀请方式

发布公告选购人和评审专家分别书

从省级以上财政部门建立的供面举荐

应商库中随机抽取

制作竞争性磋商文件

发售竞争性磋商文件

磋商文件发出之日起至供应商

磋商文件的发售期限日提交首次响应文件截止之日不

俎小干-1nn

起先之日起不得少于5

个工作日

供应商首次提交响应文件

提交响应文件截止时间之前交

纳磋商保证金

组建磋商小组

由选购人代表和评审专家共

3人以上单数组成，其中评审

邀请不少于3家符合相应资格

专家人数不少于磋商小组成员

条件的供应商

加、数的2/3

组织供应商进行现场考察

组织供应商磋商前答疑会

要求供应商澄清、说明或更正

集中与单一供应商进行窿商对磋商文件做出实质性变动

已提交文件的供应商可以退重新提交相

<■

出，选购人应退还磋商保应文件

磋商名户束后最终报价

/响应文件满意磋商文件全

部实质性要求且按评审因

综合评分法评审

素的量化指标评审得分最

高的供应商为成交候选供

成交候选供应商编写评审

------------------------------报告

选购代理机构应当在

评审结束后2个工作日内

将评审报告送选购人...........................

选购人在收到评审报

告后个工作日内，从评审

选购人确认评审报告5

报告提出的成交候选供应

商中，依据排序由高到低的

店向旅由点方俳山商

确定成交供应商

选购人或者选购代

理机构应当在成交供应商

确定后2个工作日内

在省级以上财政部门制定的政府选购信息发布媒体上公告成

交结果，同时向成交供应商发出成交通知书，并将磋商文件随成